《社会科学家》2007年第3期付春杨/文
一、决定法律效力的因素
法律是实现社会控制的工具，但是法律之于社会并不是万能的，换言之，法律对社会的影响必然有某种限度。有的研究者甚至认为，“法律常常是无能为力的，法在制定之初就注定不会起作用，因为立法者对法律作用寄予过高的希望，而保证有效施行法律的必要条件，如适当的初步调查、宣传、接受及执行机构的不足，则注定了法的命运。”法律的目的在于影响社会，法律要实现其目的需要具备一定的条件，但是一项立法究竟需要具备何种条件才能保证其期待的社会效应得以实现却是一个很难定论的问题。
就通常的情况来说，威廉的分析具有普遍的参考意义，但是现代社会和传统社会存在显著的差异，而反映在法律与社会的关系中，现代的民主社会中，法律应是社会的产物，法律反映不同个体和不同利益之间的妥协，是凝聚社会共同体的手段。传统社会中，法律则单纯是统治者控制社会的工具。现代社会中，社会利益可以通过民主协商，直接反映到立法程序之中，而在传统社会中，社会利益没有正当的渠道可以形成法律意志，法律代表的只是统治者的意志，法律对社会利益的认识依赖于统治集团的体悟。
尽管统治集团是按照自身的领悟来认识社会利益的，然而社会利益仍然会曲折地反映出来。当法律对社会利益的调整直接或间接地影响到某些社会集团的利益的时候，这些社会集团虽然不一定能以自身势力直接影响立法(这种尝试也有所表现)，但是他们势必要以各种手段来影响法律的执行，他们的行为最终会阻碍法律的实施。而当阻碍法律实施的利益集团掌握着充足的社会资源，受益于法律变革的利益集团属于相对弱势的群体时，阻碍法律实施的力量超过了促进法律实施的力量，尽管立法者从本意上希望推行法律，也会动用各种办法努力维护法律的有效性，但法律失效仍是不可避免的结局。在中国历史上，清丈田亩、限制兼并都无一例外地未能收到成效就是很好的说明。
传统国家相对于现代国家还有一个重要的分野，传统国家有着保守型的小政府，此种小政府不是那种国家作为消极守夜人意义上的小政府，它不仅是任务性质上的小政府，即国家的目的只在于自身的存续，而且是一个现实结构上的小政府，机构简单，官员也少，传统国家建立在官僚政治的基础上，但是官僚体系却维持在一个非常小的规模上，尤其是地方政府。地方政府在整个官僚体系只占次要的地位，相当一部分官员集中在中央，以作为基层政权的县为例，明代一个管辖500——1000平方英里区域，人口30000——250000人的县，在册的官员只有知县、县丞、主簿、典史等寥寥几个人。这就使传统国家在执行法律方面处于非常薄弱的境地，尽管有大量不在册的辅助人员或非正式的吏员也都可纳入受托执行公务的人员之中，但是他们不在正式的国家公务人员之中，也不能从公共管理和服务中取得固定的收入，国家固然不需要支付这一笔可观的行政费用，但是这一群体却不得不在受托行使权力的过程中谋取个人利益，这种行为将严重损害法律的执行。
当强大的利益集团与软弱的执行机关结合到一起，法律的有效性就面临着严峻的考验，软弱的执行机关无力推动法律的实施，而强大的利益集团将迫使执行机关向他们让步，代价是利益集团向执行机关中的相当一部分人员提供现实的个人利益，最终的结果多半是法律成为一纸具文。
二、一条鞭法出台的背景
之所以政府对于偷逃赋役的行为治理不力，一个最主要的因素，乃是因为破坏赋役的行为是出自一个强有力的利益共同体，豪民与里胥(也包括部分官员)有着密不可分的利害关系，一方行贿而得以逃避赋役，一方受贿而败坏法律。握有权力的里胥若严格依法办事则无法获得维持家庭生计的条件，权力寻租也是人情之常，对于地方富豪，以较小的代价即可获得大量利益，虽有法律威慑，但逐利的动机仍然强烈，更不必说由于是利益合谋，遭到法律制裁的几率也大为减小，也构成了逃避赋役的激励。
需要指出的是明代地方官员在税收征管上承担着沉重的财政责任。宣德五年规定：“天下官员三六年考满者俱令赴部给由，所欠税粮，立限追征，九年考满就便铨注，任内钱粮完足，方许给由。”嘉靖年间再一次重申：“令天下官吏考满迁秩，必严核任内租税，征解足数，方许给由交代。”征解税粮成为官员考课的硬指标，直接关系到地方官员的仕途前程。不能完成税收指标的，轻者停俸，重者不予升迁、降职。可以说，税法的败坏直接危及地方官的利益，他们因之成为推动变法的力量。
三、一条鞭法的内容
和明中叶以前的税收制度相比，一条鞭法并没有改变税负的总额，或至少目的不在于此。税政改革是一个典型的零和博弈，它仅仅改变了税负征收的方式，并在实际上改变了各个纳税人对税负的承担。实行一条鞭法以前，无论赋役都是依据丁粮多少分为不同等则进行征纳，但是这种累进制的税收原则遭到了豪门大户的激烈抵制，由于强豪与税务经办人员的合谋，导致大量本应由富户承担的义务转嫁到贫民小户身上，相当一部分普通纳税人破家失业，最后也严重危及政府的财政基础。因此针对这样的情况，一条鞭法放弃了累进税制，采取了近似于一刀切的比例税制，希图通过矫枉过正的措施，改变豪民逃税、小民不堪重负的状况。
一条鞭法之前的税法采行累进税，奉行力多者多承担的公平原则，但实行的结果却适得其反，小民往往因不堪重负而逃亡，国家财政也不敷支用。一条鞭法同样宣称公平原则，不过此一公平已不是彼时富者多出意义上的公平，而是一体均当意义上的公平，也可以认为是较低水平上的公平。原因是从前较高层次上的公平不仅不能实现，且已损及小民最低限度的生存。一条鞭法是一种退而求其次的制度，它不求从根本上(彻底清丈地亩，整顿黄册，消除舞弊)革除弊端，而谋求一种较为现实和中庸的解决之道，虽然一体均征对于家仅薄田数亩的小民而言远非理想的政策，但是较之被富豪欺逼、胥吏压榨以至倾家荡产的悲惨境地，新的法律环境于大多数人仍是一种现实的改善。至于国家，则希望通过制度上的安排，有限地增加富户承担的实际义务，在贫富之间重新分配义务，使两者的负担维持在各自都可以接受的范围内，而国家财政能够得到稳定的维持。
一条鞭法最经典的定义见于食货志：“一条鞭法者，总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官。一岁之役，官为佥募。力差，则计其工食之费，量为增减；银差，则计其交纳之费，加以增耗。凡额办、派办、京库岁需与存留、供亿诸费，以及土贡方物，悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭。”但这里描绘的是一条鞭法的理想图景，而在实际上，不同时期、不同地域一条鞭法的实施在程度上是有明显差异的，但大体精神则是一致的。梁方仲先生曾将一条鞭法的特征归纳为合并编派、合并征收、用银缴纳、官收官解等。各项税粮合并，采用统一的税则；各项差役合并；役归并到田赋中一体征收；赋原则上不再征收实物，役也由原来的力差、银差兼征改为统一纳银；在征收方式上由民收民解改官收官解，纳税人只需要交纳税银，至于田赋运送、差役征募均由官府负责。
一条鞭法较此前法律最根本的改变均针对先前税政的弊端。不再区分官田民田、简化甚至统一田等，针对的是里胥书手收受贿赂高下其手，以上作下，以下作上的弊病，索性取消不同的纳税等则，所有田亩只按每亩多少石粮食缴纳田赋，如此一来，以整齐划一的税率堵塞了所有确定田赋纳税等则中可能发生的舞弊行为。针对赋税折纳中或征收本色或征收折色以及采用不同折纳比例产生的使税收经管人员可以从中渔利的问题，干脆规定以法定的折合比率一体征银，从而有效避免了折纳环节的漏洞。针对劳役编派中不同役差轻重不均而产生的豪民避重就轻的漏洞，取消按户丁等级编派劳役，将所有差役合并征银，所有人户也一律按统一的标准承担劳役。针对税收征解过程中官司需索、远近悬殊造成负担不均的弊端，改民收民解为官收官解，人民只要完纳税银就已完成纳税义务，避免了在税收征解环节中有司的盘剥和勒索。
由此可知，一条鞭法的要旨乃是以立法救执法之弊。从分析中可以看出，前法和后法在价值取向上是一致的，累进税制也未必不符合社会理想，富者多出力、贫者量力而行即使在今天看来也不失为一种科学的制度，前法不能有效施行问题并不在于法律内容，而是政府没有足够的执行能力与部分利益集团的规避法律的行为相抗争，新的一条鞭法试图回避矛盾，而另辟蹊径，以简单划一来对付徇私舞弊，至于这一思路是否能取得成效，则有待事实检验。
四、一条鞭法的实施情况
最初倡行一条鞭法的是嘉靖十年三月御史傅汉臣的进言，之后一条鞭法开始在南方的部分地区施行。一条鞭法的盛行是在嘉靖四十年左右，此时施行区域已从南方扩大至北方，江西、浙江、南直隶、广东广西、福建都有比较成熟的经验，刘光济在江西，庞尚鹏在浙江、海瑞在南直隶促成了这一期间一条鞭法的大力推广。但总的看来支持与反对的意见都很多，支持者以为一条鞭法负担公平、舞弊困难、税额确定、征输便利，反对者认为负担不平、无普遍适用性、征银于农不利、容易侵吞等。因此一条鞭法此期仍屡兴屡废，“至万历九年乃尽行之”。由于首辅张居正的推动，一条鞭法得以通行全国，成为稳定的制度。迨至万历末年加增辽饷、剿饷、练饷等，非但一条鞭法无法施行，而明廷之财政也终告破产。
黄仁宇认为一条鞭法代表了16世纪明代管理者试图获得一种理想状态的努力：役被完全取消；里甲体系，不管在形式上，还是实质含义上，都不再存在；任何残留的人头税，都将并入田赋之中。而纳税人可以通过分期支付单一的、固定的白银来履行对国家的义务。但是即使在立法层面上，这一理想也距离现实非常遥远。首先是役并未被完全取消，仍有一部分劳役在条编之外独立存在；其次实物税还在许多物品上保留着，尤其是供应宫廷的物资；此外丁银的存在也意味着人头税依旧存在。
按照一条鞭法的初衷是在均平赋役，苏解民困，“民如限输钱讫，闭户卧，可无复追呼之挠”，从现存记载看，在一条鞭法实行之初，确曾起到革新旧法之弊的作用，也受到民众欢迎。“自条鞭之法行，则夏税、秋粮、均徭、带征，确有定额。里胥无由飞洒，奸豪无从规避，简易均平”，刘光济在江西推行一条鞭法，“父老于是无亲役之苦，无鬻产之虞，无愁叹之声，无贿赂侵渔之患”，百姓感激他而为之立仁政祠，但是这种改良并没有维持多久。
一条鞭法原以征银入官、取用于官，但一条鞭法施行后，旧的摊派并没有消除。一条鞭法没有达到消除杂役之害的目的，海瑞就曾经指出“各州县尚有力差名目可恨可叹”。一条鞭法的破坏，突出表现为额外增派，万历十五年六月，户部覆礼科右给事中袁国臣等题奏：“条鞭之法，有司分外又行增派，挠民殊甚”。《通鉴》说“自嘉靖以来行一条鞭法，颇称简便，然诸役冗费名罢实存，有司追征如故”。结果“粮长里长之名罢而其实存，诸役仍至复佥农民，法行十余年，规制顿紊，不能尽遵行也”。大体上在万历末天启初，一条鞭法已不遵守。崇祯三年，河南巡抚育范景文言：“民所患苦，莫如差役。钱粮有收户、解户、驿递有马户，供应有行户，皆佥有力之家充之，名曰大户。究之，所佥非富民，中人之产则为之倾。自变为条鞭法，以境内之役均之境内之粮，宜少苏矣，乃民间仍岁奔走，罄资津贴，是条鞭行而大户未尝革也。”
一条鞭法施行还滋生了另一个以后影响非常久远的问题，即火耗问题，因税法规定纳银，而银两熔铸过程就产生了所谓“火耗”，于是地方官府纷纷向纳税人收取额外的费用，号称弥补熔铸的损耗，火耗成为地方聚敛的一个巧妙的手段，也成为纳税人沉重的负担。火耗归公直到清朝才得到基本解决。
一条鞭法的施行，大体状况如此。客观地看，一条鞭法曾在施行之初，在一定程度上克服了旧法之弊，但不久，旧法的弊端又都以不同的形式一一显现出来了，与此同时，新的问题也开始产生。
五、一条鞭法失效之分析
一条鞭法被破坏的原因，按梁方仲的说法，一方面是吏胥书手勒索侵吞，一方面是州县官员的不法行为。即由于地方官员及他们的属下都希望通过多征税款，从中渔利，因此虽然宣称按一条鞭法统征各项税歀，但仍继续在一条鞭法之外摊派各种税役，由此导致一条鞭法失效，民众的税务负担失控。此种分析与当时人的观点是一致的，当时对一条鞭法失效的总结即是有治法无治人，认为一条鞭法不失为补偏救弊的良法，但是由于官吏贪得无厌，不严格按税法征收税银，巧立名目多征羡耗，具体承办税务的吏胥为使征得的税银落入私人囊中，又不惜在税银之外复活已被明令取消的各种劳役。最终导致法律失效。《续文献通考》总结说：“大抵历代立法各有因时制宜之深意，而奉行不善率以病民，吏胥纵其奸，而闾阎受其困，虽复处除之诏屡颁，其及于民者能几何矣？苟无治人，虽以三代之良法，不足以致治。”(卷15)
黄仁宇认为一条鞭法的失败还有技术上的原因。中央政府既没有建立一个区域性的银库，也没有一个通常的采买机构。尽管地方政府的后勤保障能力有所提高，却仍然不足，还必须由民众无偿应役。税收解运仍然是由专门的接收部门对应专门的供应部门。一条鞭法简化了税收征管但是并未简化税务结构，虽然纳税人可以按易知由单上总的税额缴纳税银，但在地方政府的账目上，所有税目却一一保留、无法化简，官方文移更为复杂。在黄仁宇看来一条鞭法的实施如果要带来某种确定的进步，就要求整个税收系统的根本性变革，包括政府预算体系以及金融体系的变革，而在实际上这一变革并未发生，因此一条鞭法所产生的变化不仅是有限的，而且注定要失败。
应该说前述两论都有合理之处，但是也都尚未能深入。一条鞭法本身是在前法久而生弊的情况下出台的，它却又再次印证了法久必弊的规律，这其中的原因自有引人深思之处。
法律代表着国家利益，在传统社会，国家利益并不代表公共利益，但是它代表着一种既存的统治秩序也包括民众最低限度的生存和社会的基本安全。但是国家利益可以说总是与特定集团的利益冲突的，法律的实施不可避免地会遇到抵制或受到破坏。法律的实际效力总是取决于国家权力对利益集团斗争的结果。这就是法律改变社会的限度。
一条鞭法是法律影响社会的一次尝试，它的失败其实和在此之前的法律的失败甚至在此之后的法律的失败没有什么根本的不同。对于一个弱国家而言，它在和各种利益集团的斗争中最终都会失败。一种法律的出台在最开始或许能产生一定的效果，但久而久之，利益集团就会找到法律的漏洞，或制造法律的漏洞，危害法律的执行，这是为什么法久则弊这一规律屡试不爽的原因。
归根结底，传统国家是脱离于社会的国家，社会利益没有正常渠道体现于国家意志——法律之中，社会利益只能在法律的执行过程中曲折地得到反映，国家利益和利益集团的冲突是使法律失效的根本原因。