2023年10月20日至24日，十四届全国人大常委会第六次会议将审议慈善法修订草案，这是继去年12月十三届全国人大常委会第三十八次会议对慈善法修订草案进行初次审议后的第二次审议。
据全国人大常委会法制工作委员会发言人介绍，根据各方面意见，拟对法律修改方式进行调整，采用修正方式对现行法的部分内容进行修改完善。在保持现行法基本制度总体稳定的前提下，总结实践经验，对较为成熟或者有基本共识的内容作出必要修改；对尚有争议、尚未形成基本共识或者较为生疏的问题暂不作修改。提请本次常委会会议审议的修正草案拟对现行慈善法作几点主要修改：一是规范慈善组织和慈善信托运行；二是完善公开募捐制度；三是增设专章规定应急慈善制度；四是强化慈善促进措施；五是加强领导和监督管理；六是规范个人求助行为和个人求助网络服务平台管理。
三年前，全国人大常委会成立执法检查组，对慈善法实施情况进行了为期三个月的执法检查，广泛开展民意调查，征集社会各界意见建议6000余条；面向近百家慈善组织进行实地调查、蹲点调研和深度交流；联合中国社会保障学会、北京师范大学等进行专业研究和评估，广泛听取北京大学、清华大学、中国社会科学院等专家学者意见建议。在此基础上，形成《关于检查慈善法实施情况的报告》，由时任全国人大常委会副委员长张春贤2020年10月15日在十三届全国人大常委会第二十二次会议上作专门报告。
这份执法检查报告，全面反映了慈善法实施促进慈善事业稳步发展的成绩，同时也客观指出了慈善法实施存在的问题和面临的挑战，并且提出了以法治方式促进慈善事业发展的建议。现将该报告的第三和第四部分内容节选发布，供行业同仁重温，以备慈善法修正草案二审讨论。
不管是大修，还是小修，慈善法的修改都应当正视其实施存在的问题和挑战，反思短板不足，有针对性加以改进，确保实现慈善立法目的。
慈善法实施存在的问题
和面临的挑战
制定《慈善法》的目的是发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果。通过执法检查我们体会到，我国现代慈善事业在党和国家的高度重视下，取得了前所未有的快速发展，但由于发展晚、底子薄、规模小和各方面原因，目前，还存在一些突出问题，与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配，在多层次社会保障体系中的效能还需进一步激发。具体表现在5个方面。
（一）新冠肺炎疫情暴露的主要问题
《慈善法》规定的6类慈善活动，包括救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害。新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，也是《慈善法》实施以来接受的最集中、最全面的考验。
4．法律宣传。调查显示，83%的受访者表示对慈善法不太了解或者完全不了解。由于法律宣传不到位，新冠肺炎疫情中，部分群众对慈善事业的合法操作有误解。《慈善法》明确规定，捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的，可以依法拍卖或者变卖。疫情中，一些捐赠的物品在变卖时遭到网民的不理解甚至强烈抨击。同时，部分行政部门和慈善组织，对法律制度的理解和掌握也有偏差，知慈善而不知慈善法，依法行善、依法治善的问题亟待解决。
（二）促进措施落实不到位不彻底
《慈善法》第9章共15条，规定了信息提供、活动指导、税费优惠、建设用地、金融政策、购买服务、人才培养、文化宣传等10多类促进措施。部分法律制度在细化为具体政策、转化为慈善促进措施的过程中，还需要进一步加强。
1．精神鼓励。虽然社会整体慈善意识提高，但是对部分慈善家、慈善项目，社会上普遍存在期望值高、宽容度低，往往不分是非，群起而攻之，让一些慈善人士献了爱心又伤心落泪。慈善组织普遍反映，对慈善行为的表彰力度不够，大多数慈善组织、捐赠人、志愿者等只能通过感谢信等方式予以答谢，《慈善法》规定的国家层面的表彰制度尚未完全落实，其他层级的表彰激励也不够完善，不利于扩大影响、营造行善光荣的良好社会氛围。
（三）慈善组织发展不平衡不充分
慈善组织既是慈善活动的主要载体，也是慈善法规制的主要对象。《慈善法》第2章共13条，对慈善组织的宗旨、章程、设立条件、内部治理等进行规范。目前，慈善组织的质量、数量、结构等与立法预期相比还存在一定差距。
1．慈善组织公信力有待提升。慈善公信力直接影响市场主体和人民群众的参与积极性。2011年6月涉及慈善的个别事件曝光后，7月全国社会捐款环比下降50%，凸显了信任受损的伤害。《慈善法》制定后，失信失序事件有所减少，但社会各界对慈善的信心仍处于低位。调查显示，当前慈善行业公信力一般。2018年和2019年，我国经济高质量发展、GDP保持稳健增长，但慈善捐赠总量停滞不前，慈善组织公信力偏弱是其中重要因素之一。
2．慈善组织培育有待加强。目前，我国社会组织超过87万个，慈善组织占比不足百分之一，部分县级民政部门尚未受理过慈善组织登记认定。2017年至2019年，新登记设立的慈善组织数量呈现逐年下降趋势。一方面，慈善组织所享受的政策“含金量”不高，慈善组织获得政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别。因此，没有出现“雨后春笋”的局面。另一方面，《慈善法》实施后新设立的社会组织，如果创立之初没有登记为慈善组织，之后也无法认定为慈善组织。这对培育慈善组织形成了一定阻碍。
（四）监管不足与监管过度并存
《慈善法》第10章共6条对主管部门、行业组织、社会公众在监督、检查、指导慈善活动方面的权利和责任作出规范。
1．监管力量不足。2019年，民政部设立慈善事业促进和社会工作司，各级民政部门也参照设立了专门负责慈善工作的内部机构，但是普遍缺人少编。《慈善法》第94条规定，县级以上人民政府民政部门对慈善组织、有关单位和个人进行检查或者调查时，检查人员或者调查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查、调查通知书。实际运行中，省级慈善监管和执法工作机构平均不到4人，有些地市级、县级甚至没有专人负责，无法达到法律要求。
2．监督力度不够。《慈善法》第33条规定，禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产。当前，部分慈善组织存在操作不规范的问题，个别存在侵占慈善财产等现象。法律实施四年多来，全国31个省(区、市)很少依据《慈善法》实施行政处罚，大部分设区的市四年来一直是“零处罚”。检查发现，部分基层主管部门行政监督不到位。
3．监管制约过度。《慈善法》第12条规定，慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。在监管工作中，对大型慈善组织监管偏严，对小型慈善组织监管较为宽松；存在着要求偏多，指导服务不够的现象。慈善组织的章程、负责人任期年龄以70岁为上限等方面规定，与慈善组织自治要求不相一致，影响了社会力量参与的灵活性和积极性。
4．行业自律薄弱。《慈善法》第96条规定，慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。目前，慈善行业组织自律亟待加强，行业组织自律措施有限，行业标准制定工作落后于实践需要，存在调整范围窄、内容规定粗、制约机制少等问题。行业评估范围和规模依然较小，尚未有效发挥以评促建、以评促改、以评促规范的效能。
（五）互联网衍生的慈善新挑战
《慈善法》第23、27、41、88、101条，对以网络为平台和媒介进行的募捐、捐赠和宣传进行了规范，主要是将网络与广播、电视、报刊、电信并列作为一种信息传输渠道，没有将其作为一种支付场所和生活场景，对新问题的规范不足。
1．网络募捐。2016年以来民政部先后两批遴选指定共20家互联网募捐信息平台为慈善组织提供募捐信息发布服务。网络筹款已成为公开募捐的主要途径。有慈善组织反映，互联网公开募捐信息平台对慈善项目的执行成本、管理费用等要求比法律法规更加严格，限制了募捐渠道；个别互联网平台收取委托费用且比例过高，影响了实际筹款效果。
另外，除了慈善组织、行政部门、网络平台等方面的问题，也存在部分受益人信息失真、为争取救济虚报伪造信息，少数捐赠人恶意捐赠等问题。
以法治方式促进
慈善事业发展的建议
习近平总书记强调，“必须坚持依法治国和以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化”。慈善是法治和德治的综合体。要总结法律实施以来，特别是新冠肺炎疫情防控中的经验做法，反思短板不足，有针对性加以改进，确保实现慈善立法目的，发挥慈善事业功能，为全面建成小康社会、顺利开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出更大贡献。
（一）以丰富拓展慈善服务实践为主要方式，推动法律普及宣传
结合即将制定的八五普法规划（2021—2025），充分利用“中华慈善日”等契机，突出执法部门和主流媒体责任担当，发挥慈善组织和新媒体优势，开展丰富的法律宣传、文化建设和慈善实践活动。加大对志愿服务的制度性激励，加大政府对志愿服务的统筹协调、组织指导、政策保障，充分发挥志愿服务在社会治理和社会进步中的巨大正能量。鼓励青少年开展志愿服务实践，在青年一代培养树立法治慈善、道德实践的观念。
（二）以发挥慈善事业的最大功效为主要目标，推动法律制度落到实处
培育慈善组织。打造一批具有良好社会声望、较强专业能力、完善治理结构、合理梯次分工的现代慈善组织。发展枢纽型慈善组织，发挥基金会、慈善总会、红十字会骨干作用和辐射带动作用。引导社区慈善与基层政权建设、基层群众自治有机结合，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。积极培育慈善行业组织，加强行业统筹、行业联动、行业自律机制。
加强精准慈善。树立精准慈善意识，多做雪中送炭的事，使项目聚焦到困难群众最关心、最需要的地方。拓展慈善领域，重点发展特殊群体救助、公共卫生、环境保护等符合发展大局和发展趋势的项目。改进慈善项目绩效评价制度，鼓励慈善项目差异化。逐步建立全国统一的慈善大数据平台，促进慈善捐赠和救助数据共享，为“精准慈善”提供数据支持。
健全综合监管体系。加强民政部门慈善工作力量，强化部门合作、部门协调，提升信息化、数字化监管水平，发挥云计算、区块链、大数据等技术优势，探索建立多功能、分级赋权的慈善信息化管理系统。借鉴浙江“最多跑一次”和网上办事经验，推进慈善组织信息一码披露、慈善项目一码展示、慈善需求一码发布。完善全社会共同参与的社会监督机制和信用制度，将捐赠行为纳入法人单位、社会公民征信体系。建立健全慈善行政指导机制、分类管理制度，区别不同类型、不同规模的慈善组织，制定不同的监管政策。严格落实对欺诈、骗捐、侵占慈善财产等行为的处罚，保护捐赠人的合法权益。
完善促进支持举措。落实税收优惠、购买服务、用地、金融等支持政策。积极将公益慈善等领域的公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务。探索大专院校与行业组织、慈善组织合作培养专业人才的发展模式。完善慈善从业人员的职业评价体系，拓宽职业晋升渠道和发展空间。建立符合法定要求、市场规律且具备激励作用的阶梯式薪酬待遇标准，解决慈善从业人员薪酬水平总体偏低的问题，提升慈善行业对专业人才的吸引力，打造一支高素质、复合型的慈善人才队伍。
（三）以解决新趋势下的新问题为主要内容，推动法律法规修改完善