《长江保护法》是新中国成立以来的第一部流域法律，是一部以解决“长江病”为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法。《长江保护法》界定了法律上的长江流域是人类社会生态系统、是独立的流域空间；为长江大保护设定了生态安全、和谐共生、永续发展的价值目标；确立了长江流域经济社会发展的“生态优先、绿色发展”原则以及长江保护的“统筹协调、系统治理”原则；呈现出超越“部门”与“地方”的特别法、统筹“保护”与“利用”的综合法、整合“空间”与“平面”的立体法的法律属性。
2018年4月，习近平总书记在宜昌考察长江大保护时明确指出，长江经济带发展要共抓大保护、不搞大开发，首先是要下个禁令，作为前提立在那里。否则，一说大开发，便一哄而上，抢码头、采砂石、开工厂、排污水，又陷入了破坏生态再去治理的恶性循环。所以，要设立生态这个禁区，我们搞的开发建设必须是绿色的、可持续的[1]。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《长江保护法》，标志着长江大保护的国家“禁令”已经建立，也意味着对《长江保护法》的研究重心将从立法推动转向适用解释。《长江保护法》是新中国成立以来的第一部流域法律，不仅在我国法律体系中“绝无仅有”，而且横跨环境法、行政法、经济法等多个法律领域，是一部以解决“长江病”为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法。面对即将开始施行的《长江保护法》，把握其基础概念、价值目标、基本原则、法律属性，是进行体系性解释的前提和基础。
法律上的长江流域
法律上的长江流域是人类社会生态系统
长江流域立法遇到的首要问题是自然流域与社会政治单元不一致。长江流经许多行政区域，为了解决行政区域分割所带来的“九龙治水”问题，需要有一个统一的流域概念，既能体现自然流域的特点，也能突出社会水循环系统在流域利用过程中的地位[3]。这样一个概念，要求法律上的“长江流域”不仅是一定范围内的水文网络，还应包括其中的人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素，是一个具有明确边界和生态与社会因果关系的特殊区域[4]。
长江流域的概念首先要反映其自然水文特性，是自然流域。这个长江流域是指长江水系从长江源头到入海口的完整、独立、自成系统的水文单元，是一个由分水岭包围的有明确边界范围的自然汇水区域。在这个区域内，长江流域生态系统完整，以水动力为核心来影响社会经济生活[4]。
长江流域的概念还要反映其社会经济特性，是社会流域[3]。这个长江流域是由自然属性决定的流域社会属性，水的自然流动形成了流域的生产力布局；同时，水的质与量问题也将流域的上下游、左右岸各部分密切联系在一起；还有，流域生态环境和资源条件孕育了富有特色的文化习俗。这些社会经济因素也都会对流域的自然状况产生影响。
长江流域的概念也要解决自然流域与社会政治单元的不一致性问题。理论上讲，在长江流域内，自然环境是人类的生存空间，人类通过自身的活动将社会系统、经济系统与自然系统连接成为复合的生态系统—人类社会生态系统[5]。立法者可以据此对长江流域进行抽象定义。但现实中的长江流域，明显存在着自然流域与社会政治单元不一致问题，自然意义上的长江流域横跨中国东部、中部和西部三大经济区的19个省（区、市），许多长江干支流或湖泊是不同行政区的边界，并且这些边界在历史上有过多次变动。这就要求长江流域的概念，不仅要能体现其自然属性和社会属性，还必须解决自然流域边界对行政区域的分割所带来的“各自为政”问题。
为此，《长江保护法》采取了既明确其自然地理范围，又列举了社会政治单元的方式，综合考虑长江流域的自然因素与人文因素，协调社会政治边界与水文边界的关系，尽可能实现长江流域自然空间与社会管理空间相吻合，使长江流域具有了丰富的法律内涵。
法律上的长江流域是独立的流域空间
（1）长江流域是相对独立的生态系统。这意味着法律上的长江流域是一个独立的法律单元，可以以自然地理边界为范围，对流域内的人类社会生态系统进行专门立法，构建适用于长江流域的管理制度，为“共抓大保护，不搞大开发”立规矩。
（2）长江流域是自然与经济社会相互作用的整体。这意味着法律上的长江流域是以整体性为特征的社会单元，是建立全流域统一管理的基本体制和制度的社会关系基础，可以明确解决区域之间、部门之间、区域与部门之间矛盾与冲突的法律规则，是治疗“长江病”的“中医方案”[8]。
（3）长江流域是以水为纽带的人类经济社会生活空间。这意味着法律上的长江流域是有边界条件的空间管理单元，以解决长江流域的“空间不均衡”问题为核心，建立符合长江流域生态规律的法律制度体系。既以空间作为建立长江流域生态法治系统的重要依据，也为《长江保护法》提供空间理解标准[9]。
综上，法律上的长江流域，表征长江流域以干支流、湖泊作为水、土壤及其所含物质的输移通道为前提，体现了所形成的自然因素与人文因素相互交织、相互影响的社会经济运行的空间关系，是长江流域自然属性与社会属性的有机融合，是系统性、独立性、空间性的有序呈现。
《长江保护法》的价值目标
习近平总书记指出：“推动长江经济带绿色发展首先要解决思想认识问题，特别是不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。要坚决摒弃以牺牲环境为代价换取一时经济发展的做法……一定要从思想认识和具体行动上来一个根本转变”[8]。立法活动从来不是单纯的制定规则，而是要通过立法活动表达、传递和推行一定的价值目标。因此，制定《长江保护法》是一定价值取向指引下的国家行为。以立法方式明确长江经济带建设所要达到的目的或社会效果，促进形成普遍认同和追求的价值理念、基本原则并用以指导法律适用活动，以保证法律实施过程中的利益博弈、权衡和选择的方向一致、判断一致、结果一致。
《长江保护法》第一条规定：“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”这就为长江大保护确立了生态安全、和谐共生、永续发展的价值目标。
生态安全是基础价值
生态安全是指生态系统的健康和完整情况，尤其是指生存与发展的不良风险最小以及不受威胁的状态[10]。作为法律概念，“生态安全”在1991年12月19日颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》中首次正式使用3。我国《国家安全法》第三十条规定：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展”。将生态安全作为《长江保护法》的首要价值，既是对总体国家安全观的贯彻，更是保护长江生态系统健康完整的迫切需要。
和谐共生是基本价值
大自然为人类的生存和发展提供的惠益多层多面，人类对于自然的索取也是多种多样。人类的各种污染和破坏生态环境的行为，主要是因为各种需求之间的恶性竞争所导致的对自然无度、无序索取，如果不遏制人的无穷消费欲望和无度破坏行为，生态安全的目标根本无法实现。只有建立人与人之间的和谐关系，才能使人与自然和谐相处，这是法律能够发挥作用的前提。因此，我们可以通过立法方式确立人与自然和谐共生的价值目标，并作为衡量人的行为的标尺，统筹自然环境的多重价值与功能，协调多元利益诉求，以促进人与人的和谐发展为基础，实现人与自然的和谐发展。
长江流域是一个以河流为载体的包括水源、水质、水系、水路、水岸、水生态等多个层面且相互影响的复杂生态体系，为人类经济社会活动提供了多种物质条件，人们对长江的开发利用活动涉及水量、水质、水能、岸线、河床、航道、水生动植物等多个方面。因此，《长江保护法》既要为生活用水、生产用水、生态用水建立秩序，也要为上下游、左右岸的关系处理确定准则，还要为不同地区、行业、部门利益协调设定程序。只有将人与自然和谐共生作为判断这些秩序、准则、程序的价值标准，才可能做到公平地配置流域水资源；也才能妥善进行正常状态下的利益平衡、非正常状态下的价值排序，协调生活用水、生产用水以及生态用水之间的关系，保证长江流域生态安全、促进可持续发展。
永续发展是根本价值
党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，实现了“五位一体”战略与新发展理念的高度融合。生态文明建设必须融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设全过程和各个环节；绿色发展也与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展相互支撑、相互依存。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，要“以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代[11]”。
在生态文明理念的指导下，以维护长江生态安全，促进人水和谐为宗旨，充分考虑长江流域不同区域的不同经济发展阶段、不同社会发展水平、不同利益保障诉求，通过立法公平配置流域资源和保障权利，将“以人民为中心”的理念贯穿于经济社会发展的全过程。确保对长江流域开发利用和保护的利益成为人民群众最普惠的福祉，切实增强人民的获得感、幸福感、安全感。只有将永续发展作为根本价值，才能促进长江经济带建设与水资源、水环境承载能力相协调，建立最严格的生态环境保护制度、资源开发利用制度，实现长江流域的可持续发展，满足当代人和未来世世代代对美好生活的向往。
明确生态安全、和谐共生、永续发展的价值目标，为《长江保护法》实施确立了最高判断标准。在法律实施过程中，如果出现利益冲突或者选择难题，可以按照立法确定的价值顺序，通过价值界定、价值判断来完成最终的价值选择。
《长江保护法》的基本原则
法律的基本原则是规则和价值的交汇点[12]。作为法律规范的基础或在法律中较为稳定的原理性准则，其是由法律所确认并体现，反映立法目的或价值、基本特征及其性质，对法律实施具有普遍指导作用的基本准则。一方面，基本原则以立法目的为依据，体现法律的本质、精神和国家政策导向；另一方面，基本原则为执法者提供基本遵循，为司法者提供法律解释的基本线索和根本指引，保证成文法能够适应社会经济生活的发展变化。
《长江保护法》第三条规定：“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”这意味着《长江保护法》分别确立了长江流域经济社会发展和长江保护两个方面的基本原则。为了叙述方便，笔者将其归纳为“生态优先、绿色发展”原则和“统筹协调、系统治理”原则，这两个方面的原则既充分体现了《长江保护法》生态安全、和谐共生、永续发展的价值理念，也凸显了其“保护法＋促进法”的综合法性质定位。把握好《长江保护法》的基本原则，是正确理解和适用这部法律的“金钥匙”。
“生态优先、绿色发展”原则
习近平总书记指出：“长江经济带应该走出一条生态优先、绿色发展的新路子。一是要深刻理解把握共抓大保护、不搞大开发和生态优先、绿色发展的内涵。共抓大保护和生态优先讲的是生态环境保护问题，是前提；不搞大开发和绿色发展讲的是经济发展问题，是结果；共抓大保护、不搞大开发侧重当前和策略方法；生态优先、绿色发展强调未来和方向路径，彼此是辩证统一的……”[8]《长江保护法》就是通过确立“生态优先、绿色发展”的基本原则，将实践探索中的“生态优先、绿色发展的新路子”转化为法律制度，建立促进高质量发展的法律机制。
“生态优先、绿色发展”原则首先要解决的问题是以法律手段推动形成“共抓大保护、不搞大开发”的社会共识与自觉行动。为此，《长江保护法》针对长江流域生态系统破坏的突出问题，突出了把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。规定了更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复。强化水资源保护，加强饮用水水源保护和防洪减灾体系建设，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求；强化水污染防治，严格控制总磷排放，加强城乡污水处理能力建设，强化排污口管理、农业面源污染防治、固体废弃物处置和水上危险货物运输的管理；落实党中央关于长江十年禁渔的决策部署，加强禁捕管理和执法工作；强化生态环境修复，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点水库消落区等实施生态修复，改善和恢复生态系统的质量和功能[13]。既为“生态安全”画出了“红线”，也为遏制当前存在的破坏长江生态环境的行为设置了“高压线”。
“生态优先，绿色发展”原则还要为正确处理经济发展与环境保护的关系，为促进长江经济带高质量发展提供稳定预期。为此，《长江保护法》准确把握了生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，毫不动摇地坚持在发展中保护、在保护中发展，共抓大保护，不搞大开发。《长江保护法》设立了“规划与管控”一章，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划，以及生态环境保护规划等的引领和约束作用，通过加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、培育新动能，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展[13]。既为“和谐共生”设定了“绿线”，也为长江流域“永续发展”提供了“生命线”。
“统筹协调、系统治理”原则
习近平总书记指出：“我讲过‘长江病了’，而且病得还不轻。治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。这要作为长江经济带共抓大保护、不搞大开发的先手棋”[8]。《长江保护法》就是通过确立“统筹协调、系统治理”的基本原则，将“中医整体观”落实到具体的法律制度中去，为长江保护建立系统性、整体性、协同性的保护体制机制。
“统筹协调、系统治理”还要为摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的治理模式，促进“生态优先、绿色发展”新发展格局的形成提供法律方法和手段。长江流域具有明显的自然要素与社会要素复合交融的特点，必须充分考虑长江流域生态系统与其他系统的关联性、与经济社会发展的同构性、流域开发利用与保护管理的特殊性，从生产力布局、国土空间整治、水资源配置、水污染防治、生态修复与补偿等多方面统筹考虑，建立系统性法律制度，实现流域治理体系与治理能力的现代化。为此，《长江保护法》建立了以空间规划为基础的流域规划与管控制度体系，以保障用水安全和保护生态系统完整性为目标的资源保护制度体系，以全方位污染防治为核心的水污染治理体系，以多维度修复为指向的生态环境修复制度体系，以细化实施路径为特点的绿色发展措施体系，以建立流域生态补偿为重点的利益平衡机制。
《长江保护法》的法律属性
《长江保护法》是超越“部门”与“地方”的特别法
长期以来，我国主要采取“条条＋块块”的立法模式，首先是将法律划分为若干“部门”，然后是按照行政层级划分立法权限。这种立法模式，在我国单一制国体下，可以很好调整基本的社会关系，有利于促进法治统一。但是，针对长江流域这种跨部门、跨行政区域的巨大而复杂的系统性问题，这种立法模式则难以适应：一是因为长江立法的需求就来自“九龙治水”的立法现状[15]，如果继续按照“部门法”方式为长江立法，就会失去专门立法的意义。二是如果采取降解方式进行逐层立法，则会出现立法层次低且可能造成更多法律冲突，不利于流域问题的解决。因此，必须针对长江流域作为人类社会生态系统的特点，转变立法理念，超越原有的“部门立法”“地方立法”模式，进行专门立法，形成“部门法”与“地方立法”相互补充的立体式立法格局。根据长江大保护的特殊立法需求，充分考虑长江流域的自然条件、经济社会发展阶段、长江经济带建设战略的目标定位，从多方位、多层次建立生态保护制度、设定绿色发展的边界，从治理体系与治理能力现代化的角度回应长江流域的特殊区位特征、特殊流域特性与特殊水事问题对立法的现实需求[16]。
在此意义上，《长江保护法》是特别法，是全面体现长江流域的特殊性的制度安排，在流域层面上处理生态环境保护与经济社会发展之间的关系，协调不同部门法律之间的利益冲突，平衡不同行政区域之间的利益诉求。在《长江保护法》设立的协调机制以及具体制度中，不仅是从长江源头到入海口的全流域保护，而且采取了许多“点名”到部门、到地方、到地点的方式4，充分体现了“部门”＋“地方”的特别法属性。
《长江保护法》是统筹“保护”与“利用”的综合法
从整体结构看，《长江保护法》充分考虑了长江流域发展与保护的关系，从第二章到第六章，按照长江流域整体规划管总、资源保护统筹、水污染防治攻坚、生态环境修复协同、绿色发展融合的思路，通过系统性制度安排，将长江流域的生态环境保护与加快转变发展方式、调整产业结构有机结合，统筹考虑水资源科学利用、产业布局优化、港口岸线资源配置、重点区域和重点物种保护、流域污染防治、生态环境修复、人民生活水平提升等各种关系，妥善处理局部发展与流域整体保护的关系。这种“保护法”＋“开发法”的新型模式，可以更好地解决因长江流域多功能属性所产生的不同主体、不同利益诉求的协调与平衡问题，将发展与保护的关系纳入统一的法律制度，形成协同、协调的法律机制，实现“把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带”的目标[8]。
《长江保护法》是整合“空间”与“平面”的立体法
传统法律基于调整现实社会中人与人之间关系的需要，所构建的法律关系都是直线性、平面化的。现行法律法规也主要是为国土空间内单一、具体的环境要素治理提供依据，很少为各种要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则，更缺乏根据不同空间单元的社会属性及特点制定的相应规范[17]。但是，为人类提供生存基本物质条件的环境，却是由多种环境要素相互作用而形成的“空间”。长江流域生态系统覆盖多个自然地理单元，自然景观多样、森林植被和气候特征各异，面临的生态环境问题既有生态破坏和环境污染，也有流域保护的特殊问题并呈现不同河段、不同区域的差异性[18]。这些问题以长江流域水资源为纽带生成于同一空间维度，形成相互嵌套、立体反复的社会关系。因此，迫切需要在法律上高度重视长江流域的空间性，通过空间化的制度安排，体现国土空间兼具自然属性与社会属性的特征，从人是一种流域空间存在、流域空间是人类实践的对象角度[9]界定长江流域法律关系，建立相应的法律规范。
《长江保护法》在很大程度上是将作为中国尺度最大的空间单元来进行部署和谋划的长江经济带发展战略[19]转化成为可操作的规范体系，把流域空间范围类型化为不同尺度的法律关系问题并加以规制，落实习近平总书记特别强调的“要按照主体功能区定位，明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间管控单元”[8]的要求。不仅在“规划与管控”专章中建立了“以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系”并明确了空间管控的约束性制度，而且构建了与之相呼应的资源保护制度体系、水污染治理制度体系、生态环境修复制度体系、绿色发展措施体系，通过整体性、系统性的制度安排，将长江流域国土空间布局所需要的“空间化”法律制度与传统的“平面化”制度有机衔接，形成了多维的法律制度体系。
《长江保护法》作为一部全新的立法，可以预见其实施过程中将会遇到更多新的问题和困难，需要在我们深刻理解其立法原理与原义的基础上，密切跟踪法律实施过程并加以深入研究，提出有效解决实践问题的新方案。