摘要：当今社会，以美国为代表的霸权主义国家愈加频繁地通过金融、贸易等单边制裁手段迫使目标国家及实体改变行为，以达成自身国家安全和政治经济利益目标。为应对此类将国内法律法规、行政命令不当域外适用的方式，中国出台了《阻断办法》和《反外国制裁法》来维护本国主权与正常经贸活动交往。在此背景下，中国企业可能面临遵守外国制裁法律而受到中国阻断立法处罚，或者执行阻断禁令遭遇外国制裁而失去市场的两难困境。这背后是美国制裁管辖权扩张和制裁对象精准化的演变与中国逐渐形成的阻断立法体系间的冲突，而这引发了棘手的实践案例并导向国家与国家之间、国家与个人之间的利益博弈。由此，中国阻断立法体系本身应进一步完善，从而助力中国企业通过明确的豁免申请与救济制度和外国主权强制原则抗辩来搭建合规模式，找到困境出路。
关键词：单边制裁；阻断立法；合规困境；豁免申请
作者简介：马光，浙江大学光华法学院副教授；毛启扬，浙江大学国际法研究所研究助理。
一、引言
截至2023年3月21日，被美国财政部列入特别指定国民和被禁止人员名单以及综合制裁名单的中国实体已达423个；被美国商务部列入实体清单的中国实体逾两千家，覆盖军工、通讯、航运交通等多个领域。可以想见，遭遇制裁与阻断立法难题的企业数量规模庞大并且会严重影响中国进出口市场份额和经济运行总量。其次，在中国企业衡量背离美国制裁政策抑或是中国阻断法可能受到的损失时，无疑助长美国恃强凌弱、进行国际孤立的气焰，也给中国阻断法与反制裁法体系的实施蒙上一层阴影。因此，为中国企业找到破除美国制裁手段，触发中国阻断法保护的出路，不仅能够挫败美国经济与政治目的，而且有利于为中国阻断立法体系打下基础，形成谈判施压的政治筹码和法律武器。
二、单边制裁与阻断立法下中国企业的合规困境成因
制裁作为一种针对特定主体单向施加不利后果的行为手段，一直以来都在国际关系中被广泛使用。美国为提升单边制裁的有效性，将制裁法的适用对象扩展到第三国个人与实体，严重威胁到他国对外独立进行经济往来。为应对美国制裁法案扩大管辖范围不当域外适用的行为，阻断法成为各国反制单方强制性措施的法律依据。阻断法作为公法上的冲突法，有别于国际私法上的冲突法，以拒绝适用特定外国法律法规为核心，通过刻意制造法律冲突的形式来发挥阻断效果。从中国企业视角来看，单边制裁与阻断立法间的冲突困境并不是骤然成型的，而是多重因素相互影响的结果。一方面，美国将制裁对象精准化，将主体从面向国家转变为针对企业，再通过制造连结点来扩张管辖范围波及第三国主体，构造了强硬的美式单边域外制裁模式；另一方面，中国出台《阻断办法》和《反外国制裁法》，为企业面对美国制裁法案提供阻断依据和范围，更提出了企业拒绝遵守的义务，但也留下了待澄清的问题，两方因素叠加最终导致企业身处法律冲突选择的漩涡中心。因此，对于中国企业所遭遇的困境分析应从美国单边域外制裁如何演变以及我国阻断立法如何成型两方面入手，以期找到企业破解困境的合规出口。
（一）美国单边域外制裁的演变路径
在第一次世界大战之后，美国依靠地理位置和科技革命的优势，实力得到了迅速增长。随着战争阴霾的终结，各国形成了以国际社会的共同经济制裁行为而非武力手段向违法国家施压的共识，这其中即有威尔逊总统的大力鼓动，他将经济制裁描述为“运用这种经济的、和平的、无声的、致命的补救措施，就不需要武力了”。生产资料和世界市场的争夺以经济制裁的方式延续，在冷战期间演化为以美国为首的资本主义阵营的意识形态对抗工具，在避免引发核武器战争的前提下被广泛使用。直至今日，美国的经济制裁已经演化为依托总统行政命令和公法形式，借助美元在货币体系中的主导地位和庞大的金融交易市场而施行的有巨大影响力的体系。
1.美国单边域外制裁的基本模式
2.制裁对象精准化：从全面禁运到“聪明制裁”
以冷战为分界点，美国的单边制裁策略经历了从全面禁运的遏制发展态势到更具有针对性的“聪明制裁”。冷战期间，美国出于限制苏联等社会主义国家获取战略物资、高新技术的目的，对其实施全面禁运，联合其他资本主义国家建立统筹委员会，以项目清单的方式严格划分向苏联等国出口的物资类别。然而，这类制裁究竟在多大程度上实现了其所承载的目的，又是否实现了迫使被制裁对象改变行为的结果，这一问题引发了对全面制裁的反思。全面制裁所预设的理论基础是通过全方位的禁运封锁，向普通民众施加沉重的生活压力与痛苦，以一种单向惩罚的形式引发被制裁国家改变政治策略使之做出趋向于符合制裁国家政治利益的行为。但数十年的制裁历史表明，全面制裁造成了严重的人道主义危机，并且制裁措施的影响范围和效果不成比例。全面禁运的打击直接反映为平民失去生活需求保障，导致经济衰退、失业率上升乃至社会动荡。全面制裁本身会对制裁国进出口造成巨大损失。据国际经济研究所的研究报告，从20世纪70年代到90年代，美国单边经济制裁的成功率从60%下降到10%。
为了实现政策目标、避免人道主义危机同时考虑效率，能够减弱对无辜民众波及范围的“聪明制裁”成为解决方案。“聪明制裁”的概念由联合国前秘书长安南在1998年《关于联合国工作的年度报告》中正式使用，是指面向制裁目标国的精英决策阶层，以关键个人或重要实体为对象，施加定向金融制裁、旅行制裁和特定行业与商品制裁。
3.管辖权扩张:从初级制裁到次级制裁
（二）中国阻断立法体系的形成与反思
1《.反外国制裁法》的规定
《反外国制裁法》的立法路径与目的不同于《阻断办法》，从第3条可以看出，《反外国制裁法》是对干涉中国内政的国际不法行为制定反制措施，也就是针对外国非法制裁措施实施反击，而《阻断办法》的深层次逻辑在于为我国公民与组织建起隔绝外国次级制裁损害的法律屏障。此外，二者的防御措施和适用范围也不尽相同。《反外国制裁法》第12条同样规定了阻断外国制裁条款，在适用对象不同的前提下，为我国企业消除外国法律的域外效力，并与《阻断办法》相互配合提供了法律依据。
《反外国制裁法》第12条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。首先，与《阻断办法》第2条相比，此处的被制裁对象必须是我国而非第三国的公民或者组织。其次，该条中的“歧视性限制措施”结合体系解释应该理解为包括外国法律、行政命令、法令和政策在内的广义限制措施。对我国企业来说，也就是在美国等西方国家宣布制裁我国个人或实体时，我国企业不能据此遵守或协助执行，否则将面临赔偿损失的风险。
2《.阻断办法》的规定
《阻断办法》的出台为我国有力反击他国不当限制资本跨国流动、破坏国际经济秩序的行为提供了法律依据，更秉持中国一贯反对单边主义的态度，在维护我国合法正当权益道路上迈出了坚定的步伐。整部法律集中于阻断外国法律和措施的不当域外适用，主要包括适用对象、适用范围和阻断程序三部分。
最后是阻断程序，指向由工作机制审核的报告、评估、禁令、豁免与赔偿损失的整个流程。通过主体自主申报，以禁令的形式对各项遭遇措施单独发布，为申报主体打开豁免渠道的同时对于不遵守禁令的一方进行惩罚，一松一紧的设置再辅以诉讼赔偿损失和政府部门的支持政策，为阻断立法的整体设计指明了方向。
可以看出，我国《阻断办法》在定位上即为隔绝外国法律域外适用对我国主体的负面影响，表明我国对他国不当域外管辖的法律立场。对中国企业而言，《阻断办法》给出了国内屏障，但明确的报告程序和禁令遵循义务，加上尚未公布的审核机制与豁免支持制度，反而提升了企业遭遇冲突困境的可能性。
3.中国阻断立法的不足——与欧盟阻断法比较
从实践来看，由于我国的阻断立法尚未在案例中予以应用，现实回应的缺乏与概括式立法语言的采用导致在制度构建中产生不少模糊之处。同样是面临美国制裁威胁导致经济衰退，欧盟在国际层面表达对美国霸权主义的抗议的同时，也在国内层面制定了《反对第三国立法域外适用条例》（EuropeanUnion:CouncilRegulation(EC)No.2271/96,ProtectingagainsttheEffectsoftheExtra-territorialApplicationofLegislationAdoptedbyaThirdCountry，以下称《阻断条例》），并在2018年重新启动配套的《实施条例》（CommissionImplementingRegulation(EU)2018/1101of3August2018LayingdowntheCriteriafortheApplicationoftheSecondParagraphofArticle5ofCouncilRegulation(EC)No.2271/96）。显然，与美国贸易往来密切的欧盟内部企业也因此遭遇美国制裁法案和欧盟《阻断条例》造成的两难困境。基于中国和欧盟在应对美国单边制裁中的共同立场，对比《阻断条例》来检视中国《阻断办法》可供借鉴完善之处，也能在比较法语境下分析困境的深层次成因和中国企业的阻断法适用难题。
首先，从法律体系来看，我国《阻断办法》为部门规章，法律位阶低且缺乏操作程序，现阶段仍属框架性立法，但《阻断办法》要求建立由中国国家机关有关部门参加的工作机制，包括商务部、发展改革委员会等多部门联动，无论是评估还是最终的措施执行势必需要更高级别的机构统筹多个部门，仅依据商务部发布的部门规章显然效力不足。另外，阻断立法的层次结构不明，和其他法律衔接不畅，可能导致违反上位法。《阻断办法》与《反外国制裁法》都具备阻断条款，前者为部门规章，后者为法律。倘若将二者理解为上下位法的关系，一则《阻断办法》第1条并未提及依据《反外国制裁法》制定，即使将其解释为“等有关法律”，也会遭遇下位法先于上位法出台而依据上位法的逻辑难题；二则《阻断办法》超出《反外国制裁法》范围规定了豁免制度，能否解释为《反外国制裁法》第13条中的“其他必要的反制措施”尚存疑问。相比而言，欧盟《阻断条例》由欧盟委员会发布，与《欧洲联盟条约》及《欧洲联盟运行条约》相符合，并辅以《实施条例》落实执行操作。虽然我国与欧盟有不同的法律体系和运作机制，但体系的明确和梳理是我国阻断立法需要完善之处。
再次，从豁免制度和索赔制度来看，我国《阻断办法》的条文规定仅为我国列出了豁免与索赔制度框架，对于豁免申请提交渠道、豁免申请评估标准、申请结果如何公布、在什么范围内生效，以及索赔诉讼是否需要特殊的管辖权安排，如何申请强制执行并执行到位等问题，仍有待细则做出进一步规定。欧盟《实施条例》规定了递交申请应当写明的内容、委员会评估细则、结果公布形式等，尤其是需要申请主体证明“不遵守”将会对其利益造成严重损害。在索赔制度方面，欧盟为其创设了特殊的管辖权，允许在被告拥有财产的任何一个成员国提起诉讼，也为执行设置了最后保障手段，允许通过扣押并拍卖被告方在欧盟境内财产的方式实现赔偿。
（三）中国企业合规困境的具体表现与本质分析
1.中国企业合规困境的具体表现
美国单边制裁逐渐显现出增加域外适用和针对性的趋势，并越来越将矛头指向中国高新技术领先企业和国防、金融等领域的头部企业。同时为保证制裁效果，美国大范围叠加使用初级制裁和次级制裁，倘若中国企业违反制裁内容，则可能被禁止与美国境内实体交易，导致直接失去美国市场，甚至被冻结美国境内的所有资产，被排斥出美国金融服务与清算体系，无法使用美元作为流通货币与其他国家交易。另一方面，中国阻断立法要求中国企业对美国不当域外适用的法律与限制性措施不予遵守执行，否则可能面临警告、限期改正、罚款等处罚措施。所以，无论中国企业选择遵守哪一侧法令都会遭到另一端的处罚，进退两难的企业最终会权衡两种选择之下哪一方的处罚令自身损失更大，选择哪一方会有更多将来可预期收益，这在一定程度上与我国制定阻断法的立法目的相背离。而该种相互矛盾的困境，在实践中也已初现端倪，下文将以伊朗Melli银行案为例做简要分析。
2.困境背后利益冲突的本质分析
其次，双重困境也昭示了个人利益与国家利益之间的衡平。第一，阻断法在保护本国实体的同时，是否允许第三国实体以中国企业遵守制裁法终止交易为由起诉中国企业。倘若允许第三国实体引发诉讼，那么，中国企业很可能面临损失赔偿，与阻断法保护中国私主体合法权益的立法目的不一致；倘若不允许第三国实体提起诉讼，则中国企业遵守制裁法的行为违法，且阻断法将因此丧失私人主体下的触发机制导致其维护国家利益的功能失效。第二，如何解释《阻断办法》第13条规定的“责令限期改正，并可以根据情节轻重处以罚款”。在中国企业违反阻断禁令时，是否要求其消除违法行为，又或是进行惩戒性罚款，这不仅关系到阻断法的实施进路选择，更在于如果要求企业改正违法行为，则很可能涉及干涉企业对商业伙伴的选择。
三、单边制裁与阻断立法下中国企业合规困境的应对策略
阻断立法的体系和效力位阶乃至需要统合多部委形成的阻断具体实施方式，目前尚未明确，留下了较大解释空间，也给企业增加了不确定性。要在防范他国法不当域外适用边界的基础上，维护我国主权、安全和发展利益，同时在适用阻断法的过程中平衡国家利益与个人利益，具体而言可以从五个方面着手：完善中国阻断立法、利用外国主权强制原则、落实豁免申请制度、推进形成救济制度、促进企业守法合规积极应对。
（一）完善中国阻断立法
1.明确适用范围
《阻断办法》第2条和《反外国制裁法》第12条分别规定了针对不同主体的阻断条款的适用范围，以构成要件的形式逐个进行条分缕析，能进一步厘清该条适用范围并试着给出细化建议。
（二）利用外国主权强制原则
1.维生素C案和铝土矿案中的外国主权强制原则抗辩
外国主权强制原则是区别于管辖豁免的责任豁免形式，通常认为起源于国家行为原则，诞生于美国的司法实践中。外国主权强制原则是指当一项行为可以被证明是由外国主权强制做出时，该行为可以被视为国家行为的延续从而免责。也就是使得行为主体陷入违法境地的根本原因是两国间法律冲突，所以私人主体在此种情形下可享有责任豁免。在同样是被诉涉嫌密谋操纵价格与产品供应形成垄断的维生素C案和铝土矿案中，中国企业都援引了外国主权强制原则进行抗辩，但前者在有商务部作为“法庭之友”提供材料说明的情况下仍然败诉，而后者的抗辩被法院宣告成立。在单边制裁与阻断立法的双重困境之下，中国企业所面临的正是基于阻断法的外国主权强制行为，可借此经验向实施单边制裁的美国提出抗辩。
在维生素C案中，原告认为，被告（即中国维C生产企业）通过中国医药保健品进出口协会的协调机制就维生素C的价格和出口数量达成一致，实质上构成卡特尔。被告与第三人商务部强调协调机制中的政府管制因素以证成价格产量的一致性是为服从本国政府规定。法院最终认定外国主权强制原则抗辩不成立：一则因为中国政府并未以成文法的形式将该协调机制固定；二则在中国商务部提供的证明文件中提到的从政企合一到“政府—商会—企业”的模式恰恰说明企业有了更广泛的自主经营权，所以外国主权强制原则中的强制因素无法在此案中得到证明。
在铝土矿案中，被告中国铝土矿生产公司被美国公司起诉，理由是在中国五矿化工进出口商会协调下各被告就铝土矿出口价格达成一致，涉嫌违反密谋操纵价格与产品供应条款。本案法院认为被告抗辩成立的思路是，虽然几家中国企业通过商会参与到统一定价过程中，但中国商务部仍然掌握最终的价格调整和出口额度的控制权，所以中国铝土矿生产企业的行为是在中国政府的强制下做出的，责任豁免成立。这其中也不乏为了和美国在WTO起诉中国企业进出口贸易由国家管控的论点相符所作出的考量。
从上述两个案例可以看出，利用好外国主权强制原则的关键是“强制”因素的证成，由此引申出的问题是，外国主权强制需要具备形式要件抑或是实质要件，从而得出我国《阻断办法》在何种程度上能够满足外国主权强制的构成要件。
2.外国主权强制原则的适用路径明晰
（三）落实豁免申请制度
倘若对阻断立法中的处罚条款予以严格执行，则豁免申请将会成为中国企业在双重困境中的破局出口。证明责任与内容为何、如何确定批准豁免的标准便成了保障企业回避高额损失和权益损害的最后一道防线，并由此打开私主体在法律冲突困境中的生存空间。通过落实豁免申请制度，阻断立法以缓和的方式对可能在制裁下受损的个体利益提供协调和补足。
（四）推进形成救济制度
（五）促进企业守法合规积极应对
一国通过其金融、贸易、签证等方面的封锁手段迫使制裁目标改变其政策，次级制裁则将制裁法令、措施域外适用的影响范围扩大至与制裁目标有经贸往来的主体，要求其遵循制裁法，而阻断立法就是通过要求私主体不遵守、不执行外国法律、措施的方式来阻断外国法律和措施的不当域外适用及其不当影响。在此背景下，中国企业可以通过平衡损失与利益的机制找到合规出路。