现行绩效考评机制基本评判及完善途径
自治区检察院案件监督管理处刘元见、贺州市八步区检察院谢永卿
内容摘要：以量化考评为基本内容的绩效考评工作机制要在推动检察工作持续健康发展上发挥重要作用，就要对绩效考评机制构建的合理性、正当性、重要性有充分而深刻的认识，对考评工作基本问题有理性的抉择并坚持基本原则，正视现行绩效考评机制的若干问题，完善绩效考评机制的方法与途径，才能更有力地持续促进广西区检察工作成为民族地区模范，走在全国先进行列。
关键词：检察绩效考评机制
2010年以来，广西区检察机关在构建市分院和基层院绩效考评工作机制中，坚持三个不动摇（坚持绩效管理基本理念原则不动摇，坚持中央和高检院对绩效考评指导意见不动摇，坚持广西区检察机关运行多年的绩效考评基本经验和成功做法不动摇），坚决执行质量引导、客观公正、注重实效、统筹兼顾、分类管理和一体考评的原则，逐步建立和完善以人均工作量为主要评价依据、以量化考评为基本内容的绩效考评工作机制，深入推进争先创优工作，更有力地促进广西区检察工作成为民族地区模范，走在全国先进行列，为推动全区检察工作持续健康发展发挥着重要作用。
一、对绩效考评机制构建的合理性、正当性、重要性的理论依据和基本认识
（二）绩效考评机制的直接渊源和决策依据。绩效考评又称人事评估、绩效评估，是按照事先确定的绩效指标即工作目标和发展目标及其衡量标准，考查实际完成绩效情况的过程。而量化考评则是绩效考评的主要模式，是绩效衡量的重要形态。绩效管理作为一种先进的管理方法，在西方国家的企业和政府的管理中取得了很大的成功。它于上世纪九十年代传入我国。1991年，根据北京市人事局的统一要求，北京市检察机关普遍建立实施了目标量化考评机制。全国第十二次检察工作会议提出，检察机关要建立和完善检察业务、队伍、信息化“三位一体”机制，推进管理科学化。这是高检院根据科学发展观的要求深入贯彻《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》的重大决策，强调要在检察机关管理中建立绩效管理机制，强化基层管理重在机制，以规范执法办案活动为重点内容，以工作流程管理和绩效量化考评为基本方式，把现代管理理念和管理手段正式明确的引入检察工作。
（三）广西检察机关绩效考评沿革及发展。广西检察机关绩效考评的渊源可以追溯到1999年。当时，广西检察机关大力倡导开展以“建设一个好班子、带出一支好队伍、创建一套好机制、做出一番好业绩、树立一个好形象”为内容的“五好”基层检察院和“争做人民满意的检察院、争当人民满意的检察干警”创建活动，它是检察机关加强基层检察院建设和争先创优活动的重要举措及载体。
2002年4月，广西区检察院在总结“五好”创建的基础上制定了《广西基层检察院建设量化考评标准》，全面推行量化绩效标准考评,并于2003年提出了基层院“队伍专业化、办案规范化、管理制度化、办公现代化“四化”建设目标。
2010年6月，以《最高人民检察院考评评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》和《最高人民检察院考评评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则（试行）》为主要依据，广西区检察院制定了《广西壮族自治区人民检察院考评评价市分院工作实施办法（试行）》和《广西壮族自治区人民检察院考评评价基层人民检察院工作实施办法（试行）》，自2010年起试行。
2012年4月，根据最高人民检察院《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》和《基层人民检察院建设考评办法（试行）》及《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》的有关要求，结合广西区实际，在深入基层调研、充分听取意见及反复论证的基础上，广西区检察院对2010年制定的各市级检察院、基层检察院检察工作考评评价办法及标准进行了重大修订，自2012年起试行。
二、市分院和基层院绩效考评工作基本问题的自觉抉择和理性判断
（一）关于绩效考评模式的选择问题。实行检察工作的全面考评？或是实行分类考评（业务考评和综合考评分开）？或是仅实行执法办案业务考评？哪一个模式更符合广西实际，更有利于广西检察工作的科学发展？在15个市分院的书面调查中，7个市分院倾向于实行检察工作的全面考评，4个市分院倾向于分类考评，4各个市分院倾向于仅实行执法办案业务考评（图1）。
图1
在座谈会上，270人中有218人倾向于实行检察工作的全面考评，30人倾向于分类考评，22倾向于仅实行执法办案业务考评（图2）。
图2
我们实行检察工作全面考评的理由：1、全面考评内容涵盖了检察机关的绝大部分工作内容，有利于对一个检察院的全面了解及全面评价，有利于调动全体检察人员的工作积极性，有利于评先评优工作的开展，有利于全面而不是单一地促进检察工作的整体发展。2、检察工作不仅包含执法办案业务，也包括了其他综合业务。“四化”（执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化）是高检院确定的当前基层院建设的目标和方向。检察工作是由不同岗位干警配合协作共同完成，综合工作不纳入全院绩效考评的话，实际工作中就会出现业务部门人员只抓业务，势必会忽视其他综合业务，造成一头侧重，不仅不利于检察业务的发展，而且有可能造成人员管理的矛盾。3、队伍建设、检察管理、检务保障及信息、调研、宣传等综合性工作在一定程度上对办案业务工作有很大的促进、整合、补充、完善作用，没有及时到位的后勤保障和严格过硬的队伍建设，业务办案工作将无法保证顺利开展并圆满完成。
（二）关于基层检察院绩效工作的考评主体和程序问题。我们实行基层院绩效考评工作由自治区院制定考评办法和标准并统一组织考评的理由：1、有利于自治区院从全区的高度审视和掌握全区的检察工作，平衡全区各项检察业务发展，加强工作指导和业务管理，有利于各市分院、基层院工作的成绩在全区进行对比，有利于促进各地市争先创优、共同提高。2、可避免各地制定标准不一所引发的混乱，减少考评机制不统一、考评体系不完整、考评项目不协调、考评方法不合理等问题。3、把全区各地基层院分成A、B、C、D四类院进行排名评比，足以区分平衡各地院因经济社会发展情况不同等因素所造成的地区差异。4、由各市分院自行制定辖区基层院考评办法和标准，有可能出现完成相同工作量而最后得到不同分值的情况，甚至更容易导致各地区检察院相互间的盲目跟风或造假之风。在15个市分院的书面调查中，13个市院倾向于由自治区院制定考评实施办法和考评标准，年底统一组织考评的方法，其中有5个市院进一步提出，办法和标准全区统一，但年底考评验收包括推荐先进由各市分院决定。有2个市分院倾向于由各市分院制定考评办法和标准并组织考评（图3）。
图3
在座谈会上，270人中有208人倾向于由自治区院制定考评办法和标准，年底统一组织考评的方法，其中有30人进一步提出，办法和标准全区统一，但年底考评验收包括推荐先进由各市分院决定。其余32人倾向于由各市分院制定考评办法和标准并组织考评（图4）。
图4
（三）关于绩效考评的方式方法
2．分类考评。为了最大限度地调动各地的工作积极性，真正发挥考评机制的积极作用，必须排除地区差异因素的影响，确保考评能够集中评价各地区的主观努力，故现行的考评办法对考评对象划分不同类别进行比较和评价。分类主要通过综合考察各市分院、基层院辖区总人口、人口密度、人均财政收入和三年干警人均主要业务量情况，将全区15个市分院划分成A、B两类、115个基层院划分成A、B、C、D四类。
3．一体考评。对基层院考评实行一体化是正确处理上级检察院与下级检察院关系的需要：对上级检察院来说，要强调服务，积极为下级检察机关排忧解难；对下级检察院来说，要强调服从，必须严格执行上级检察机关的决策等。为此，在对市分院进行考评时，坚持把所辖基层院的工作数量和情况一并纳入，使基层院工作业绩直接影响市分院的得分。实行上下级院工作一体化考评，既有效提高了上级检察机关指导帮助下级院工作的责任感和积极性，也切实增强了下级检察机关的工作压力，确保了检令畅通，促进上下和谐发展。因此，从检察工作的整体性出发，以对市分院和所辖基层院业务工作一体考评为宜。
三、市分院和基层院绩效考评工作基本原则
经过两年来对市分院和基层院绩效考评工作的积极探索，现已形成较成熟稳定的实施原则，并列入考评办法当中。
四、两年来市分院和基层院绩效考评机制运行基本成效
1、查办和预防职务犯罪工作健康发展。近两年来反贪工作人均办案继续位居全国领先水平，人均办案数位居全国第二，人均有罪判决数位居全国第三。全区共立查贿赂案件同比上升8.9个百分点，有罪判决率为100%。全区检察机关反渎部门立案侦查件数和人数同比分别上升4.3%和3.7%，查办重特大案件同比上升11.4%，位居少数民族地区第2名，没有无罪判决案件。全区反渎案件被判处实刑同比上升19.5个百分点。坚持办案安全防范工作常态化，连续16年没有发生违法违规办案造成犯罪嫌疑人伤残、死亡等重大责任事故的情况，进一步促进了反渎办案工作法律、政治、社会效果的有机统一。同时，努力构建“大服务、大预防、大创新、大建设”预防工作体系，仅2011年共进行预防调查2290件、犯罪分析1840件、检察建议2956件、预防咨询12817次、警示宣传教育10586次、行贿犯罪档案查询59631次，上述六项工作均居全国前4名。
2、公诉案件质量大幅提升。两年来撤回起诉率0.6‰，同比下降0.67个千分点；职务犯罪不起诉率2.07%，同比下降52.08%；抗诉意见采纳率79.81`%，同比上升9.66个百分点；撤回抗诉率9.16%，同比下降1.13个百分点。职务犯罪不起诉率、抗诉意见采纳率、撤回抗诉率三项业务指标在全国排名第7位，无罪判决率在全国排名第13位，撤回起诉率在全国排名第17位，刑事抗诉率在全国排名第21位。以上六项业务指标中，四项排名在全国民族地区第1名，一项在全国民族地区排名第2名，取得近年来的最好成绩，基本实现了民族地区领先的目标。
3、对诉讼活动的法律监督力度加大。两年来全区捕后不起诉率2.03%，同比下降了0.4个百分点，捕后绝对不诉同比下降了21.46%，捕后绝对不诉率同比下降了0.009个百分点；捕后撤案率同比下降了0.03个百分点。对公安机关不应当立案而立案提出纠正意见同比上升了20.8%，建议自侦部门立案同比上升29%，纠正漏捕同比上升34.3%。民行办案质量有了较大的提高，2010年抗诉案件再审改变率为62.87%,2011年的抗诉案件再审改变率达到了77.26%，与之前各年相比均上升了10个百分点以上。
4、控申部门的文明接待室创建工作卓有成效。2011年2月高检表彰全国“文明接待示范窗口”和“文明接待室”，广西区共有42个单位获得表彰，与上一届相比总数增加3个，位居全国少数民族地区第一。
5、监所检察基础建设进一步加强。全区91%的派驻监管场所检察室达到了规范化检察室水平，高出全国平均水平7个百分点。二级以上规范化检察室比率达到86%，同比增加了4个百分点。其中南宁市茅桥地区人民检察院驻南宁监狱等13个派驻监管场所规范化检察室被高检院评定为第三届一级规范化检察室，取得了历年来的最好成绩，规范化检察室建设工作走在西部地区前列。南宁市茅桥地区检察院被高检院授予“全国检察机关监所派出检察院工作先进集体”称号，是全国获此殊荣的10个派出检察院之一。
（二）队伍建设、检务保障、司法警察和检察信息、调研、宣传以及检察工作创新等综合类工作成绩斐然，绩效考评的有力引导全面地促进检察工作的整体全面发展。
全区检察人员学历水平稳步提高，截至2011年底，全区在职检察人员本科以上学历占72.2%，同比上升3.3个百分点。两年来获得各级党政机关和自治区检察院以上表彰3911项（次），其中14个（次）基层院被评为全国先进基层检察院，1个基层院获“模范检察院”称号，3名检察官获授予“模范检察官”称号，4个基层院获授予集体一等功，4名检察官获授予个人一等功，全区检察机关涌现出“全国模范检察官”、“自治区优秀共产党员”、原桂林市秀峰区检察院反渎职侵权局副局长杜云同志，涌现出全区首位“全国十佳公诉人”宁宇，还涌现出一批“全国模范检察官”、“全国优秀公诉人”、“优秀侦查能手”等先进个人。
同时，进一步健全完善检察机关惩防体系建设，创新内部监督形式，强化检务督察，增强制度执行力，促进工作落实。两年来立案查处检察人员违纪违法案件12件9人，立案件数和人数与同比分别下降28.6%和25%。
检务保障现代化建设获得长足发展，信息化建设硬件升级改造建设良好并正常运转。积极开展“筹措资金一亿、构建三网合一、争创西部第一”的“三个一”工程，全区基层检察院已全部完成机要通道、局域网建设和联入检察专线网，基本实现网上办公。财政经费收入大幅增加，仅2011年，全区检察机关经费总收入96915.34万元，比上年增加6143.72万元，增幅6.77%，其中，市级检察院经费收入26166.14万元，比上年增加3252.68万元，增幅14.2%；县级检察院经费收入62121.4万元，比上年增加1669.21万元，增幅2.76%；派出地区检察院经费收入1556.71万元，比上年增加177.31万元，增幅12.85%。
2010、2011、2012年广西壮族自治区人大会议表决检察工作报告赞成率分别为86.23%、87.5%、90.27%，2012年比2009年提高4.04个百分点，比2006年提高14.21个百分点，是实行票决十多年来检察工作报告获赞成率最高的。近年来最高人民检察院对各省、市、区办案业务综合考评和自治区党委绩效考评中我区检察机关绩效提高，多数排名靠前。如2012年上半年，最高人民检察院通报的全国31个省（市、自治区）人民检察院81项业务数据指标中，广西排名前15位的有51项，占62.96%，其中前5位有17项，前10位有31项；2011年自治区党委对自治区直属机关34个党群部门2011年度绩效考评，自治区检察院获第6名，确定为优秀档次。根据《关于把全区检察工作和检察队伍建设成为民族地区模范、进入全国先进行列的意见》提出的奋斗目标，到2012年底，全区检察机关力争实现“五个领先”（即执法水平领先、队伍建设领先、机制建设领先、基层检察院建设领先、检务保障领先）和“四个一流”（即一流的办案质量、一流的执法规范化水平、一流的基层检察院建设水平、一流的信息化应用水平），成为民族地区模范、进入全国先进行列伟大蓝图将会变成现实。
五、现行绩效考评机制的若干问题
广西区检察事业近年来持续健康发展，与绩效考评办法的全面施行有着直接而密切的关系。但是，随着形势的不断发展变化，其中存在的一些问题也逐步凸显。
（一）为数不少的干警甚至是领导对绩效考评在认识上仍存在偏差和误解。一是全盘否定。有的干警认为绩效考评根本不适用于司法机关属性的检察机关，反而会干扰正常的司法活动，完全看不到它对检察工作科学发展的正面意义。二是一味认同。有的领导不思结合实际探索完善，甚至还忽视或放弃了其它的经过多年实践证明行之有效的其他管理制度与方法而只顾明文的考评项目和指标：“有就做，没有就不做”。三是认识不到绩效考评的本质。部分领导和干警还没有在认识上把它当成是改进和加强检察工作的一项基本任务和日常工作，严重弱化了绩效管理制度的激励、约束作用。有的干警虽然赞成实行绩效管理，但对实行绩效管理必然打破平均主义的本质结果尚无充分认识，一旦得分较低，不是从自身找原因，而是更注重挑剔办法或标准的不合理、不科学。
（二）现行评价体系对工作的考量和促进还不够全面。在设计绩效考评指标体系时，因为要考虑可操作性和可考评性，并未将所有检察工作都囊括进来，特别是对检察业务的考评，主要是依据统计报表考评其枝干和重点，而一些地方对未纳入考评范围的工作基本采取放任自流的态度，发展状况不尽如人意。
考评项目部门
公安
检察
法院
破案率、批捕数
正比（
正比
追捕数、漏捕数、漏罪行数
反比
不批捕、捕后不起诉、撤案数（率）
监督立案、撤案数
起诉数（率）
定罪、判决数（率）
罪名改变、定性改变数
无罪判决
追诉、增加罪名事实、纠正违法、检察建议
抗诉、审监抗诉、纠正违法、检察建议数
撤回起诉数（率）
发回重审、改判数（率）
六、完善绩效考评机制的方法与途径
（四）完善监督约束机制和虚假数据核查惩罚机制。作为国家的专门法律监督机关，应恪守依法办案至上的位阶原则，绝对不能出现为了考评分数而有意无意地暗箱操作、胡乱监督、怠于监督。如出现违法违规办案或故意不履行监督职责的，不仅要实行考评分数倒扣制，且根据情形予以行政党纪甚至法律追究责任，以严肃的惩罚机制维护考评的公正性和权威性。要强化诉讼监督案件内部监督制约机制、健全检务督察制度、廉政风险防控机制，完善检察人员违纪违法惩处制度，健全检察人员执法过错责任、违法违纪责任和领导干部失职渎职责任追究制度，实现绩效目标考评及时完整纠错的功能。