新时期的行政司法，是市场经济条件下，以政府职能转变为基础，在不断深化全面依法治国方略进程中完善发展起来的纠纷解决机制。行政司法的界定以“行政性”“三方性”和“裁决性”为识别要素，具有复合多元的目标功能。行政司法具有化解争议的独特优势，强化行政司法有着深刻的实践和理论逻辑。强化行政司法，能够满足攻坚法治政府建设的时代需要、回应“非诉纠纷解决机制挺在前面”的现实呼唤、强化“诉源治理”、实现“实质性化解争议”、传承“耻讼”“和合”文化传统、改变“法治思维弱”的社会现状。强化行政司法，有助于推动行政行为理论的精细化发展、法治政府对“善治”的追求、对“整体政府”的回应。行政司法法治化路径选择首先要解决行政司法统一立法问题，具体涉及单体制度的分别统一立法以及行政法典编撰中的行政司法“单元”，后者应涉及总则编的“行政司法”以及分则编中的“行政司法”板块。
引言
一、行政司法的界定及优势
（一）行政司法的内涵及认定标准
现有研究成果对行政司法界定的主要体现为两个方面，要么从行政权与司法权的关系视角，强调行政司法是行政权向司法权的渗透延伸或者司法权向行政权的传递让渡，要么从行政法律关系视角，强调行政司法是行政机关采用司法三方对话机制来居中裁断纠纷。本文认为，行政司法是指行政机关居中依法裁处民事争议和行政争议，从而作出具有法律效果决定的行政活动。由此，一方面，基于行政权内容的不同，行政司法是与行政立法、行政执法相并列的行政活动形式；另一方面，行政司法是行政权化解争议的具体方式，体现了行政权与司法权化解争议的差异性，与诉讼、信访等均为我国多元纠纷化解体系的基本组成部分。行政司法的认定标准涉及以下三个要素，缺一不可，共同构成行政司法认定标准。
1.行政性
与其他矛盾纠纷化解机制相比，行政司法的行政属性最具辨识度，是指行政司法的实施主体是行政主体，其行为必然要符合行政活动的基本要求，包括执行性、公益性、合法性、合理性、效率性和受监督性等。有学者从行政权的性质出发，将其内部横向分为典型性行政权、司法性行政权和立法性行政权。从政治学意义上讲，权力分置制衡的目的并非强调权力间绝对排他，而在于强调立法权、行政权、司法权的地位平等和相互制约，以防止独裁。根据我国宪法规定，国家的行政机关、监察机关、司法机关，均由国家最高权力机关即全国人民代表大会选举产生，这就是人大监督下的“一府一委两院”制度。从国家权力运行结构看，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，各级行政机关行使行政权，各级监察机关行使监察权，各级法院和检察院行使司法权。但“行政与司法、立法确实存在着权能交叉现象，互相的边际亦不那么清晰。这给行政向司法渗透与发展预留了弹性空间，在很大程度上，亦验证了行政司法化的自洽性与合理性”。
2.三方性
行政司法是以解决矛盾纠纷为核心任务的行政活动，本质上是一种公力救济，即国家介入纠纷解决过程，并用公权力引导和促成纠纷解决，也是典型的三方行为。行政司法活动必须体现出交涉性，即由争议两造相互抗辩，行政机关居中对双方的矛盾纠纷进行调和裁断。由于行政司法的行政属性，其机构和人员都隶属于行政系统，与裁决的行政争议或民事争议一方当事人往往有或多或少的利益关联，因而在中立性和公信力上有着天然缺陷。因此，世界各国在行政司法制度的发展史上，都曾将此作为核心问题，通过体制和机制的反复调整，以求最大限度保障中立性与公正性。
3.裁决性
（二）行政司法的性质及功能
行政司法因其性质的复杂性，承担着复合多元的目标功能，既包括保障行政管理秩序、提高行政效率、强化行政自制、建设服务型政府等行政目标功能，也包括化解矛盾纠纷、监督权力运行、救济合法权益、实现社会公平正义等司法目标功能，以及服务经济社会大局等广泛的政治功能。但行政司法资源的总体有限，以及准司法程序的被动属性，决定了它并不能像普通行政权一样被赋予广泛的强制性权力，也不能作为万能制度“包打天下”；必须从国家治理全局高度，从法治推进和社会治理的现实需要出发，综合考量政治体制、法治传统、发展阶段等各种因素，对行政司法权的整体功能定位和内部具体制度的功能分工作出安排。特别是要对其阶段性的主导功能进行审慎分析，形成导向突出、位阶明确、各有侧重的差异化内部功能体系，否则就会因功能泛化而导致紊乱，最终影响制度功能发挥。
（三）行政司法的独特优势
1.审理争议的天然优势：专业性、简便迅速
2.调处争议的独特优势：同步解决合法性与合理性
3.终结争议的能动性：实质性化解争议能力强
纠纷化解机制最关键的特质是公正，尤其是通过严谨规范的纠纷解决程序，保证双方当事人的程序正义。但司法机关的定位和职责就是严格依照法律规定，基于法律事实，针对当事人的法律诉求作出裁断。但事实上，争议当事人的真实利益诉求经常隐藏在法律诉求背后，如果裁判机关没有同步解决这些引发当事人诉求的关键因素，就无法真正实质性化解争议。像实践中大量出现的行政相对人以行政机关未按照法定程序公开政府信息为由提起的诉讼，其法律诉求背后可能是诸如房屋征收、行政处罚等实体争议。在此情况下，无论司法机关作出何种裁判，争议状态都很难终结。而行政司法基于其行政性特质和侧重纠纷化解的制度定位，可以有效解决裁判活动的被动性与化解矛盾纠纷需要的能动性间的结构性冲突，通过深入矛盾纠纷内部，识别并调动资源解决当事人的核心关切，包括在不损害公共利益的前提下更大限度的开展协商协调，促成矛盾纠纷的实质性化解，因而具有更强的争议化解能力。
4.预防争议的辐射力：全方位的穿透式监督
社会治理的法治化是一项系统工程，必须坚持系统观念，做到标本兼治、关口前移。中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》提出，要“推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量”。按照诉源治理的总体要求，矛盾纠纷化解机制既要坚持依法有效化解争议，防止矛盾升级，也要注重从源头上规范行政执法和基层治理，从而预防减少矛盾纠纷的产生。行政司法在推动诉源治理方面也有其独特优势。实践中，行政司法机关既可以对多发易发的矛盾纠纷趋势、特点等进行分析研判，及时发现行政管理和社会治理的薄弱环节和共性问题，实现社会风险因素的早发现、早预防；更重要的是可以充分发挥行政权的监督优势，进行全方位、穿透式监督，针对办案中发现的行政管理前端立法、决策、执法等各环节进行全面规制，做到“办结一案、规范一域”，以及对裁判作出后需要有关单位在后端落实的执行、善后、疏导等方面的跟踪督导，在确保纠纷化解实效的同时，真正实现“治已病”和“治未病”的有机统一。
二、强化行政司法的实践逻辑
（一）攻坚法治政府建设的时代需要
（二）“非诉纠纷解决机制挺在前面”的现实呼唤
非诉纠纷解决机制，也有称替代性纠纷解决机制，是对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。相较正式的司法机制，非诉纠纷解决机制化解矛盾具有显著的优势：相对灵活的纠纷解决程序，可以更方便快捷地解决矛盾，有效提高化解效率，降低纠纷解决成本，提升解纷效能。基于双方合意平等协商来解决纠纷，既可以充分调动当事人自主解决矛盾的积极性，也有利于消除对立情绪，增强纠纷处理结果的安定性。同时，纠纷解决的非正式性，使双方在法律规定不明确或是有政策性规定的情况下，可以根据当地的习惯、人情等社会规范，合情、合理地解决纠纷。
（三）强化“诉源治理”的必然选择
诉源治理，即“对诉讼的源头治理”，目的是预防和减少争议产生，防止大量争议涌入诉讼渠道，造成司法资源的挤兑。党的十九届四中全会《决定》强调：“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”这“四个治理”相互关联又各有侧重，必须同向发力、一体推进。其中，源头治理更注重运用法治思维和法治方式对矛盾纠纷进行根本性预防和一体化解决，是“四个治理”的重中之重。
（四）“实质性化解争议”的必由之路
“实质性解决争议”，是近年来各类纠纷解决机制普遍提出的理念要求和工作目标。究其原因，是实践中很多矛盾纠纷虽然已走完法律程序，但争议状态仍未彻底终结，当事人因对处理结果不满意，继续申诉上访或者以其他方式表达诉求，导致“案结事不了”“官了民不了”。特别是在行政争议化解方面，行政审判主要是围绕行政行为的合法性展开，而群众更关心的是其实体权益的实现。如果仅从程序上兑现权利，未能真正解决群众法律诉求背后的真实利益诉求，矛盾纠纷就会继续蔓延转移，甚至产生衍生争议，导致行政审判出现“三高两低”，即上诉率高、申诉率高、程序裁驳率高、服判息诉率低、改判发回率低。这种“程序空转”现象，大量耗费社会资源，徒增群众讼累，既不利于当事人权益的维护和社会秩序的稳定，也损害了司法权威和公信力，成为矛盾纠纷化解领域的突出问题。
关于何谓争议的实质性解决，学界目前尚无明确共识。正如有学者所揭示的，实质性解决与法律程序上解决相对应，主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正得以解决；三是通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限。简言之，实质性解决争议的基本特征就是在法律程序终结的同时，同步实现实体层面的终结。实质性化解争议体现了争议状态在法律之维和事实之维终结的一致性，是社会治理对“案结事了”和“定分止争”两种目标导向充分融合的终极追求，其关键是坚持“以人民为中心”的价值立场，处理好维权和维稳的辩证关系，通过提升人民群众对个案处理结果的满意度来稳定社会秩序，以更好满足转型期社会治理的维稳刚需。
（五）“耻讼”“和合”文化传统的深度影响
“和合”思想是中华民族的基本文化性格，是中国传统思想文化中最富生命力的文化内核和因子。“和合”既强调人与自然的和谐，也要求社会成员身心和谐、人际和谐、社会和谐。这种和谐表现在司法领域，就是要求亲和、礼让，“不争”“无讼”。因此中国传统司法文化的最高境界是寻求秩序和谐，价值取向的基础是以礼义为核心的伦理道德，基本手段是教化和息诉，即使动用刑罚也是追求“以刑去刑”。在这种思想浸润下，天理、国法、人情构成法的广义内涵，“耻讼”“厌讼”成为普遍的社会文化心理，而诉诸司法对簿公堂在“和为贵”的社会价值体系中就成为了边缘选项。但这与以公共理性为基础的正义并不冲突，通过调解等非对抗性方式解决矛盾纠纷，作为中华民族独特的法律文化意识和重要的社会治理模式，已经成为深入人心的处世原则和生存法则，具有丰富的制度遗产和深厚的民意基础。
（六）“维权意识强、规则意识弱”的法治社会建设阶段性特征限制
“法律的生命力在于实施，法律的实施在于人。”法治社会是法治国家建设的基础，只有尊法学法守法用法成为全体人民的共同追求，法治成为全民思维方式和行为习惯，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。从这个意义上讲，没有法治社会就没有法治国家。矛盾纠纷的依法有效化解很大程度上依赖于法治社会建设，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，只有人民群众愿意选择通过表达诉求、维护权益，愿意接受并尊重纠纷化解机制的处理结论，矛盾纠纷的化解才能在法律框架内规范有序地开展。当前，我国正处于法治社会建设的关键时期，社会成员的权利意识蓬勃觉醒，但责任意识和规则意识仍相对欠缺，往往无法准确把握权利边界而片面追求利益的最大化，对法治的信仰和对法定纠纷解决机制权威性的尊重还需要进一步培养。这些法治社会建设的阶段性特征，对新时期社会治理特别是矛盾纠纷化解提出了更高要求。
三、强化行政司法的理论逻辑
（一）行政行为理论的精细化发展
（二）法治政府的“善治”之维
所谓善治，即良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。从某种意义上讲，善治的本质是国家权力向社会的回归，具体表现在三个方面：首先，善治理论强调公共权力中心多元化，主张各类机构只要得到公众的认可，都可以成为公共权力的中心。其次，善治模式强调国家与社会的合作，国家把原由其独自承担的治理责任转移给社会组织。第三，善治强调管理对象的参与，主张构建上下互动的管理过程，通过协商、合作等多元方式实施对公共事务的管理。俞可平将其概括为“法治”“参与”“公正”“透明”“责任”“有效”“稳定”和“廉洁”等八个基本要素。
法治政府的善治之维，不仅推动着政府行为法治化、职能市场化、权力分散化和公共服务社会化持续推进，其蕴含的人民性、规范性、协同性、效率性和“行政自制”要求，还要求政府彻底放弃传统高权命令式治理路径依赖，“逐步趋向于扮演司法化的被动、居中角色来裁判各类纠纷”。行政主体所扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是“调停者、中介人甚或裁判员”。也对当前进一步更新行政法价值理念以及基础理论问题，特别是推动行政司法理论和实践发展发展完善提出了具体的方向和要求。
（三）“整体政府”的要求
整体政府与碎片化政府相对应，强调整体性治理理念与策略在政府组织架构中的确立与运用，主张中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略，其要求具体表现在治理理念、组织结构、运行机制和服务方式等方面。整体政府理念能够有效提升各级政府及其工作部门之间的关联性、依存性，解决行政部门过于分散而导致公共服务日益严重的碎片化问题，通过“组织目标、组织结构、组织运行和组织服务”等全方位变革，实现行政管理体制的系统性、结构性调整，进而打造以公共服务为理念、以公众需求为导向、以部门协作为基础的整体政府。
长期以来，我国的社会矛盾纠纷化解体系建设存在“碎片化”现象。各类主体、各种制度名目繁多，但普遍“定位不清、分工不明、运行不力、衔接不畅”，治理效能低、“程序空转”，制度耦合性差，还在一定程度上导致制度间不仅未能形成合力，甚至相互掣肘。整体政府理念指导下，有必要对行政机关解决矛盾纠纷的行政复议、行政裁决、行政调解等各类行政司法制度进行有效整合，充分发挥行政机关在化解矛盾纠纷方面的资源和效能优势，推动形成基层组织、社会组织、各级政府和司法机关“定位科学、分工合理、运行有力、衔接顺畅”的四级分层过滤解纷体系，实现社会矛盾纠纷的有序、有效化解。
四、行政司法法治化的路径选择
如前所述，行政司法本质上是以解决争议为内容的各种行政活动的集群。行政复议、行政调解和行政裁决作为当前行政司法的主要形式，其法治化进程较不均衡。《行政复议法》早在1999年率先出台，但行政裁决和行政调解的法治化进程则较为缓慢，有关规定条款主要散见于法律、法规、规章甚至行政规范性文件之中。为激活行政司法化解争议的独特优势，强化行政司法在多元解纷机制中的支撑作用，必须加快推进行政司法法治化进程，首当其冲就是要解决好行政司法单体制度的统一立法问题。
有关行政司法单体制度的法律体系构成宜采用“3+x”模式。“3”是指行政复议、行政裁决和行政调解分别统一立法，“x”是指要保持行政司法制度体系的开放性，针对未来可能出现的新型解纷方式跟进补充专门立法。由于行政复议法已经出台并完成修订，国家层面有必要尽快启动行政调解和行政裁决立法进程。在效力层级上，可以考虑先由国务院制定行政法规，待时机成熟后升级为法律。在立法模式和思路结构方面，建议参考《行政复议法》，基于行政机关解决争议的运行机理，按照立案、受理、审理、决定和执行的逻辑进路展开。
前述有关行政司法在行政法典中具体设置的探讨，实际上也反映了长期以来学术界注重行政司法单体制度的差异性，但却未能从整体主义视角总结、提炼各类行政司法活动的基本运行机理并将其独立化的客观现实。行政司法单体制度丰富，理论上对行政司法的性质、独立性和统一性等确实还有不同认识，以致于对行政司法这一行政机关解决争议的特殊而重要的行政行为的体例结构安排清晰度和逻辑自洽不足：一方面把行政司法同行政立法、行政执法共同组成行政行为，另一方面将行政复议与行政诉讼和国家赔偿作为监督救济法，与行政行为法并列，这样安排还有一个问题就是，行政监督和行政救济实际上也有明显区别，前者应偏重行政机关对权力运行的自我约束和纠偏，如执法监督等，属于二次执法行为，而行政救济偏重相对人权益维护和纠纷化解，主要是司法和行政司法行为，不宜与监督法置于一处。本文认为，行政法典化中的行政司法设置，主要包括两个方面：
一是总则编的“行政司法”板块。采取提取公因式的方法将各类行政活动的基本运行规则法定化应是总则部分的主要立法技术。尊重行政司法的运行规律，就需要将以行政执法为中心的行政行为理论体系，调整为行政司法与行政立法、行政执法并行且协同发展的新格局。总则中有关行政行为条款，应有专门行政司法内容，具体应将行政司法基本原则、设定权制度、基本程序制度、监督和救济规则的理论阐释法条化，并采用列举加概括的立法技术既明确行政司法的种类又实现面向未来的开放性与包容性，以形成对各类行政司法行为的总则性要求。
二是分则编中的“行政司法”设置。分则编中的行政司法编，应与行政立法编、行政执法编平行设置，三者是并列关系，应属于同一逻辑位阶。考虑到民事争议类行政司法与行政争议类行政司法在功能维度方面的差异性，行政司法编可以以行政裁决和行政调解为主，行政复议则可以置于行政监督与救济编中。鉴于总则中已有对行政司法构成的完整表达，分则将民事争议类和行政争议类设置在不同的分编中，则体现了这两类行政司法因功能方面的差异性而形成的个性化立法安排。
五、结论：在法治轨道上实现“定分止争”的“中国之治”
作为世界范围通行的替代性纠纷解决机制，行政司法具有专业便捷高效、低成本、弱对抗性等特点，有利于在法治轨道上发挥行政权的资源和效能优势，更好地平衡依法治理的刚性与有效解纷的弹性间的紧张关系，实质性化解各类社会矛盾纠纷，从而减轻司法压力，降低社会治理成本。新时期，行政司法工作的创新发展必须解决基础理论构建和法治化问题，其核心要义就是落实党中央关于矛盾纠纷化解的政治性、人民性、规范性、系统性、效能性要求，充分释放平安中国与法治中国建设深度融合的溢出效应。要加强基层自治，鼓励社会参与，促进矛盾纠纷源头消解和前端化解，同时注重发挥行政司法化解各类矛盾纠纷的主阵地、主渠道作用，司法作为最规范的纠纷化解机制要守牢依法化解矛盾纠纷的法治底线。未来，中国特色行政司法理论制度体系的构建和行政司法实践发展，必将进一步彰显在党的领导下，行政主导共建共治共享社会治理格局的效能优势，不断提升社会矛盾纠纷化解的规范性、实效性和社会治理体系能力的现代化水平，为解决社会治理多元化这一世界性难题提供中国智慧和中国方案。