摘要:依法行政是人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，因此也是依法治国的核心环节。改善依法行政及监督机制的对策在于：改善法律制定工作的指导思想，保证依法行政与民主行政；以落实行政处罚法、立法法为契机，贯彻依法治国战略方针，实行“法治行政”；转变政府职能，清理法规、规章，改革执法体制；推行行政执法责任制，解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位等问题，划清各执法部门的职责，明确各自的执法任务，使执法与经济利益脱钩，保证执法大公无私；大力普及法律知识，增强全民法制观念；强化监督机制，对监督者实行地位高、权力大、独立办案，排除外来干扰，加强各级人大对行政执法工作的监督。
关键词:依法治国核心环节依法行政
一、依法行政是依法治国的关键
二、依法行政的概念、前提和原则
2、依法行政的基本内容。有的学者认为，依法行政的基本内容就是国家行政管理的基本内容，包括：(1)依法行政的主体是行政机关及其公务员；(2)行政行为必须严格遵循依法行政的原则；(3)行使行政权力时必须依照法定程序；(4)行政监督属于行政活动的范畴，故其体制、标准、形式及程序也应遵循依法行政的原则；(5)对依法行政予以司法保障，维护行政合法行为和纠正行政违法行为。还有的学者提出，行政机关自觉接受国家监督体系的全面监督乃是依法行政的重要内容；而国家监督体系中除了权力机关、行政机关、司法机关等国家机关的监督以外，还包括执政党的监督、政协和民主党派的监督、社会团体的监督、大众传媒的监督和人民群众的监督；只有行政机关自觉接受监督，正确处理与各种监督的关系，才能切实保证依法行政的健康发展。
3、依法行政的前提。依法行政的前提很多，但提到依法，首先要考虑到所依之法必是良法。亚里士多德认为：“法治应包含两重定义：已成立的法治获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”良法应具备以下条件：第一，合宪性；第二，法律之间必须在纵向上衔接，在横向上左右和谐，共同构成一个完整的法律体系，法律之间不存在冲突。为达到良法的要求，应做好以下工作：第一，应有严格立法程序；第二，必须加强权力机关对行政立法行为的审查，包括对立法过程的形式审查和对行政法规、规章的实质审查。这种审查必须是及时而有效的。
4、依法行政的原则。依法行政原则是法治原则在行政法上的体现。德国行政法的合法性原则与合宪性原则一道构成司法审查的基本原则，即法治行政原则。法国行政法原则有三项内容：第一，行政行为必须有法律依据；第二，行政行为必须符合法律；第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。美国的法治行政主要表现之一，就是行政行为不通过正当的法律程序无效。在英国，古老的自然公正原则得到了适用，不加限制的行政自由裁量权的观点被彻底否定了。
在依法行政问题上应有以下几个原则：第一，法律保留原则；第二，法律优先原则；第三，行政权法定与依法授予原则；第四，行政权依法与依照法定程序行使原则；第五，行政权依法接受监督的原则；第六，公开行政原则；第七，行政权侵权时承担相应法律责任原则。总之，一切行政行为必须在法律名义之下做出，一切侵权、越权、滥用职权和不作为的行政行为都必须受到追究。依法行政的过程就是破除人治，走向法治，走向民主与现代化的过程。
三、依法行政的成就
从1978年12月改革开放以来，经过各方面的不断努力，在行政执法方面取得了很大的成就。主要表现在以下几个方面：
1、基本上结束了行政执法无法可依的状况。二十年来，法律、法规和规章日趋健全，通过了现行宪法和三个宪法修正案，全国人大及其常委会通过的法律共248个，国务院规定的行政法规共82个，合计1068个。地方性法规共4000多个，规章数量众多，由于备案制度不健全，难以统计。这些法律、行政法规规章等文件，打下了行政执法的基础，结束了无法可依的历史。
2、初步建立了行政执法的组织和队伍。二十年来，全国从中央到地方各级政府以及一些政府的行政部门设置了政府法制结构和专业执法队伍。人数多少不一，发展不够平衡，但均有负责法制建设、行政复议和行政执法人员。这对于法律、法规、规章的贯彻落实，纠正与处罚各类违法行为，实现行政执法任务，提供了一定的组织保证。
3、依法行政逐渐成为各级政府履行管理职能的主要方式。随着社会主义市场经济体制的建立，在80年代末期，提出了“依法行政”和“依法治市”的口号和原则，各省(区)、市多次召开法制工作会议，组织多种形式的法律宣传和公务员培训，普及法律知识，开展执法检查。有的地方进行行政执法依据、行政执法组织和行政执法行为的“三清理”工作，解散不合格的执法主体。纠正没有法律依据的执法行为，提高了执法水平，保护了国家利益和公民利益，维护了社会秩序，促进和保障了改革开放，对于经济建设与社会稳定发挥了积极的作用。
4、加强了行政行为的司法审查，保障与促进了依法行政(法治行政)。1982年开始依照民事诉讼法(试行)开展行政诉讼，89年4月4日通过行政诉讼法以来，各级人民法院行政庭对具体行政行为进行了审查，审理了50多万件行政诉讼案件，初步建立起对行政执法行为的监督机制，对于保障法治行政，保护公民的合法权益起到了一定的作用。从法院受理的这些案件来看，每年撤销违法行政案件的比例不断上升，由百分之十几增加到百分之三十九。总的来说，“民告官”的行政诉讼制度在不断排除各种干扰中步履维艰地前进着，成绩不可低估。
四、当前行政执法存在的主要问题及其成因
以上问题的成因很多，主要有以下几点：
1、所执行之法中有的不是良法。行政立法的指导思想被扭曲。我国在立法工作中，由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露了一种架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多，调整行政关系的行政法规与行政规章占整个行政法律规范的98%；行政法律粗疏，由行政法规、地方性法规、规章补充、细化，甚至取而代之，难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常的现象。
3、财政拨款不足，行政执法受经济利益所驱动，严重影响了行政执法的严肃性与公正性。实行各级财政包干，有些地方执法部门所需办公经费、执法人员的工资和物质条件未能配足，执法受到影响，执法人员生活没有保障。如北京市1995年共有市容监察人员1723名，而财政只按1400人每人每年拨给2000元经费，这与每人每年所需10，000元差距甚大，不足部分“主要靠返还的罚没款的补充”或“创收”解决，把罚款的多少作为衡量单位或个人执法好坏的主要标准；执法队伍内部为了争利彼此矛盾；有的坐支私分罚款；有的罚款没有客观标准，讨价还价。这些是形成执法混乱的经济原因。
6、封建残余思想影响，地方与部门保护主义干扰，执法人员法律意识淡薄，知法的程度浅，依法办事的自觉性差，行政执法困难。整个社会的民主和法制的基础比较差，法制氛围淡薄，执法环境与条件不完备，干扰执法的因素太多；说情风阻挠严格执法；一些领导同志对严格执法，说起来重要，干起来不要；重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；在一些执法人员的脑海中，上级的口头指示、批条或政策性文件代替了法律、法规。流行“黑头”(法律)不如“红头”(文件)，“红头”不如“白头”(批条)，“白头”不如“口头”(口头指示)。这是不依法办事、人治干预行政执法的思想根源。
7、缺乏对行政权制约与执法监督机制。当前缺乏对违法的责任追究制与奖惩制。行政监督诸如层级监督、行政复议流于形式，司法行政监督受到严重干扰，以至行政执法中存在的一些问题，很难得到纠正，主要原因是：监督体制不合理，低位机构监督平行机构和高位机构，监督制度不健全，因而监督不力，惩处不严。缺乏法律追究责任制；行政复议没有独立负责的体制，受政府首长的制约；行政诉讼的体制不顺，法院受行政长官的干预。有的地方行政长官扬言：“你不判决维持这个案子，我就不给票子、车子、房子。”行政诉讼受制于政府。
五、改善依法行政及监督机制的对策
1、改善法律制定工作的指导思想。改变制定法律“宜粗不宜细”为“能细则细”的方针，尽量做到从实体法到程序法两个方面增强可操作性，避免立法权旁落；对行政立法要加强监督，尽快完善立法法，使行政立法与行政执法有法可依；加强对行政立法权的监控，作好法规、规章的备案审查工作，保障法律至上的崇高地位；立法内容要反映客观规律，避免部门或地方立法所产生的部门利益或地方保护主义，使法律、法规、规章纳入可持续性发展的轨道；尽快完善行政管理制度、制定行政程序法与行政公开法、健全行政听政制度，保证依法行政与民主行政。
2、以落实行政处罚法、立法法为契机，贯彻依法治国战略方针，实行“法治行政”，转变政府职能，清理法规、规章，改革执法体制。根据政企分开的原则，改变管理权、经营权、处罚权于一体的状况，严禁政府部门经营企业、集贸市场和其他营利性活动，并建立证照审批与监督检查分离、处罚决定与收缴罚没款分离的制度，彻底实行行政机构收支两条线制度，还要设立一条监督线予以保证。使行政执法与经济利益完全脱钩。国库要全部收缴罚没款，对行政编制及其办公经费要给足，保证行政执法的物质条件。
3、推行行政执法责任制。解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位的问题，划清各执法部门的职责，明确各自的执法任务，建立以行政首长责任为核心的执法责任体系，把执法责任、权限层层分解落实到职能机构、岗位和基层执法人员；同时，抓紧制定行政强制执行法，解决行政执法疲软问题；为了规范和强化行政执法活动，加强执法部门的内部层级监督，解决执法的随意性和以权压法的问题，必须建立对执法部门违法、不作为行为的追究制度和错案责任追究制度，行政首长违法批条的责任追究制度和下级对领导者违法指示的抵制制度以及行政执法的统计报告制度和公开制度；建立健全执法人员培训和执法资格认证制度，执法责任和廉政勤政考核制度以及相应的奖惩制度，加强执法队伍建设，提高执法人员的素质；加强政府内部对行政执法的层级监督，强化各级政府法制机构的综合协调、检查监督职能，发挥其协调和监督的权威性，完善行政复议制度，发挥行政复议监督行政执法是否合法合理、纠正行政机关违法执法的行为；同级人事、监察、财政、审计等部门要加强对违法违纪和经费使用、罚没款收入以及行政性收费的管理，使执法与经济利益脱钩，保证执法大公无私。
4、大力普及法律知识，增强全民的法制观念。根据宪法所确认的“依法治国”方略，实施“法治行政”(依法行政)。应当根据不同人员的具体情况，采取生动活泼、灵活多样的形式，如以案说法，通过听政、复议审理等旁听形式，有针对性的做好普法的宣传活动。对有接受教育能力的公民，要组织学习与各自的工作、学习、生活有关的法律知识，提高知法程度、守法观念和运用法律手段维护自己合法权益的能力；对各级干部，特别是领导干部要坚持学法制度，把学法、用法、执法的功绩作为考核、提拔干部的重要条件。
5、强化监督机制，对监督者实行地位高、权力大、独立办案，排除外来干扰；加强各级人大对行政执法工作的监督。尽快制定人大监督工作的法律，使政府的自身监督与人大监督有机地结合起来，并纳入法治化轨道；各级人大及其常委会在选举和任命干部时，应把是否具备必要的法律知识、是否依法办事，作为衡量干部是否称职的重要标准；在听取他们的述职报告时，应把他们领导的地区或部门的执法工作开展情况作为重要的考察内容；各级人大常委会要通过听取和审议政府及其所在部门或单位实施法律、法规的工作报告，组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促做好行政执法工作。改变监督不力，惩处不严的状况。
6、改革行政审判体制，独立开展行政诉讼工作。目前人民法院受同级行政机关人、财、物的制约，行政审判受同级行政机关干扰很厉害。应将地方各级法院中的行政审判庭单独组成行政法院，设置在省级，派出法庭到各地市县巡回审理，人、财、物由最高人民法院直接管辖与配给，保证最高法院行政庭，各省行政法院独立办案，不受干扰，对行政执法行为进行彻底的司法审查，督促行政机关，纠正违法行为，使行政诉讼真正实现保护公民、组织、法人的合法权益和监督与保障行政机关依法行政的功能，实现行政诉讼的法治价值，为法治行政、依法治国战略方针发挥司法保障作用。
7、对公务员实行“以薪养廉”和公务员权利保障等社会保障制度，解除后顾之忧，保障公务人员秉公执法，依法行政。