摘要：“枫桥经验”历经了半个多世纪的实践探索、理论研究和创新发展,成为浙江的一张金名片和全国政法综治战线的一面旗帜,其政权观、安全观、正义观、民本观、发展观和全局观与打造忠诚、平安、法治、文明、智慧、有为的新时代公安监所管理模式高度契合。台州公监所管理以“枫桥经验”的思维、理念、方法、手段为指引,针对新时代公安监所管理面临的新问题、新挑战,抢抓机遇,创新发展,把公安监所管理工作融合到“法治中国”“数字中国”“平安中国”的大建设、大实践、大发展中。
关键词：“枫桥经验”；监所管理；新时代；台州公安监所管理；
“枫桥经验”55年的发展历程,无不证明它并不是普通经验,也不是枫桥专属经验,其思想的源与流、内涵的神与形、手段的表与里普适于全国全域,蕴涵着人民之上、群众首创、实事求是和专群结合等朴素思想和革命道理,体现着丰富的基层综治、群防群治和社区矫治的辩证法和方法论,成为各行各业自治、法治和德治“三治”结合的治理思维和文化自觉,具有强大的生命力和实践性。这对于推动新时代公安监所管理工作(以下简称“公安监管”)树立新标杆、迈出新步伐、取得新发展,努力打造忠诚、平安、法治、文明、智慧、有为的新监管具有重要的现实价值和指导意义。[1]笔者结合五年来台州公安监管工作的实践,探索研究“枫桥经验”同新时代公安监管的契合。
一、“枫桥经验”的政权观,契合新时代公安监管的政治属性,为全面打造“忠诚监管”提供鲜活实例
“枫桥经验”诞生在枫桥,源自于公安,不论是在“阶级斗争为纲”时期的“矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”,还是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的“人民安居乐业,社会安定有序,国家长治久安”,其核心都是巩固执政党地位和维护国家安全、政治稳定的政权观,实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的目标。新时代公安监管关乎国家政权稳定和社会安定,其首要使命是对党忠诚,首要任务是政治建警和全面从严治警。这是公安监管姓党的属性决定,也是新时代政权观使然,两者使命一致,目的相同。
(一)从政治维度看,维护基层稳定的政治担当得到一以贯之地坚守
“枫桥经验”源于枫桥小镇对待“四类分子”时得出“大多数还是守法或基本守法”的结论,摒弃了以出身和历史作为评判的唯一标准,产生了“捕人少、杀人最少的一年”以及“摘掉一顶帽,调动几代人”的良好效果。改革开放后,“枫桥经验”顺应时代要求,逐步发展成为我国基层社会综合治理的典范,蜕变为“积极探索源头化解矛盾、维护基层稳定、促进经济社会发展的方式方法”,成为经济社会发展中维护基层稳定的“维稳器”。[2]这是“枫桥经验”在权力的国家化和社会化之间所作的积极探索,是对维护和稳定政权作出的重大贡献。
公安监管场所是国家政权的重要组成部分,是政治、法治和人权的主要阵地。新时代公安监管面对监管与被监管斗争的新形势新挑战,坚持“党对一切工作的领导”,践行习近平总书记提出“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求,为维护国家政权稳定和社会和谐作出应有的贡献。台州公安监管部门深入开展“不忘初心,牢记使命”主题教育,推进“两学一做”学习教育常态化制度化,全面加强党建和“三会一课”工作,完善党员活动室、党务工作站、党建公开栏等建设,切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”,打造一支绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠、绝对团结的公安监管队伍。2017年,玉环市看守所被评为全省公安模范基层所队,黄岩区看守所所长李启星被评为全省公安模范科所队长。
(二)从治理维度看,尊重人民群众的首创精神得到一以贯之地传承
(三)从主体维度看,全面从严治党的能力建设得到一以贯之地加强
二、“枫桥经验”的安全观,契合新时代公安监管的底线思维,为全面打造“平安监管”提供成功样本
“枫桥经验”从改造“四类分子”的斗争经验,到依法治理、化解矛盾、减少和预防犯罪,到浙江“八八战略”和“创业富民、创新强省”建设,再到新时代平安中国、法治中国建设,其内涵和外延不断丰富拓展。新时代公安监管全面贯彻“国家总体安全观”战略,坚持问题导向、风险管控和责任管理,做实维护国家政治安全、制度安全和社会稳定的各项监管工作措施,确保国家政治安全和社会治安大局持续稳定。
(一)坚持问题导向,建立全面的安全防控体系
(二)坚持风险管控,建立周密的督导管理机制
我们必须保持清醒的头脑,强化底线思维,有效防范、管理、处理国家安全风险,有力应对、处置、化解社会安定挑战。[3]“枫桥经验”不断被高层领导所重视和推广,在于其“加强源头控制”“化解矛盾在基层”“事前工作机制”等风险管控的做法,在打击、防范、建设、管理、改造等社会治理中加强了对风险的量度、评估和应变策略,将风险减少至最低限度。当前,公安监管工作面临着打架伤亡、自杀自伤自残、脱逃、病死、民警违纪违法的“五大”风险,要科学划分责任种类、发生机理和管控对策,建立完善风险防控机制和突发事件处置预案,最大限度地遏制和减少责任事故和队伍违法违纪。台州公安监管部门采取“三定位”控打架、包夹轮值防自杀自残、医疗专业化减病死、领导层级责任制管队伍等一系列措施,确保监管场所和队伍“双安全”。台州市看守所自主研发“在押人员风险管控平台”,经过八年的监管实践,极大地提高了对在押人员的风险预知和管控能力,保证了监所零事故、零死亡。
(三)坚持责任管理,建立严厉的问责追责制度。
三、“枫桥经验”的正义观,契合新时代公安监管的法治理念,为全面打造“法治监管”提供方法指引
“枫桥经验”从“说理斗争”到“法治浙江”的具体实践,再到“法治中国”的治国方略,是“枫桥经验”德法兼治的典范对浙江乃至对全国的贡献。新时代公安监管按照“深化依法治国实践”战略部署和要求,全面加强执法规范化建设,坚持正确的执法理念,深化法治实践,改进执法措施,完善执法制度,确保在每一项执法管理工作中充分体现公平正义。
(一)严格依法执法管理,确保公平正义。
(二)建立法律援助机制,保证依法诉讼。
习近平总书记指出：“要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治理经济,依法协调和处理各种利益问题,避免埋钉子、留尾巴。”[6]“枫桥经验”有关“对症下药、因人施教”“注重教育、经常考核”“政策兑现、给予出路”的改造经验和新时期帮教矫治罪犯的“帮人要帮心”“帮人要帮富”“帮人要帮到底”的做法,给新时期看守所规范律师会见制度、建立法律援助中心驻所工作站提供了宝贵经验。台州公安监管部门根据《关于认真落实看守所法律援助值班律师工作制度的通知》,在全市看守所内建立法律援助中心驻所工作站,派驻律师值班,为在押人员及其家属提供免费的法律咨询、代书等法律服务,并为符合我国《刑事诉讼法》第三十四条、第二百六十七条的对象免费提供法律服务。同时,全市看守所建立律师会见预约平台,出台律师会见室不足时可使用提讯室的有关规定,在律师会见室安装空调、上墙“双十”规定,(3)规范律师会见制度,充分体现看守所服务诉讼的职能,共享“最多跑一次”改革带来的红利。
(三)落实监所设施建设,保证合法审讯。
党的十九大报告提出：“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”法治的基本精神就是有限政府、权力制约。换句话说,法律要防的是“治者之恶”,而非“被治者之恶”。[7]“枫桥经验”体现了对公权的警惕与慎用,限制权力边界,规范权力行使,保障公民的基本权利不受侵犯,包括被监管人员的合法权益。新时代公安监管尊重被监管人员的合法权利,首要是保证在监所内的规范审讯、口供合法性等与讯问有关的权利。为此,台州公安监管部门在提讯室全部设置录音录像设备,保证讯问过程全息留痕；民警、医务、工勤人员在提讯带押、入监检查、巡诊就医、送饭打菜等皆佩戴执法记录仪；讯问室、谈话室、医务室等区域实施物理隔离或安装监控,为非法证据排除起到固证作用。同时,出台《台州公安监管场所夜审规定》,明确在押人员夜间提讯之后八小时休息的具体规定,从源头上避免“车轮战”“疲劳审”等变相刑讯逼供行为,保证讯问言词证据的合法性。
四、“枫桥经验”的民本观,契合新时代公安监管的人权保障,为全面打造“文明监管”提供现实路径
(一)严格落实特殊人员的关押,实行分类分押分管
“枫桥经验”从其对“四类分子”的“讲道理,以理服人”,到表现好的“四类分子”子女入团当兵提干,就地改造帮教失足人员的“立足于拉,着眼于教,不怕反复,持之一恒”,对归正人员的“不推一把拉一把,不帮一时帮一世”等做法,无不体现因人施策、因人施教的人本思想。新时代公安监管将以人为本的管理思维融入监管全过程,主要体现在对女性、未成年人、老弱病残等弱势人群的分类管理上。台州公安监管部门出台《全市看守所在押女性、未成年分类集中羁押方案》,除了椒江区、黄岩区和路桥区的女性在押人员集中羁押外,其他看守所按照50名以下女性在押人员实行就近县市结对羁押,保证由女民警管教和巡控,最大限度地保护女性隐私权。设立特殊监室关押未成年人和老弱病残人员,根据其生理、心理和身体状况,实施文化学习、法治教育、技能培训、义工帮教等教育,注重饮食营养均衡,保证其发育成长和身心健康。同时,取消未决在押人员生产劳动,平价代购被监管人员食品,看守所监室安装冷风机,部分拘留所拘室安装空调。
(二)深化监管医疗专业化建设,享受医院模式医治
“枫桥经验”是德法兼治的典范,积极倡导对人的生命尊重,人的主体性确立,人的基本权利和平等意识。这为公安监管医疗专业化建设提供指导思想。公安监管场所对患病被监管人员的医治理念和状况,是决定有效保障被监管人员健康权和顺利诉讼的重要手段,也是新时代公安监管迈进法治化、现代化和国际化水平的重要标志。新时代公安监管按照公安部、国家卫生和计划生育委员会联合推行“公安管安全、医院管医疗”的医疗专业化模式,由公立医院按监所规模派驻一定数量的医生护士成立门诊部或卫生所开展医疗卫生工作,使被监管人员得到医院医生的医治,享受“病人”一样的对待和服务。台州公安监管部门全部建立了医院驻所门诊部或卫生所,并且在所里建立胸透室或采取体检外包服务等方式,保证入所在押人员“五项健康检查”到位。台州市看守所将建立市监管医院,集中收治全市重症病、艾滋病、传染病和术后住院康复的在押人员。同时,建立了被监管人员快速救治“绿色通道”,以及专家远程视频会诊、来所坐诊、专家门诊的“三诊”机制,确保被监管人员医疗全覆盖、全方位。
(三)规范被监管人员伙房管理,保证吃热吃熟吃足。
“枫桥经验”自始至终把被改造、帮教、矫治对象“当人看”,“有饭吃、给出路”作为一贯坚守的信条。新时代公安监管以此信条规范管理被监管人员伙房,保障被监管人员的合法权益。2018年春节前夕,台州市公安局领导专门到台州市看守所、台州市强制隔离戒毒所伙房检查并强调：“民以食为天。加强对伙房管理,保证食品安全无小事,务必确保被监管人员吃足、吃热、吃卫生。”专项工作开展以来,台州公安监管部门投资200多万元,经过三个多月努力,全部完成监所伙房管理专项整改达标工作,实现了全市监管场所硬件全部得到改造,食品经营许可证、健康证和各项制度全部上墙,财务台账、物资采购和管理、副食品贮存、食品加工和留样全部规范标准,伙房操作间的监控全部安装联网,被监管人员月伙食费消耗全部达到250元以上等“五个全部”目标。此项工作得到公安部领导的批示肯定。(4)
五、“枫桥经验”的发展观,契合新时代公安监管的科技创新,为全面打造“智慧监管”提供建设经验
“枫桥经验”的生命力在于不断创新发展和与时俱进。习近平总书记指出,我们必须把创新作为引领发展的第一动力,把人才作为支撑发展的第一资源,把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿于党和国家一切工作之中,让创新在全社会蔚然成风。[9]新时代公安监管依托大数据和科技创新,建设具有浙江品牌的智慧安防、管理和服务于一体的“智慧监所”,促进监管提质增效,不断提高现代化管理水平。
(一)建立以监所安全保障为核心的智慧防控体系
“枫桥经验”来自于基层、服务于基层,把“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”的评判权交给群众,既实事求是又与时俱进,始终将追求高效益作为工作目标,不好高骛远,不搞花架子。新时代公安监管通过应用人工智能、物联网、移动警务等技术,注重信息全域感知、风险精准评估、防自杀脱逃等系统功能研发建设,完成监管一体机、信息交换区、自助服务、高清视频监控、监管实战平台、生物识别、多岗联动、风险评估等八大系统建设,实现对被监管人员异动行为、微表情的感知和预警,切实提高管控能力和闭环管理水平。台州公安监管部门根据2018年全国“智慧监所”浙江现场会精神,在浙江“云上公安、智能防控”大数据警务战略框架下,按照《浙江公安监管场所“智慧监所”建设指导意见》《浙江公安监管场所“智慧监所”建设实施方案》两个文件,采用“普通型”18项、“加强型”23项两种模式,投资2000多万元完成10个“智慧监所”建设任务。
(二)构建以规范执法执勤行为为核心的智慧管理体系
(三)创建以保障打击违法犯罪为核心的智慧服务体系。
六、“枫桥经验”的大局观,契合新时代公安监管的反哺功能,为全面打造“有为监管”提供现成模式
“枫桥经验”从起初“四类分子”改造和摘帽,到改革开放的专群结合工作模式,再到新时代“三治结合”社会治理体系,其生生不息的力量源泉,在于基层干部群众有着强烈的大局意识、无畏的担当精神和不懈的砥砺奋进追求。新时代公安监管坚持围绕中心、服务大局,充分发挥监管场所教育感化、协助破案的阵地优势,积极为协助破案、化解社会矛盾和挤压犯罪作出贡献。
(一)利用监管优势,充分发挥协助破案作用
习近平总书记在2018年两会期间指出：“人民群众什么方面感觉不幸福、不快乐、不满意,我们就要在哪方面下功夫。”“枫桥经验”不衰的魅力在于时刻关切、解决和回应“人民的获得感、幸福感、安全感”。国院委员、公安部长赵克志指出：“打击犯罪是公安机关的主业主责,这一点我们在思想上不能有任何动摇。”新时代公安监管要发挥违法犯罪的“情报信息库”和协助打击犯罪的“重要战场”作用,全力投入、主动参与、积极配合和服务保障当前在全国部署的“扫黑除恶”“打击整治枪爆违法犯罪”“网络传销违法犯罪活动联合整治”和浙江省打击处置邪教组织、禁毒“两打两控”等专项行动。台州公安监管部门积极响应当前公安中心工作和“平安台州”系列行动,建立协作破案专班和配侦工作室,出台了《关于配合“扫黑除恶”专项斗争切实加强涉黑涉恶在押人员安全管理规定》等5个文件,取得了很好成效。2017年,台州公安监管部门协助破案300多起、追逃40多名。玉环市看守所配合网警部门破获“2017·5·19”涉案资金10亿元的跨省特大网络赌博案,台州市看守所协助刑侦部门突破“2018·1·24”入室抢劫杀人案。
(二)建立院所联调,强化社会矛盾化解工作
(三)强势治安宣教,全面开展挤压违法犯罪
党的十九大报告指出,新时代社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这个美好生活的内涵丰富,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。虽然时代在变迁,但人民对美好生活向往不会变。“枫桥经验”不断践行“发案少、秩序好、群众满意”,正是满足了人民对美好生活的需求。新时代公安监管发挥教育感化职能,主动落实“谁执法谁普法”责任制,针对被监管人员开展丰富多样的法治宣教,促使他们检举揭发、认罪服法、改过自新,遏制和减少重新违法犯罪率,实现“三个效果”统一。2017年,台州公安监管部门探索实践监所“强势治安”宣教,助推预防和挤压违法犯罪取得成功。据统计,近两年来台州公安监管向被监管人员及来所办事、会见家属亲友推送“强势治安”宣教人数达49188人次,同释放被监管人员签订《遵纪守法承诺书》8431份,刑事犯罪立案数同比下降39.36%,实现被监管人员、监管场所、办案部门和社会民众各方互利共赢的“帕累托最优”局面。
参考文献
[2]吴锦良.“枫桥经验”演进与基层治理创新[J].浙江社会科学,2010(7).
[4]翁振贵.公安监管责任的种类划分、发生机理和控制对策[Z].台州公安调查研究,2017(5).
[5]习近平.领导干部要做尊法学法守法用法的模范[A].习近平.习近平谈治国理政(第二卷)[M].北京：外文出版社,2017：126-129.
[7]许韬.“枫桥经验”的创新发展与“法治浙江”建设[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2008(5).
[8]张乐天.“枫桥经验”的定位与转型[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2013(5).
[9]同[3].
[11]翁振贵.论公安监管场所“强势治安”宣教的现实价值和实践路径[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2017(5).
注释
12014年6月24日,浙江省公安厅监管总队印发了《关于在全省监管场所开展“三除一创”百日活动的通知》,提出了“三除一创”和“三无一防”的要求。其中,“三除一创”是指消除麻痹懈怠行为、排除监所安全隐患、清除监所内务脏乱、创建平安监所；“三无一防”是指无脱逃、无自杀、无负面舆情,预防队伍违法违纪。
22015年7月20日,浙江省公安厅监管总队印发了《关于在全省监管场所开展监管秩序“四个规范”百日整治行动的通知》。其中规定的“三必须”,即必须亲自安排监内事务、必须亲自每日进监管理、必须亲自落实谈话教育；“三统一”,即统一在押人员行为规范、一日作息、内务卫生；“三定位”,即打架人员定位、报警人员定位和其他在押人员定位；“三步走”,即快速现场处置、严密调查取证、严肃教育奖惩。
32016年8月10日,浙江省公安厅监管总队为进一步解决律师“会见难”的问题,制定了看守所保障律师会见权利“十不准、十服务”的规定,简称“律师‘双十’”规定。
42018年4月9日,公安部副部长孟庆丰在《浙江省台州市公安监管部门全面完成伙房管理专项整改达标工作》简报上批示：“浙江台州市公安机关对监所伙房管理专项工作认识高、责任实、行动快,提前实现达标,应予充分肯定。”