作者简介：刘超（1980-），男，湖北黄冈人，法学博士，华侨大学法学院教授，中南财经政法大学法学院博士生合作导师，华侨大学教育立法研究基地（教育部政策法规司—华侨大学共建）主任，研究方向为环境法学、能源法学。
“双碳”目标下“减污降碳协同增效”在生态环境法典中的立法表达
刘超
内容摘要：
我国生态环境法典编纂既要实现环境立法的体系化，也要吸纳生态文明体制机制改革制度成果，为我国的“双碳”战略提供法治保障。实现“双碳”目标，“降碳”是战略方向，“减污降碳协同增效”是重点路径。“双碳”法治建设应秉持整体论法治理念、重视调整对象的关联性、彰显治理制度的协同性。现行减污降碳法律规范体系未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念，未将温室气体排放作为调整对象，减污降碳协同治理制度阙如，亟待予以针对性制度创新，同时也要回应减污降碳协同效应的多层次复合关系。生态环境法典污染控制编应从更新立法理念、完善污染控制一般制度和大气污染控制专章制度等方面实现减污降碳协同治理的制度创新。
关键词：
“双碳”目标；生态环境法典；污染控制编；减污降碳协同增效
全国人大常委会2023年9月发布的《十四届全国人大常委会立法规划》将生态环境法典编纂纳入立法规划第一类项目，要求“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。”这标志着我国编纂生态环境法典作为贯彻习近平生态文明思想、落实党的二十大报告提出的“统筹立改废释纂”新要求的明确举措进入立法程序。法典被视为法和成文法的最佳形式，各国较为普遍认为法典代表着法律发展的高级阶段并追求部门法的法典化。
近年来，随着碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标的提出，实施“双碳”战略成为我国进一步深化生态文明体制改革的最新部署。“双碳”目标的法治保障，既要制定专门立法，也应贯彻于生态环境法典中，体现为具体法律制度。这既是我国生态环境法治建设实现中国特色创新的契机，也是法典编纂回应中国之问和时代之问的需要。基于此，本文拟阐释“双碳”目标下生态环境法典制度创新的重点与路径。
一、“双碳”目标下减污降碳协同增效的事理
（一）“降碳”是实现“双碳”目标的战略方向
质言之，我国确立的“双碳”目标以碳减排的阶段性量值和实施效果作为显著指标。这要求“双碳”目标推进的各个阶段均须坚持降碳这一本质性导向要求。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》在“主要目标”部分对2025年、2030年和2060年三个阶段如何做好“双碳”工作的规划，亦是从实现二氧化碳排放量下降的指标和程度的角度提出的要求。申言之，我国“双碳”战略预期通过在经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、构建清洁低碳安全高效能源体系等多领域、多行业综合施策，以实现阶段性减少碳排放量为目标。“双碳”工作的这一目标导向和战略方向也决定了“双碳”法治建设的方向和路径。
（二）“减污降碳协同增效”是实现“双碳”目标的重点路径
二、“双碳”目标下减污降碳协同治理的法理
“减污降碳协同增效”是实现我国“双碳”目标的特色路径，为我国“双碳”法治建设明确了目标与方向。然而，《应对气候变化指导意见》《减污降碳协同增效实施方案》等政策性文件基于政策的宏观性，仅从总体要求、重点领域和管理模式等方面作出系统部署，如何通过制度建设将政策话语层面的“减污降碳协同增效”转化为法律表达，还有待于阐释“减污降碳协同治理”的法理。
（一）“双碳”法治建设应秉持整体论法治理念
环境（大气）污染物排放和温室气体排放虽然“同根同源”，但二者属于有紧密关联性的两类环境问题。其中，大气污染物排放问题长期以来作为一类“环境污染”一直处于“环境问题”的核心地带，世界各国在环境法治发展进程中针对大气污染频繁制定或者修改专门的法律法规。而温室气体是否能作为空气污染物长期以来存在较多争议，被认为适宜的治理路径是通过制定专门的低碳发展促进法或者气候变化应对法以专门规制碳排放。申言之，长期以来温室气体排放与气候变化问题并不被认为是“环境污染”问题或者传统意义上的“环境问题”。而我国“双碳”战略提出的“减污降碳协同增效”的方案对“双碳”法治建设的需求，实际上是要求生态环境法律法规体系统筹融合原来分属不同规制领域的大气污染防治与温室气体排放治理问题，这首先要求更新生态环境法治理念。
（二）“双碳”法治建设应重视调整对象的关联性
（三）“双碳”法治建设应彰显治理制度的协同性
三、现行减污降碳法律规范的现状与不足
“双碳”目标的实现要求通过专门立法和改造、拓展现行的生态环境立法，以综合提供法治保障。本文聚焦于探讨生态环境法典编纂语境下如何实现“减污降碳协同治理”的制度创新。生态环境法典编纂以对现行生态环境法律规范体系的科学整理为基础，因此，本部分探讨现行以减污和降碳为立法宗旨的单行法规范的制度现状，检讨其在“减污降碳协同治理”中的制度效果。
（一）现行减污降碳法律规范体系梳理
（二）现行减污降碳法律规范体系检讨
现行数量众多、类型庞杂的规范体系，分别在应对大气污染和规范控制温室气体排放、应对气候变化两大领域发挥了各自的重要作用，并且，同样是基于大气污染物与温室气体排放具有的“同根同源”属性，对大气污染物的严防严控也会在客观上实现“降碳”效果，而规范碳排放权交易、促进温室气体减排也会在客观上规范大气污染物排放行为。但若从“减污降碳协同增效”的需求和前述的“减污降碳协同治理”的法理角度审视，则存在以下不足：
1.现行法律体系未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念。现行的污染防治单行法体系针对大气、水、土壤、生物等环境要素和噪声、固体废物等重点污染物进行分别立法，难以尊重和彰显各环境要素具有相互联系、相互依存的自然规律。各环境要素分散立法的现状不能因应物质和能量在各环境要素之间传递与转换所提出的环境污染综合防治需求。污染防治立法针对单一环境要素、污染物质进行分散立法，遵循的是一种还原主义方法论，从部分（环境要素）解释整体（环境）、从低层次（环境基质）解释高层次（环境整体），导致了生态环境系统的组成要素之间被不同的法律、相互冲突的制度规制，在这一立法逻辑下，定位于大气污染物排放行为控制的污染防治法会以“减污”作为立法目的，虽然温室气体排放会对大气污染物控制产生积极影响，规制高能耗和化石能源利用行为以控制温室气体排放的制度设计亦可以有效规制大气污染物排放，但温室气体排放行为并不等于大气污染行为，“降碳”本身不会成为污染防治法的立法目的。其根本原因在于，现行的污染防治单行法体系是在还原论方法指导下展开制度设计，缺乏“减污降碳协同增效”预设的从生态系统整体效应角度展开的制度建构。
（三）减污降碳协同效应的多层次复合关系
现行的生态环境法律规范体系未能契合减污降碳协同治理的法律需求，这亟待在当下的生态环境法典编纂中进行减污降碳协同治理的制度创新。然而，需要警惕的是，大气污染物与温室气体的性质、复杂关系与控制路径的差异性，决定了在经由生态环境法典编纂实现减污降碳协同治理时，需要在辨析与尊重二者呈现的多层次复合关系基础上进行制度表达。
2.大气污染物与温室气体排放监管模式的异质性。在我国现行法律体系中，“减污”的制度路径相对清晰，以《环境保护法》为统领、以《大气污染防治法》为核心的大气污染防治法律体系主要以规制燃煤和其他能源污染防治、工业污染防治、机动车船等污染防治、扬尘污染防治等重点行业和领域的大气污染物排放行为，作为展开污染防治措施制度的逻辑主线。根据《大气污染防治法》的规定，“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”随着经济社会发展，大气污染强流动性问题显现，大气污染防治从点源控制转向兼顾重点区域大气污染联合防治，也更加凸显政府在大气污染防治中行为主体与责任主体的重要性。我国当前控制温室气体排放的直接法律依据虽然只有《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，且气候变化应对工作的主管部门亦为生态环境部门，但“降碳”工作本身是一个涵盖清洁生产、节能减排等多个领域的复合体系，这些领域的法律规范类型众多、制度庞杂，不同领域的法律规范存在多类监管主体。
四、生态环境法典中减污降碳协同增效的立法表达
以“减污降碳协同增效”为重点的“双碳”法治建设不是针对单一事项立法，要求秉持整体法治理念，重视立法对象之间的内在关联性，在制度设计上为大气污染物和温室气体排放协同治理提供法律依据，这一综合性立法需求只能通过当前的生态环境法典编纂得以实现。
（一）“减污降碳协同增效”在生态环境法典中立法表达的脉络
当前，我国生态环境法典按照总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编五编体例展开编纂工作。虽然生态环境法典在整体上应当融入“减污降碳协同增效”的理念、为其改革措施体系提供法律依据，但基于各编的定位和重点差异，在规定减污降碳协同治理制度时功能有别。
生态环境法典污染控制编以现行污染防治立法为基础进行编纂，这是创设减污降碳协同治理制度的重点，将在下文系统展开论述。自然生态保护编以现行自然资源立法、生态及生物多样性保护立法、特殊地理区域保护立法为基础进行编纂，有学者基于“客观上增强了自然生态的碳汇功能”，有助于实现碳中和，从而建议修改各自然资源保护法以融入减污降碳综合治理理念，按照此逻辑，则也要在生态环境法典自然生态保护编中系统规定减污降碳协同治理制度。虽然基于生态系统的整体性和联系性，在生态环境法典污染控制编和自然生态保护编的编纂过程中，应注重两编的区别与衔接，即自然生态保护编也有污染控制条款。但笔者认为，“增汇”与“降碳”是实现“双碳”目标的并行的两大方向，“增汇”虽与“降碳”具有内在关联性，但毕竟不等于“降碳”，不宜过于宽泛地扩大“减污降碳”的专门立法或制度创新范围。
（二）“减污降碳协同增效”在污染控制编中的立法构造
生态环境法典的污染控制编与绿色低碳发展编在创设减污降碳协同治理制度体系中的功能同等重要，但方向与重点有别。污染控制编以科学整理现行的污染防治单行法为主体，亟待在引入减污降碳协同治理理念、遵循前述归纳的减污降碳协同治理法理的基础上进行系统的制度创新。
1.更新污染控制立法理念
2.完善污染控制一般制度
3.大气污染控制专章针对性创设专项制度
当前的生态环境法典污染控制编专家建议稿采取“总—分”结构，第一章“基本规定”采取提取公因式立法技术，提取现行污染防治单行法规定的基本原则、监管体制和共性制度，第二章之后的各章按照“环境要素—污染物质/能量—有毒有害化学物质与新污染物”的内在逻辑编排顺序，整合现行的污染防治单行法的规定。在此编纂体例与规范结构下，规定于各污染防治单行法中的“总则”部分的内容，被统一规定于污染控制编的“基本规定”中，各章的环境要素、重点污染物的污染控制规范主要规定的是特色的具体针对性制度。因此，有些研究提出的完善《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等现行生态环境法律体系，为减污降碳协同治理提供制度供给的建议，大多体现于前述的更新污染控制立法理念、完善污染控制一般制度的具体建议中，以发挥法典的体系化功能。这里所论述的大气污染控制专章中的制度完善，是在此体系化语境下论述的在污染控制编专章中的特色制度完善。
需要强调的是，我国“双碳”目标要求的“减污降碳协同增效”不宜也不能直接转换为立法。有些研究激进地主张“将二氧化碳等温室气体纳入大气污染物范围”以直接实现减污降碳协同治理的建议，并不可取。美国将二氧化碳等温室气体纳入“空气污染物”范畴，借助立法对象的性质界定，实现温室气体的大气污染物的一体监管，但在我国的制度语境中，二氧化碳被视为空气的组成部分，并不被作为污染物对待。我国关于二氧化碳等温室气体的法律定性决定了大气污染防治立法不能直接通过将温室气体解释为大气污染的方式，实现减污降碳协同治理。同时，我国在“双碳”战略的多份政策文件中表述的“减污降碳‘协同’增效”，“协同”本身也意味着并非同一。这就决定了，无论是对《大气污染物防治法》的完善建议还是对污染控制编中大气污染控制专章的立法建议，均应当在现有的《大气污染物防治法》第2条规定的“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的定位与思路下展开“协同治理”的制度设计，当前的生态环境法典污染控制编专家建议稿的大气污染控制专章也作出了“协同控制和减排”的规定。
具体而言，生态环境法典专家建议稿的污染控制编大气污染控制专章特色制度构建的逻辑，延续《大气污染防治法》的立法思路，即在一般规定基础上，针对重点区域、重点行业的大气污染行为构建具体制度。实现大气污染物与温室气体的协同控制，重点区域、主要行业以及关键环节的协同治理是重点。因此，在污染控制编大气污染控制专章创设减污降碳协同治理的制度路径包括：第一，在重点区域大气污染联合防治制度中增设减污降碳协同治理的规定。进一步完善“统筹协调重点区域内大气污染防治工作”“制定重点区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，提出重点防治任务和措施，促进重点区域大气环境质量改善”的规定，将统筹温室气体控制与大气污染物控制作为促进重点区域大气环境质量改善的重要组成部分。第二，大气污染控制专章中大部分条款是针对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业和其他大气污染等领域行业分别制定具体的大气污染控制制度，建议在这些具体规定之前，增加一个条文，规定根据不同行业的大气污染物与温室气体控制的效果与路径，制定协同减排的指标体系、开展综合目标管理。
结语
我国当前“双碳”目标以“降碳”为战略方向，以“减污降碳协同增效”为重点路径，这也决定了我国“双碳”法治建设的方向和路径，要求生态环境法律体系为“减污降碳协同增效”提供法律依据。减污降碳协同治理提出“双碳”法治建设秉持整体论法治理念、重视调整对象的关联性、彰显治理制度的协同性的需求，针对性矫正当前分别为“减污”“降碳”展开的分散立法存在的未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念、未将温室气体排放作为调整对象、减污降碳协同治理制度阙如等问题。这一从立法理念到制度体系的系统变革，可借助当前正在稳步有序地研究推进的生态环境法典编纂工作得以实现。生态环境法典中的总则编要为减污降碳协同治理提供法律原则和基本制度依据，直接以“减碳”为重点的绿色低碳发展编，应加强与大气污染物减排相衔接的制度。本文重点从完善生态环境法典污染控制编的法律原则条款和监管体制以更新立法理念，完善“污染控制规划”“污染控制领域基准与标准”“排污许可与重点污染物总量控制”等污染控制一般制度和大气污染控制专章制度等几个方面，系统论述如何实现减污降碳协同治理在生态环境法典污染控制编的制度创新。
需要强调的是，减污降碳协同治理是一个法治系统工程，虽然生态环境法典污染控制编的编纂目标是在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法，但当前确立的生态环境法典编纂思路是采用“适度法典化”模式，将选择半开放性的“双法源”结构，在生态环境法典编纂语境中，“双法源”结构不仅意味着自然生态保护编将与一些自然资源单行法规范并行，也意味着即使污染控制编科学整理了污染防治单行法，也会有并且需要一些配套性法律规范。因此，本文仅从立法理念和制度框架角度，探讨了污染控制编如何实现减污降碳协同治理的制度创新，这一宏大体系也有赖于通过配套性规范系统构建减污降碳协同治理的管理机制、监督机制，以及在实践中因应减污降碳协同的时空差异性构建的地方立法机制。
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