陕西高院发布工作指引统一全省农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件裁判标准（附工作指引全文），2020年9月11日，陕西省高级人民法院印发了《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引
2020年9月11日，陕西省高级人民法院印发了《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引》(以下简称《工作指引》)，旨在统一全省法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的裁判标准，依法、妥善审理该类案件，提高审判质效。
背景
近年来，陕西省农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件数量逐年增大，矛盾突出，亟需规范;案件法律适用难、裁判标准不一，需要统一指导;农村产权改革的具体制度措施需要司法实践予以细化落实。为此，陕西高院收集了全省法院三年来此类案件的审判情况，对全省各级法院进行了调研，对反映问题较为典型的部分基层法院进行了走访，并同时与省农业农村厅、省妇联、省卫健委等单位进行研讨。总结了十年来陕西法院此类案件的审判经验和有益做法，借鉴了全国法院此类案件裁判的观点以及全国兄弟法院此类案件的审判经验，研究制定了《工作指引》。
意义
《工作指引》的发布将有利于法院进一步参与农村社会治理，更好的服务和保障社会发展;有利于促进中央关于农村“三权”改革政策落实，为农村产权改革向纵深推进提供司法服务;为妥善解决农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷以及其他收益分配纠纷提供规范。
《工作指引》全文
陕高法发〔2020〕12号
陕西省高级人民法院
关于农村集体经济组织成员土地补偿费用
分配纠纷案件审判工作指引
为依法、妥善审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件，统一全省法院该类案件的裁判标准，提高审判质效，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律和司法解释有关规定，结合我省实际，制定本指引。
第一章受理与诉讼主体
第一条本指引所指的农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷是指农村集体经济组织土地被征收、占用等的补偿费用分配中引发的有关侵害农村集体经济组织成员权益纠纷。
第二条本指引所指的补偿费用包括土地被征收的土地补偿费用，也包括土地未被征收而以该土地调换、租赁、入股等承包经营权流转致土地转移占有而取得的其他补偿费用或收益。
第三条下列纠纷属于人民法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的受理范围，应当依法受理:
(一)因农村集体经济组织已经承包到户的土地被征收或占用等产生的补偿费用分配纠纷;
(二)因农村集体经济组织未承包到户的其他集体土地被征收、占用等产生的补偿费用分配纠纷。
第四条下列纠纷不属于人民法院农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件的受理范围，依法不予受理:
(一)当事人仅起诉请求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件;
(二)村民委员会或农村集体经济组织尚未依照法定程序作出土地补偿费用分配方案，当事人起诉请求分配土地补偿费用的;
(三)对村民委员会或农村集体经济组织决定并针对全体成员的分与不分、分配总额提出异议的;
(四)村民委员会或农村集体经济组织作出的土地补偿费用分配方案因违法被人民法院撤销后未重新依法作出新的分配方案，当事人起诉要求分配土地补偿费用或赔偿损失的;
第六条当事人对土地补偿费用分配方案有异议，并诉请支付相应份额的，以作出分配方案的农村集体经济组织为被告。未成立农村集体经济组织的，以所属村民委员会或村民小组为被告。
农村集体经济组织作出土地补偿费用分配方案，但土地补偿费用由村民委员会或村民小组实际控制的，当事人没有起诉村民委员会或村民小组的，人民法院可以将实际控制土地补偿费用的村民委员会或村民小组列为第三人。
农村集体经济组织、村民委员会或村民小组可以指派代表参加诉讼，农村集体经济组织、村民委员会或村民小组经依法传唤不参加诉讼的，可以缺席审理、裁判。
第七条“撤村并村”后，当事人因土地补偿费用分配提起诉讼的，以合并后的农村集体经济组织或村民委员会为被告。
能够区分分配款项属于原村民委员会或原村民小组的，人民法院在查明事实部分可以列明区分。
第二章农村集体经济组织成员的资格审查
第八条人民法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件，农村集体经济组织抗辩否认原告具有农村集体经济组织成员资格，人民法院应当对农村集体经济组织的抗辩能否成立进行审查，不得以农村集体经济组织成员资格存在争议为由直接裁定驳回原告起诉。
第九条人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格，应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包经营权、当事人是否在农村集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素综合认定。
第十条农村集体经济组织抗辩否认原告具有集体经济组织成员资格，人民法院可以要求其明确抗辩的内容是主张原告未取得农村集体经济组织成员资格还是曾经取得集体经济组织成员资格后现已经丧失，并根据其不同的抗辩内容进行审查。
第十一条对于已经完成农村集体产权制度改革的农村集体经济组织，其已经对农村集体经济组织成员资格以及成员在本集体经济组织所占的股份等作出确认的，应当作为人民法院审查农村集体经济组织的抗辩能否成立的主要依据。
下列情形，农村集体经济组织抗辩否认原告具有本集体经济组织成员资格的，人民法院不予支持:
(一)出生时，父母双方或一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在集体经济组织所在地的;
(二)因婚姻(包括女方迁入男方或男方入赘迁入女方)或收养将户籍迁入本集体经济组织所在地，且在本集体经济组织生产、生活的;
(三)因国防建设、移民等政策性原因迁入本集体经济组织的;
(四)将户籍从其他农村集体经济组织迁入本集体经济组织时，已经通过村民会议或村民代表会议讨论同意其享有本集体经济组织成员资格，或虽未按程序召开村民会议或村民代表会议，但已经取得本集体经济组织的土地承包经营权，在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的;
(五)经民主议定程序召开的村民会议或村民代表会议决定同意，符合村规民约等可以取得本集体经济组织成员资格的其他情形的;
(六)法律或国家政策明确规定可以取得集体经济组织成员资格的其他情形。
第十二条因方便子女入学、经商等其他原因与农村集体经济组织或村民委员会、村民小组协商将户籍挂在本集体经济组织所在地，农村集体经济组织抗辩否认其具有本集体经济组织成员资格的，应予支持，但当事人与本集体经济组织有明确约定的除外。
陕西省各地放宽户籍准入政策后迁入户籍，其集体经济组织成员资格未经农村集体经济组织或村民委员会、村民小组同意，农村集体经济组织抗辩否认其具有本集体经济组织成员资格的，应予支持。
第十三条下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格的，不予支持:
(一)农村集体经济组织女性成员婚后未将户籍迁至男方所在地，仍在本集体经济组织承包土地生产、居住生活，且未在男方所在集体经济组织分配承包土地、享受土地补偿费用分配或男方系城镇职工、居民的;
(二)离婚、丧偶妇女将户籍迁回本集体经济组织，并在本集体经济组织承包土地生产、居住生活的;
(三)因外出经商、务工等原因脱离本集体经济组织所在地生产、生活，但未迁出户籍的;
(四)虽然将户籍迁出本集体经济组织，但仍在本集体经济组织生产、居住生活，且以承包土地为其基本生活保障的;
(五)因在大中专院校学习、服义务兵和服现役不满十二年的士官、服刑将户籍迁出或注销的;
(六)大中专院校学生毕业后户籍迁回原籍且在原籍生产生活的。
第十四条下列情形，农村集体经济组织抗辩其成员已丧失本集体经济组织成员资格的，应予支持:
(一)征地补偿方案确定前死亡的;
(二)已经取得其他集体经济组织成员资格的;
(三)将户籍迁出本集体经济组织所在地，且已取得国家公务员、事业编或者已取得城镇企业职工社会保障的;
(四)经民主议定程序召开的村民会议或村民代表会议决定确认，符合村规民约等应认定丧失本集体经济组织成员资格的其他情形，且不违反法律规定和国家政策的。
第三章土地补偿费用分配的处理
第十五条人民法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷时，当事人对农村集体经济组织或村民委员会作出的分配方案效力提出异议的，人民法院应当对分配方案进行审查。当事人认为分配方案侵害其集体经济组织成员合法权益的，依法可以主张撤销。
第十六条土地补偿费用分配方案同时具备下列条件的，确认有效:
(一)分配方案的内容不与宪法、法律、行政法规和国家政策相抵触。部分抵触的，抵触部分无效，其他部分有效;
(二)分配方案经村民会议、村民代表会议民主议定产生，符合民主议定程序。
第十七条当事人双方对农村集体经济组织收益分配另有约定，但未经村民会议、村民代表会议讨论通过的“收益分配协议书”及有关“保证书”，其效力不能对抗经村民会议、村民代表会议讨论通过的分配方案，人民法院应当根据法律、行政法规审查确认其是否有效。
对名为借款实为分配等行为，应根据查明的法律事实，按行为的实际性质确定其分配是否损害其他成员利益，经审查，确实存在侵害其他成员利益的，依法应认定无效。
第十九条农村集体经济组织根据本集体经济组织的实际情况和被征收、占用土地的性质和用途，经民主议定程序对成员的分配比例作出决定，当事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明显不合理的，可以予以调整。
第二十条分配方案排除本集体经济组织成员的分配权，当事人主张按照分配方案分配土地补偿费用，被征收或占用的土地包含了当事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案确定其应得的土地补偿费用金额;被征收或占用土地系未承包到户的集体土地，可以按照一定比例或根据当事人履行义务的实际情况酌情确定其应得的金额。
第四章几种主体的土地补偿费用分配
第二十一条与城镇职工、居民结婚，户籍仍在原村、组的农村集体经济组织女性成员，要求享有本集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，应予支持;其所生子女，户口登记在该村、组，要求享有本集体经济组织成员同等权益的，应予支持。
第二十二条已婚(或再婚)的农村集体经济组织女性成员，婚后未迁转户口且未享受男方所在村组土地补偿费用分配的，其要求户籍所在地的集体经济组织给予其与本集体经济组织成员同等分配的，人民法院应予支持。
第二十三条离婚、丧偶的女性成员及其所生子女仍在户籍所在地生产、生活的或者虽未在户籍所在地生产、生活但其未享受新居住地集体经济组织收益分配的，其要求户籍所在地集体经济组织给予土地补偿费用分配的，人民法院应予支持。
第二十四条按照村规民约入赘农村集体经济组织的男性成员，户籍迁入女方所在集体经济组织，并在女方所在集体经济组织所在地实际生产生活的，其要求女方所在地集体经济组织给予其与本集体经济组织成员同等分配的，人民法院应予支持。
第二十五条夫妻双方均为本村集体经济组织成员，依法收养的子女，办理了户籍登记并在集体经济组织所在地生产、生活的，与该集体经济组织成员所生子女享有同等土地补偿费用分配。
继子女的农村集体经济组织成员资格审查以及土地补偿费用分配，参照上述养子女规定办理。
第二十六条大中专院校学生，在校就读期间要求享受与原所在集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，人民法院应予支持。
大中专院校学生毕业后户籍仍在本集体经济组织或毕业后户籍又迁回原籍，且回到本集体经济组织生产生活的，其要求享有土地补偿费用分配的，应予支持。
第二十七条服现役不满十二年的士官、义务兵，要求与原所在集体经济组织成员同等土地补偿费用分配的，应予支持;若国家对其待遇及安置另有规定，其在原集体经济组织的分配，由农村集体经济组织或村民委员会决定。
第二十八条农户家庭代表人在村集体经济组织分配方案上签字的，可以认定家庭成员对分配方案的认可，其他家庭成员要求确认该代表行为无效的，不予支持。
第二十九条在2016年1月1日国家全面放开二孩政策前出生的人员，符合当时国家计划生育政策的，农村独生子女、双女户等请求农村集体经济组织依据我省计划生育奖惩政策增加分配份额的，人民法院应予支持。
第五章工作原则和方法
第三十条农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件具有政策性强、事实查证难、当事人诉讼能力偏低、矛盾容易激化，处理难度大等特点，审理中要加大调解力度，对于争议大、矛盾突出、涉及面广的案件，应主动与当地党委、政府沟通，争取政府协调。发挥基层调解组织作用，妥善化解矛盾纠纷。
第三十二条在案件审理过程中，要加强对当事人的诉讼指导，帮助当事人选择合适的途径维护自身权利，正确行使诉讼权利。引导当事人接受诉前调解，审理中也可以邀请基层组织代表、基层政府代表参与旁听或调解。
第六章适用范围
第三十四条本工作指引供全省法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件时参考适用。农村集体经济组织成员其他收益分配可以参照适用。法律、司法解释有新规定或者国家政策有明确要求的，应当按照法律、司法解释的规定和国家政策精神办理。
第三十五条本工作指引自下发之日起施行。
2020年9月11日
一、土地补偿费能否直接用于集体经济组织成员分配问题。
对这个问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。最高院以司法解释的形式打破了这方面的法律限制，承认了长期存在的实践操作，解决了土地补偿费进行内部分配的法律依据问题。最高人民法院副院长黄松有在上述司法解释出台后的2005年7月29日答记者问时明确说明了这点，并认为是集体经济组织自益权的体现。
二、人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件问题。
土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字﹙1994）第28号）中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）中明确此类案件可以作为民事案件受理，由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。这个问题，随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布迎刃而解。按该解释第24条规定，此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，这里的用于分配的土地补偿费数笔者认为属于征地政府给予集体经济组织的土地补偿费，而不是集体经济组织成员诉请要求集体经济组织分配给自己的土地补偿费金额。前者属于行政诉讼范畴，且原告主体是集体经济组织，而后者按该解释应属于民事纠纷内容。
三、土地补偿费分配纠纷案件的性质问题。
对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一，一种意见认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅进行集体经济组织成员资格确认。第二种意见认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。究竟哪种意见正确？
第一种意见的理由是:1、按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持，其表述是份额不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。2、此类案件中仅集体经济组织成员资格问题具有有和无两个选择，是容易确定的，法院可以裁判。具体分配标准带有不确定性，法院无法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集体经济组织通过民主议事程序讨论，法院无法确定。假设法院裁判确定给付具体金额后，集体经济组织通过民主议事程序讨论决定不分配土地补偿款，或新增加成员导致分配金额标准变化，这种合法自治权将与法院裁判冲突，法院裁判将无意义。3、如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配，法院裁判后集体经济组织常无财产可供执行，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜，这种情况下司法权威将受到极大影响。
四、集体经济组织成员资格确定标准问题。
笔者倾向于第三种意见，事实上因人均占有耕地比例不同，给付的土地补偿费标准会不同，故征地部门在征地时按工作程序都会核实集体经济组织成员人数，既然目前司法尚未明确解决该问题标准，而行政机关又应解决该问题，审判中就应以行政解决的结果为裁判依据，这样才能与最高院对该问题的谨慎姿态保持一致。
一、征地补偿款分配依据是什么
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费。
以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
一、关于案件受理
第一条人民法院受理以下农村集体经济组织成员与其所在的集体经济组织因集体经济组织收益分配发生的纠纷：