中德海洋空间规划法律体系建设及启示
0?引言
1?我国海洋空间规划法律体系建设
????我国海洋空间规划法律体系建设由上到下，与各层级政府规划职能及管理范围相对应，包括全国性的法律、行政法规以及地方法规等。我国现有的海洋空间规划涉及规划依据、海域划分与使用、环境保护、工程建设、资源勘探、海上交通、渔业、科学研究、海岛、文物保护等方面的法律法规，覆盖面广，对于各行业的经济行为均有一定的约束和规范意义，也促进了海洋功能区划、海洋主体功能区划体系等建设，有力地保障了我国海域的生态安全和经济可持续发展。
1.1法律体系
????我国海洋空间规划的核心——海洋功能区划制度最早在2000年重新修订施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》中体现，这是具有鲜明我国特色的一种地理区划。2002年《中华人民共和国海域使用管理法》的施行是我国海洋空间规划法律法规建设的里程碑，这部法律对海洋功能区划的编制、审批、修改原则等进行了说明，使海洋功能区划的规划、建立、管理有法可依。此时，我国海洋空间规划法律体系的框架已基本形成。
????2004年之后，为了进一步完善海洋功能区划制度、提升海洋空间规划水平，新的法律不断出台。2004年开始实施的《中华人民共和国港口法》对港口水域做出说明，2010年的《中华人民共和国海岛保护法》提出了海岛保护规划的理念，2015年颁布的《中华人民共和国航道法》要求航道规划符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，2016年生效的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》对深海海底区域勘探、开发活动作出规定，从水域使用上对海洋空间规划进行规范。《中华人民共和国物权法》说明海域和滩涂等自然资源属于国家所有．进一步为国家制定海洋空间规划的法理基础进行补充。到现在，我国的海洋空间规划法律体系建设基本包含了海洋空间使用的各个方面，较为健全。
1.2行政法规体系
????作为法律的补充，行政法规对海洋空间规划进行约束，对法律条款进行具体展开。《中华人民共和国海洋环境保护法》1983年开始实施，同年《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国防止船舶污染海域使用管理条例》颁布，与后来的《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》一起，对《中华人民共和国海洋环境保护法》进行补充说明，从海洋石油平台位置设置、船舶准用水域、陆源污染物可排放水域、海洋倾倒区、海洋工程建设可用水域等角度规范了海域使用行为。《中华人民共和国水下文物保护管理条例》以《中华人民共和国文物保护法》为依据，为水下文物保护单位和水下文物保护区的设立提供了保障，为海洋空间规划的编制提出了新的要求。
1.3地方法规体系
????《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》确定了我国的两级立法体制，《中华人民共和国立法法》规定属于地方性事务需要制定地方性法规的事项可以由地方性法规规定。地方法规的适用地域相对较窄，但一般而言具有更强的针对性。中国沿海的省（直辖市、自治区）和一些沿海设区市针对海洋空间的使用进行了规定，并出台了一系列地方法规，涵盖海洋保护区、海域使用等各个方面。
????从立法角度来说，地方法规集中在环境保护、海域使用和渔业管理等方面，侧重于解决本地实际存在的具体问题。同时，部分地方法规，如《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》对于某海域具体的海洋空间规划做出较为详尽的描述，这也是国家法律法规所不具备的特征。地方法规作为国家法律法规的补充，在各地制定海洋空间规划的过程中起到了一定作用。
????我国设区市海洋空间规划法规中，涉及海洋环境保护的法规有：《葫芦岛市海洋环境保护实施办法》《青岛市海洋环境保护规定》《宁波市海洋生态环境治理修复若干规定》《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《厦门市海洋环境保护若干规定》《厦门市海洋生态补偿管理办法》《深圳经济特区防止海域污染条例》《深圳经济特区海域污染防治条例》；涉及渔业管理的法规有：《青岛市海洋渔业管理条例》《连云港市海洋牧场管理条例》《厦门市浅海滩涂水产增养殖管理规定》《广州市渔业管理规定》《珠海市渔港管理条例》；涉及海上交通管理的法规有：《青岛市海上交通安全条例》《福州市海上交通安全管理条例》《厦门市港口管理条例》《深圳市海上交通安全条例》；涉及海域使用管理的法规有：《大连市海域使用管理条例》《青岛市海域使用管理条例》《厦门市海域使用管理规定》《海口市海域使用管理规定》；涉及海岸带管理的法规有《青岛市海岸带规划管理规定》。
2?德国海洋空间规划法律体系建设
2.1德国海洋空间规划法律
????第二次世界大战结束后的一段时期，德国并没有形成全国性的区域规划法律，首先出现的是联邦州层面的规划立法。直到20世纪60年代，全国层面的空间法律框架才开始逐步构建。1960年《联邦建设法》正式出台，为土地利用规划和建造规划提供了明确的法律框架。1965年，经修改的《联邦空间秩序规划法》经联邦议院审议通过，使得全面规范空间整治规划和制定跨州的空间规划成为可能。《联邦空间秩序规划法》于1993年、1998年和2004年经过3次修订而重新颁布，2004年的修订将该法的适用空间范围延伸到专属经济区，这也是目前德国海洋空间规划最主要的法律依据之一。
????在上述法律的指导下，早在1997年，德国编制的《瓦登海海洋空间规划》就已将海洋空间划分为农业、工业、航运、渔业以及观光和游憩等活动区域，以保护海洋生态环境，并从2005年开始编制专属经济区空间规划，是世界上第一个制定行政规划对所辖专属经济区进行管理的国家。
????在2007年《欧盟综合海事政策》蓝皮书中，海洋空间规划被确定为海事综合管理的工具。2008年，欧盟提出采用统一的海洋空间规划方法，并阐述了该方法的10项基本原则。2014年，欧盟通过了《海洋空间规划框架指令》，对其成员国的海洋空间规划制定进行约束，特别强调陆海相互作用和海洋环境保护。该指令从海洋空间规划的概念、要求、制定方式、国际合作等方面进行规定，指导欧盟成员国的海洋空间规划。
3?海洋空间规划法律体系及发展趋势探讨
3.1中德海洋空间规划法律体系异同分析
3.1.1核心法律
????我国和德国均存在海洋空间规划领域的核心法律，我国以《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》最为核心，德国以《联邦空间秩序规划法》和《联邦行政程序法》最为核心。
3.1.2立法体系层次
????两国的海洋空间规划法律立法体系均呈现分级的特征，但中国海洋空间规划法律体系主要包括国家和地方（包括省和设区市）两级立法体系，德国海洋空间规划包括欧盟、国家和地方（沿海各州）三级立法体系。
3.1.3涉及海域
3.1.4与陆地空间规划的联系
????我国和德国的海洋空间规划均重视与陆地空间规划的联动，在我国体现为“陆海统筹”，而德国的海洋空间规划本身即为陆地空间规划延伸而来。
3.2德国海洋空间规划法制建设对我国的启示
3.2.1推动海洋空间规划专项立法
????第二次世界大战结束后的一段时期，德国的空间规划仍停留在州这一层面，而随着国际、国内竞争日渐加剧，单纯从本地区进行资源调配已无法满足竞争需要，势必要求德国政府从联邦整体的角度有效配置公共资源。除此之外，生态保护和绿色发展观念的兴起也促使跨州的空间规划提上日程。为了解决联邦空间规划这一问题，德国于1965年颁布《联邦空间秩序规划法》，对空间规划的任务和原则、联邦及各联邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容做出了详细的规定，指导性较强。2004年修订《联邦空间秩序规划法》时，将专属经济区也纳入了空间规划的范畴，是德国海洋空间规划的里程碑事件，标志着德国海洋空间规划有了专项法律进行指导和规范。
????海域使用不等同于海洋空间规划，我国现有的海洋空间规划法律法规侧重于海域当前和短期内的时空安排，而对长期和全局性的空间规划约束较少；而且我国在功能区海域使用管理措施方面较概略，目前只规定了不同功能区类型简要的环境保护要求，基层单位的区划较少在上级的基础上加以细化，也未考虑海域差异化，尤其缺少针对特定海域的具体用海方式的界定、生态环境目标的保护等方面的控制措施，不能完全满足海洋空间规划的需要。结合我国国土空间规划法正在编制的时代背景，加强海洋空间规划方面专项法律的制定很有必要。
3.2.2规范地方立法建设
3.2.3重视专属经济区与大陆架空间规划
3.2.4有机结合陆海空间规划
????目前，我国的海洋空间规划与陆地国土空间规划仍存在一定的脱节现象，统筹程度有待进一步提升。可以借鉴德国经验，将海洋空间规划纳入沿海国土空间规划，并从法律上做出规定、进行指导。
3.3未来我国和世界海洋空间规划法律体系建设趋势
????《联合国海洋法公约》出台后，各国对于海洋权益更加重视，海洋成为新的战略发展方向。我国较早提出了海洋空间规划的理念，未来，进一步规范海洋空间规划的编制内容、加强法律指导性，从长期规划利用的角度出发、加强法律专业性，整合职能重叠的法律法规、加强法律整体性，应是我国海洋空间规划法律体系的建设趋势。
????不同于我国，由于主权原因，世界范围内海洋空间规划的协调相当困难，接受超国家秩序的引导势必会对各沿海国家的主权造成限制。这也是国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)和其他海洋公约制定协商过程十分漫长的原因之一。随着海洋探测装备的进步以及海洋观测水平的提升，人类对于深远海和极地海域的探索越来越频繁，如北极理事会在北极设立特别敏感海域(PSSAs)并推动北极国家管辖范围外区域(ABNJ)保护区的建设。由于这些海域历史上人类活动相当有限，协调其海洋空间规划是未来世界海洋空间规划法律体系应特殊考虑的方面。