DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.01.05
摘要
关键词
新中国成立；70年；高等教育法治；回顾；展望
新中国成立70年来，中国特色社会主义法治建设成功地开创了法治道路，实现了从“法制”到“法治”、从“依法治国”到“全面依法治国”的伟大跨越。新中国成立70年来，高等教育发展历经院系调整与体制改革等重要阶段，基本建构了高等教育制度体系及人才培养体系。与此同时，高等教育法治建设遭遇重大挫折后再出发，在深化改革开放、全面依法治国的大背景下蹄疾步稳、成绩斐然，正迈向全面深化高等教育法治建设的新阶段。面向教育现代化2035，以新中国成立为历史起点，纵深回顾和系统总结70年来我国高等教育法治建设的发展历程和主要成就，审慎思考和科学谋划新时代的高等教育法治建设，对于推进高等教育现代化具有重要意义。
一、新中国成立70年来中国高等教育法治建设的历史回顾
中国高等教育改革与发展中的一系列标志性的重大事件与活动，形成了高等教育法治建设阶段性的显著特征。新中国成立70年来，我国高等教育法治建设可以划分为起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进、全面深化五个历史阶段。
（一）起步探索阶段（1949—1957年）
1949年10月1日新中国成立后，国家整体上处于百废待兴的状态，为接管政权和建立工农联盟的人民民主专政，并把一个政治经济落后的旧中国建设成为新中国，共和国的领袖们和中央人民政府已然谋划教育、科学、文化的发展大计，加快推进旧中国的政治、经济、文化、法律等制度向社会主义制度模式过渡，高等教育及其法制建设开始起步。
1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），提出“应当有计划有步骤地实行普及教育、加强中等教育和高等教育”，在这个具有宪法地位的法律文件中对高等教育做出了“有计划有步骤”发展的规定，奠定了新中国高等教育发展基调和法律地位。
1950年6月，第一次全国高等教育大会通过了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》《关于实施高等学校课程改革的决定》《关于高等学校领导关系问题的决定》等重要政策法律文件，明确了新中国高等教育发展的方针和任务及高校组织运行规则，这是继《共同纲领》原则上对高等教育发展进行规定之后，国家在政策法律层面更加具体、完整对高等学校的领导体制、课程建设、管理体制等方面进行的顶层设计，为处于起步阶段的高等教育发展奠定了坚实的法制基础。之后，国家又陆续颁布了《高等学校课程草案》（1950）、《关于照顾归国华侨学生(包括港澳学生)入学的暂行办法》（1951）、《关于改革学制的决定》（1951）等文件进行完善和细化。其中，《关于改革学制的决定》强调“高等学校毕业生之工作由政府分配”“大学和专门学院得设研究部”“各种高等学校得附设先修班或补习班”，这一政策性文件对高等教育的学制、学生管理和分配制度做出了方向性的规定，为高等教育法制后续发展起到了指引性作用。
1952年，通过了《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》《关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》《关于修订高等学校领导关系的决定》《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》《关于改进和发展高等师范教育的指示》等重要政策法规，从政策层面明确了高等教育院系调整的方向，确立了高等教育领导体制，指明了高等师范教育的发展路线；从法律层面规定了高等学校研究生培养的重要事项，为进一步奠定我国高等教育的基本格局发挥了重要作用。
1954年9月，新中国第一部《宪法》颁布实施，虽然其在内容上并没有对高等教育进行直接规定，但是其颁布实施却全面加快了中国社会主义法律体系的建设，开启了高等教育法治建设新篇章。1956年5月颁布的《高等学校章程草案》第一条规定：“中华人民共和国高等学校的基本任务，是适应国家的社会主义建设的需要，培养具有一定的马克思列宁主义水平，实际工作所必需的基本知识……”，我国高等教育体制初步形成。
在这一阶段，由于新中国刚刚成立，发展新中国的高等教育事业需要进一步探索与实践，高等教育法制建设也在摸索中起步。因而，这一阶段的高等教育的法规性文件，常以“暂行规程”“暂行办法”“草案”“决定”等形式颁布实施，其内容基本构建起了新中国高等教育的管理体制、基本制度、章程建设、专业和课程建设、学生管理等方面主要体制和制度。使高等教育法制实现了从无到有的突破，为高等教育起步发展与改革调整提供了基本的法律保障，凸显了这一时期高等教育法制建设的特点。
（二）艰难维持阶段（1958—1977年）
1958年掀起的大跃进浪潮导致法律虚无主义开始蔓延，“要人治不要法治”的论调使起步中的法制建设跌入低谷、徘徊不前。1966年开始的“文化大革命”引发了“教育大革命”和对教育路线的全盘否定，民主法制遭到严重破坏，高等教育法制建设裹挟其中、停滞不前。
在这一阶段，我国的法制建设进入了一个相对停滞的时期，1958年至1966年9月，全国人民代表大会除了颁布《1958年全国农业发展纲要》之外，没有颁布过其他法律与政策，立法数量大幅减少，包括高等教育在内的整个教育领域法制建设进入相对停滞期。1966年开始的“文化大革命”，全盘否定了新中国成立以来的教育路线，通过艰难探索逐步建立起来的高等教育法制遭到严重破坏，高等教育法治建设长达十年处于停滞状态。
（三）逐步恢复阶段（1978—1998年）
1978年党的十一届三中全会召开，作为全国各领域发展历程中的划时代事件，教育领域开始了拨乱反正，随着国家工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”以来，因“文化大革命”导致的教育满目疮痍的局面逐渐恢复，高等教育法制建设迎来转机，高等教育法治化进程步入正轨。
这一时期，高等教育法制建设主要围绕恢复高等教育的基本制度、基本秩序、规范管理制度、加快教育体制改革、推动研究生教育发展等主要内容展开。为此，国家颁布了《全国重点高等学校暂行工作条例》（1978）、《高等学校研究生工作暂行条例（草案）》（1978）、《关于教育体制改革的决定》（1985）、《高等教育管理职责暂行规定》（1986）、《关于普通高等学校机构设置的试行意见》（1988）、《普通高等学校招收保送生的暂行规定》（1988）、《普通高等学校学生管理规定》（1990）、《普通高等学校教育评估暂行规定》（1991）等一系列政策法律文件，其规范的内容不断扩展、丰富、具体，特别是关于教育体制改革的决定等重磅文件的出台，为恢复高等教育发展及推动教育体制改革奠定了坚实法制基础。
党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，需要高等教育体制和结构随之做出重大调整，同时要求加快加大高等教育法治建设，以服务于这一重大的变革。因此，在《中国教育改革和发展纲要》（1993）中第一次明确，要加快教育法制建设，进一步完善执法监督体系，加快步入依法治教轨道，教育法制向教育法治阶段迈进的步伐加快，具有改革特点的重要法规与政策陆续出台，如《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》（1993）、《关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见》（1993）、《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革的若干意见》（1993）、《关于重点建设一批高等学校和重点学科的若干意见》（1993）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993）、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》（1994）、《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（1994）、《关于高校合作办学中有关问题的意见》（1996）等政策法规文件，巩固了高等教育改革的成果，又为深化改革提供了重要的法治保障，确保了高等教育发展的稳步推进。
1998年8月，国家颁布《高等教育法》，它是对新中国成立50年来，尤其是改革开放20年来高等教育经验的历史性总结，也是高等教育法治建设与实践的顶层成果，第一次从法律层面对高等教育的基本制度、管理体制、投入体制、学校的组织及各类活动、教师和学生的权利与义务等方面进行了全面的规范，为高等教育依法治教、高等教育事业的改革与发展提供了重要法律依据。
这一阶段，以第一部完整系统的高等教育法律颁布为标志，高等教育法制建设正式恢复，国家法制建设整体环境不断优化，高等教育改革发展与高等教育法制建设相互促进，国务院、教育行政部门陆续颁布高等教育领域的行政法规，逐步构建高等教育法律体系，为《高等教育法》实施奠定了坚实基础。
（四）快速推进阶段（1999—2015年）
1999年《高等教育法》正式实施，“依法治国”写入《宪法》及《关于全面推进依法行政的决定》颁布，高等教育法制建设迎来重要机遇期，高等教育法治化进程快速推进。
这一阶段，《高等教育法》全面实施，国务院、教育行政部门以及地方高等教育领域法制建设加快，以《高等教育法》为核心的高等教育法律体系基本建成，形成了以高校章程为中心的学校内部治理体系，确立了依法自主办学、依法依章程办学为主的学校治理的基本方式，开启了建立中国特色现代大学制度的进程。高等教育领域依法行政、依法治校、法治教育稳步推进、成效显著。
（五）全面深化阶段（2016年至今）
2015年12月27日，全国人大常委通过《关于修改〈高等教育法〉的决定》（2015），这是《高等教育法》实施17年后第一次修改，修改后的《高等教育法》于2016年颁布实施。伴随着新《高等教育法》的全面实施和“全面依法治国”战略的深入实施，高等教育法治建设步入全面深化阶段。
新《高等教育法》的实施开启了高等教育法治建设的新征程，正在进一步全面、系统、深入推进中国特色现代大学制度建设，为高等教育治理、保障高校改革发展创造了良好的制度环境，高等教育法治体系进一步完善，推动高等教育法治建设走深走实。
二、新中国成立70年来高等教育法治建设的主要成就
新中国成立70年来，高等教育法治建设历经起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进和全面深化五个重要阶段，高等教育法治建设在法律体系、行政法治、依法治校、法治教育、权益保障等方面取得了重大进展，对高等教育的改革发展产生了深远影响。
（一）高等教育法律体系日臻成熟
（二）高等教育行政法治深入推进
（三）高等教育依法治校取得实效
（四）高校法治教育观念深入人心
（五）学生权益司法保障成效明显
三、我国高等教育法治建设的未来展望
高等教育普及化时代即将到来，转型发展时期的高等教育综合改革正处于攻坚期、深水区，亟需高等教育法治建设迎接挑战、抓住机遇。当前，应以教育现代化2035为指引，加快推进高等教育领域的科学立法、行政执法、依法治校、法治教育、争议解决，全面深化高等教育法治建设。
（一）推动高等教育领域科学立法，全面完善高等教育法制体系
（二）优化高等教育行政执法体制，全面推进高等教育法律实施
（三）深入推进高校依法治校，全面提升高校法治化水平
（四）强化高等教育领域法治教育，全面增强法治教育对象法治观念
作者
刘永林，北京信息科技大学公共管理与传媒学院副教授，北京100192