党的第十八届四中全会审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在全面推进依法治国的进程中，人民警察的执法活动，是国家依法治国的关键环节，是维护法律权威、捍卫法律尊严、保证法律实施的有力保障。然而，近些年来，人民警察在执法过程中，经常受到执法对象及不明真相的群众的谩骂、侮辱、诽谤，甚至是暴力袭击，侵犯警察执法权益的事件频繁发生。这不仅破坏了社会的稳定、扰乱了社会的秩序，降低了公众的安全感，而且践踏了国家法律的权威和尊严，妨碍了国家法律的实施。
人民警察肩负着维护国家安全和社会秩序，保护公民人身和财产安全，预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务。由于特殊的工作性质和职业特点，以及近些年来社会治安形势的复杂多变，人民警察常常被推到矛盾的风口浪尖上，经常面对不法侵害、严重自然灾害、群体事件等，生命健康随时面临威胁。据不完全统计，自建国以来全国共有1.2万余名人民警察牺牲，17万余名人民警察受伤[1]，是我国和平时期流血牺牲最大的一支队伍。在全面推进依法治国的进程中，人民警察的执法权益亟需法律保障。因为人民警察的执法活动，是在执行国家的法律，是在保证法律的实施，代表着国家法律的权威和尊严。社会公众对人民警察执法活动的尊重，是对国家法律的尊重，是对法治的尊重。
一、人民警察的执法困境
公安机关是国家的法律执行机关，人民警察是具体执行法律的实施者，其执法活动是国家法治发展的方向标，是国家依法治国的关键环节。法治的发展对人民警察的执法活动提出了更高的要求，执法也更加规范、文明、公开、公正，但同时也面临着一些困境和问题，再加上近些年来个别不负责任的新闻媒体的不实报道，网络推手的恶意发帖，常常使人民警察的正常执法活动处于无助和无奈的境地，不仅正常的执法活动得不到保障，同时也使人民警察自身应有的合法权益得不到保障。
（一）暴力袭警侵害人民警察生命健康权现象严重
根据公安部统计数据，全国已经查处的袭警侵警案件自2010年以来年均递增1000起以上。2010年受侵害的人民警察是7268人，2013年猛增至12327人，上升了近70％{2}。2013年，全国查处的侵害警察执法权益事件达9835件，受轻微伤以上民警7956人。
2010年至2014年，因公伤亡的公安民警22870人（含公安现役官兵）。其中，因公牺牲2129人，平均每年牺牲425人；因公负伤20741人（重伤2643人、轻伤18098人），平均每年负伤4148人。从这五年民警伤亡的具体数字来分析：因公牺牲民警2010年是415人，2011年是442人，2012年是430人，2013年是449人，2014年是393人为近20年来最少。在2129名因公牺牲的民警中，有111人因同违法犯罪分子作斗争而遭受暴力袭击牺牲，占牺牲民警总数的5.2％；因公负伤民警2010年是3568人，2011年是4198人，2012年是3125人，2013年是4226人，2014年是5624人，除2012年有所下降外，总体呈上升趋势。在20741名因公负伤的民警中，有8880人因同犯罪分子作斗争而遭受暴力袭击负伤，占到负伤民警总数的42.8％[3]。由此可见，遭受暴力袭击是民警负伤的一个主要原因。2014年，公安部就袭警问题专门进行了调研，在所调查的7个省份里，3年来一次导致3名以上民警遭袭受伤的就有367起，特别是在接处警、处置群体性事件、查处交通违法行为、盘查嫌疑人等过程中，民警遭受侵害的事件经常发生{4}。因此，人民警察在执法过程中的生命健康权亟需法律保障。
（二）侮辱诽谤、诬告陷害、恶意投诉民警相当普遍
近些年来，侮辱诽谤、诬告陷害、恶意投诉人民警察不断增多。究其原因主要是：人民警察在执法过程中，不可避免的会触碰到某些人的利益，因此这些人故意编造一些言论，如“警察打人了”、“警察非礼了”、“警察受贿了”等等，侮辱诽谤、诬告陷害、恶意投诉人民警察。另外，随着执法公开、透明、规范的法治发展，为了便于群众监督，公安机关进一步加强内部管理，整顿队伍建设，相继出台了一些较为严格的规章制度，其中就包括对于人民警察违纪、违法的处罚，并规定其处罚结果应及时公布于众。这项原本是促进公正执法，加强监督的有力举措，却成了某些人打击报复人民警察的手段。数据显示，2005年浙江省110指挥中心共受理群众投诉2628件，经查情况不实1824件，占总数的69.4％。全省公安纪检监察部门共接到投诉、举报11994件，失实和查无实据的占74.7％{5}。2011年北京市公安局110投诉中心共受理群众投诉2757件，共查证属实110投诉63件，涉及民警62名、协警7名{6}。恶意投诉，给民警的执法活动和个人生活都带来了极大的负面影响，往往无法申诉、无处诉说。
虽然，我国宪法第38条明确规定人格尊严权是公民的基本权利，同时用禁止性的宪法规范予以规定：“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。依据宪法的这一规定，我国《民法通则》第101条[1]、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第140条[2]、《侵权责任法》、以及《刑法》第243条[3]分别对侮辱诽谤、诬告陷害等规定了应该承担的民事责任和刑事责任。但是，人民警察却很少据此来维护自身的合法权益。因为工作的繁忙且担心诉讼维权会给公安机关带来不应有的麻烦，加之社会公众对警察的不理解，警察在执法过程中受到委屈，往往能忍则忍，大事化小，小事化了。可以说，在法治发展的今天，人民警察是维护自身合法权益的弱者。
（三）人民警察使用武器和警械的顾虑多
我国《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》，赋予人民警察在执法过程中，遇到暴力袭击、暴力犯罪、严重危害社会安全、严重危害社会公众人身安全的情况使用警械、武器的权力。
（四）非警务活动占用大量的警力资源
我国法律明确规定了人民警察的职责任务。但是在当前仍然有大量的非警务活动，占用了有限的警力，其所带来的负面影响不容忽视，在我国全面推进依法治国的进程中，基层一线民警工作任务重，只能用加班加点来解决警力不足问题，加之非警务活动与警务活动争警力，部分警力做了职责之外的工作，势必会削弱公安机关本应有的职能。
二、人民警察执法权益的法治保障前提—执法规范和执法公正
执法规范和执法公正，不仅是人民警察履行职责的基本要求，而且更是我国依法治国的必然要求。人民警察应该时刻树立“执法为民”的理念、始终把“忠诚、为民、公正、廉洁”作为基本的价值追求，努力做到公开、公正、公平，自觉接受群众监督，杜绝执法不规范、执法不公正现象的发生。只有执法规范、执法公正，才能真正树立执法的权威；只有坚决防止并杜绝执法不公、执法不作为、执法乱作为现象，才能切实维护广大人民群众的根本权益；只有从源头上消除群众的抵触情绪，才能避免侵犯警察执法权益的事件频繁发生。
三、人民警察执法权益的法治保障基础—法律的健全和完善
在全面推进依法治国的进程中，人民警察的执法权益需要依法保障。依法保障的基础是法律的健全和完善，在国家的法律规范中，应当确立警察执法权的法律地位，任何人侵害警察的正当执法活动就是触犯法律，将受到法律的制裁。
（一）增加规定袭警方面的立法规范
结合我国全面推进依法治国，警察的执法活动关系着国家法律的执行，其执法权益的保障关系着国家的法治发展。因此，在我国《刑法》中增设袭警罪、或者在《人民警察法》中专章规定袭警的法律规范，在国家立法中明确规定保障人民警察的执法权益势在必行，通过法律的健全和完善遏制袭警行为的发生，减少警察的伤亡。
（二）完善警械武器使用的法律制度
针对我国警察使用警械、武器顾虑多、社会公众质疑多的情况，我们应该尽快完善现有法律制度。
当然，无论法律如何完善，都不可能穷尽警察开枪的所有情形，也不可能预知警察开枪的现场情况。而弥补立法不足的有效方法，就需要加强警察的日常训练，让警察熟练掌握在执法过程中什么情况下使用警械、武器，使用何种警械、武器，以及如何使用警械、武器，最大限度的避免误伤或意外的发生{11}。只有这样，才能充分发挥警械、武器在执法过程中的威慑作用，维护人民群众的利益、保障警察的执法权益。
（三）明确警务活动与非警务活动的法律界限
非警务活动是法治社会所不允许的，它不仅占用了大量的警力资源，使得滥用警力、非法用警问题突出，而且客观上也加剧了警民之间的紧张关系，与国家全面推进依法治国的要求不相适应。
其次，正确理解法律的规定。需要明确的是，虽然《人民警察法》第3条中有“维护人民的利益，全心全意为人民服务”的规定，但这一规定不仅是公安机关的职责使命，而且也是其他国家机关共同的职责使命，任何部门和个人都不能以这一规定为借口非法用警、滥用警力。
因此，从法律层面上明确警务活动和非警务活动的界限尤为重要：凡是有法律依据的职责公安机关必须履行；没有法律依据或依据不明确的事情公安机关要敢于说“不”；不应当承担的工作公安机关和人民警察就坚决不能做。
（四）完善警察执法正当防卫的法律制度
人民警察在执法过程中实行正当防卫对于制止不法侵害、保护公众生命和财产安全、保障警察执法活动、避免伤亡至关重要。早在1983年，我国在《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》中，具体规定了人民警察执行职务中实行正当防卫的具体问题。在这之后，1997年修订的刑法典，在第20条中对于正当防卫做了明确的立法规定[9]，同时规定了无过当防卫，即“对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当，不负刑事责任。”刑法是我国全国人大的立法，因此根据上位法优于下位法，新法优于旧法的法律适用原则，刑法的这一条文同样适用于人民警察。
这里，有一个问题需要探讨：对于公民来说，正当防卫是一项法定权利，公民可以行使也可以放弃。当公民面对不法侵害时，可以实行正当防卫，也可以不实行正当防卫、放弃正当防卫、或紧急避险；但是对于正在执行公务的人民警察而言，警察既是公民又是执行法律的公务人员，具有双重身份，能不能放弃实施正当防卫呢？显然不能，因为警察在执法过程中，是公务人员，代表国家执行法律是他的职责，所以警察在执行公务的过程中，遇到不法侵害，不管这种不法侵害是针对他人的还是针对自己的，都应当采取正当防卫。因为在这种情况下，采取正当防卫是为了保障国家法律赋予的执法权的正常行使，是为了保障执法活动的正常进行。在现实中，有些警察在遭到暴力袭警时，不敢依法实行正当防卫，担心正当的依法处置会被误认为是警察打人，担心被投诉，担心影响公安机关的形象，往往宁可自己受点委屈，也不敢放手执法。殊不知，这样的后果是使国家法律的尊严和权威受损，同时也是违背警察职责要求的。
因此，我国法律应当进一步完善警察的执法正当防卫制度。增加规定警察在执法过程中实行正当防卫的具体程序和法律责任；同时通过宣传，让社会公众知悉了解阻碍警察执法的法律后果；加强对人民警察行使正当防卫的培训，消除不敢防卫或不知何时防卫、怎么防卫的顾虑；明确只要是在执法过程中合法的使用暴力造成不法侵害人伤亡的，警察不应当承担刑事或民事赔偿责任，除非有故意或重大过失；并可以考虑把执法过程中因防卫过当造成的损失纳人国家赔偿的范围，消除人民警察行使执法正当防卫权的后顾之忧。
四、人民警察执法权益的法治保障关键—制度上的保障
（一）及时启动维权机制
（二）及时澄清不实举报投诉
（三）组建公职律师团队
党的十八届四中全会强调，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。从2002年司法部发布《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》以来，截至2013年8月，公职律师队伍人数已经达到4585人。2014年12月15日，包头市公安局法制支队两名警官作为内蒙古公安系统的首批公职律师，正式上岗履职{15}。目前，15家中央部门和全国各省、自治区、直辖市均已开展了公职律师工作试点。
公职律师对于行政机关依法行政、强化法治意识、规范自身行为、严格规范执法、促进依法履行职能等起到了重要的作用，对于全面依法治国具有重要意义。公安机关应当组建自己的公职律师团队，并针对人民警察的工作性质和职业特点，可以考虑由公职律师为人民警察提供无偿的法律咨询、法律意见、法律援助等，确保人民警察执法权益的保障。
（四）加强安全防护训练
首先，加强警察自身安全防范意识的培训。警察的自身安全防护意识，在袭警事件发生时常常决定着警察自身生命安全。在美国，平均每十人中九人有枪，私人拥有枪支数量达2.83亿支，位居世界第一。数据显示，美国的袭警率高达10％，而伤亡率却低达10‰{17}；在德国，大约有800万支合法枪支，平均每10人就有一支枪，但多年来每年因公牺牲的警察只有一名；在奥地利，从1945年到1999年间，共有48名警察因公牺牲，每年大约0.9名警察牺牲{18}。对比我国警察受到袭击的伤亡人数和比率，我国远超上述国家，虽然警察的伤亡与警察的执法环境、警用实战技能训练等原因均有密不可分的关系，但是警察自身安全防护意识的差异也是其中一个非常重要的原因。
其次，加强法律知识和实战技能的培训。通过定期开展法律知识的培训，让警察真正成为知法、懂法、守法、护法的执法者；通过以案说法，让人民警察知悉如何在执法活动中防范风险，保护自己。在实战技能方面，培训人民警察盘查车辆、现场布控、车辆拦截、勘查交通事故现场、夜间巡逻执勤和追缉犯罪嫌疑人的技巧和方法以提高实战能力；根据区域特点和交通事故发生的特点及规律，制定预防交通事故、群体性事件的预案；加强进行警械、武器使用的训练；并结合各项培训进行实战技能演练，提高人民警察应对各种复杂情况的能力，提高人民警察的安全防护技能。
只有通过培训和训练，不断提高警察的自我防护意识、防护知识、防护技能，才能从根本上减少警察在执法过程中遇袭伤亡的情况，才能充分发挥公安机关打击和预防犯罪以及维护社会秩序的职能。
（五）结合实际需要改进警用装备
警用装备不仅能有效地保护警察执法权益减少伤亡，同时对不法侵害者、犯罪嫌疑人也起到了威慑作用。目前根据公安部颁布的《公安民警装备配备标准》，我国普通警察的装备配备共15项：12这些配备项目根据不同的工作需求，分为“必配”和“选配”两种类型。
结合当前恐怖活动、暴力犯罪、突发事件等时有发生的社会治安形势，提高公共安全防范预警能力、改进警用装备、加强警用装备建设十分必要。以香港为例，香港警察新式避弹衣重量只有1.3磅，可抵挡三五七和点四四“密林”型子弹的袭击{19}。我国应首先改善基层人民警察的警用装备，为一线民警配齐装备，并确保出警处警的警察必须配备；同时，应增加一些科技含量高的警用装备，如增加一些非致命性的但又能制服犯罪嫌疑人的武器，如电击枪；提高公安信息化与应急通信、视频监控、消防应急救援技术；增加警用车辆卫星定位系统和车载监控系统；增加应急救援直升机、救援艇、反恐装备特种车辆等，以适应社会治安形势发展变化的需求。
五、人民警察执法权益的法治保障的坚强后盾—依靠人民群众
党的十八届四中全会明确指出“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”，并明确把“增强全民法治观念，推进法治社会建设”作为全面推进依法治国的一项重大任务。公安机关和人民警察应当做到：对人民群众报警求助的事情绝不懈怠，把人民群众的事当作自己的事，依法、公正、文明执法，从群众满意的事情做起，从群众不满意的事情改起。依法做到警务公开、执法规范、执法公正，努力做知法、懂法、守法、护法的执法者，从而赢得人民群众对人民警察工作的理解和支持。同时通过法制宣传，努力使社会全体成员成为法治的坚定捍卫者和自觉遵守者，共同营造守法光荣、违法可耻的社会氛围，共同树立尊重警察、维护警察和监督警察的法治理念。
在全面推进依法治国的进程中，我们要信仰法治、坚守法治。唯有坚信树立法治的理念，才能实现国家的长治久安，才能建立良好的社会秩序。而在这一发展进程中，我们需要知法、懂法、守法、护法的执法者；我们需要警察执法活动的正常行使、有效运行；我们更需要全社会共同学法、尊法、守法、用法，共同维护宪法法律的权威、捍卫宪法法律的尊严、保证宪法法律的实施，共同推进我国的依法治国进程和国家的法治发展。
【注释】作者简介：朱冬玲，女，天津公安警官职业学院法学系副教授，主要从事宪法、人权、政府信息公开和刑法学研究。
[1]《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”
[2]《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第140条规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”
[3]我国《刑法》第243条规定：“捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”
[5]《人民警察法》第5条：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”第35条：“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，给予治安管理处罚：（一）公然侮辱正在执行职务的人民警察的；（二）阻碍人民警察调查取证的；（三）拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、搜查、救险等任务进入有关住所、场所的；（四）对执行救人、救险、追捕、警卫等紧急任务的警车故意设置障碍的；（五）有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的。以暴力、威胁方法实施前款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
[6]《治安管理处罚法》第50条：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”
[7]《刑法》第277条第1款：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”；第四款：“故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第一款的规定处罚。”
[8]《人民警察法》第6条：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（八）管理集会、游行、示威活动；（九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（十）维护国（边）境地区的治安秩序；（十一）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；（十四）法律、法规规定的其他职责。”
[9]《刑法》第20条：“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当，不负刑事责任。”
[10]《侵权责任法》第16条规定：“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。”
[11]《刑法》第36条规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。”包括警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具、警用水壶、急救包、多功能腰带、防割手套等必配项目和枪支、对讲机、警务通、防刺服和警用装备包等。
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{18}胡越．奥地利：减少警察伤亡的做法[N]．常州日报，2011-12-26（03）.
{19}王生安．国外减少警察遇袭伤亡的有效措施[J]．人民公安，2008.（21）:53.
【期刊名称】《天津法学》【期刊年份】2016年【期号】1
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
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