农村地权结构中的国家、农户和集体（一）
熊万胜
农村地权结构中的国家
国家对于农民集体土地权利的行使，主要内涵就是处分权。这种特殊的处分权主要有两个内涵，其一是对集体土地所有权的处分，这种特殊处分权可以称为最高处分权。国家可以决定把集体土地变为国有土地，也可以在集体之间出现土地所有权纠纷时行使最终裁决，还有权划定集体的范围。其二是土地用途管制。用途管制有积极和消极之分，积极的用途管制是改变土地的用途，进行土地用途的开发。这种权利可以称为用途改变权。对土地用途管制制度的消极使用，是维持或强化土地的某种用途，这种权利可以称为用途维持权。比如禁止国家之外的集体、组织或个人任意改变土地属性和用途，要求集体或经营者维持或强化土地的某种用途。
（一）、国家拥有对农民集体土地的最高处分权。
首先，国家有权变更集体土地为国有土地。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。这就意味着农民集体对土地只能在规划范围内进行处分。土地变性的权力由国家掌握。如果国家出于公共利益，根据土地利用总体规划要求征收、征用某块集体所有土地，那么农民集体有义务配合，这是《农村土地承包法》第十四条对发包方规定的义务。而且，法律规定了土地补偿费与征收安置费总和的最高限度，集体与政府的谈判只能在这个范围内。如果集体组织成员不服，不能向法院起诉。2005年7月29日发布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
国家垄断农地变性的权利，并确实拥有将土地变性的能力，这有利于城市建设、重大工程建设，和其它基础设施建设的开展，但也容易导致耕地的滥占滥用。实际的征地主体一般是地方政府，地方政府有着征占农民土地的强烈动机，中央政府也难以制止。自1992年后中国出现了圈地大潮，中央从1993年就开始力图“刹车”，在几次强调严格控制不见效的情况下，朱鎔基政府痛下决心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号文件），宣布全面冻结非农建设占地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》（中办发电〔1998〕2号文件），再接着冻结一年。然而就这样连续两年的严厉禁令也未能遏止圈地潮。一些地区恰恰在这两年形成“过热”圈地，甚至圈而不用导致这两年“烂尾地”猛增，直到2005年还在消化这些地块。“两年冻结”前的“八五”期间（1991-1995），中国平均每年净减耕地440万亩，而包括“两年冻结”及其后数年的1996年到2003年7年间，耕地年均净减却骤增为1428万亩。
根据历年《国土资源公报》我们可以列出近年来建设用地的扩展情况，以及其中占用耕地的情况。
近年来我国建设用地占地统计（单位：万公顷）
年份
全国耕地面积
净减少耕地
全国新增建设用地
建设用地占用耕地
新增城镇建设用地
新增村庄建设用地
生态退耕
2000
12823.31
96.2
16.33
2001
12761.58
61.73
16.37
2002
12593
168.62
40.9
19.65
59.07
2003
12339.22
253.74
42.78
22.91
142.55
2004
12244.43
80.03
26.78
14.51
5.65
2.55
223.73
2005
12208.27
36.16
43.2
13.87
9.82
6.66
73.29
2006
12177.59
30.7
32.9
25.9
7.4
3
39.04
再次，根本的是，究竟什么范围算是一个“农民集体”，是由政府主导决定的。1998年11月4日通过的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”这里规定的很清楚，这里的提出者和批准者都是政府。事实上，政府对村委会的调整意图虽然不能完全实现，但一旦提出总能基本实现。在2000年以来的村镇撤并过程中引发了很多纠纷。2001年7月21日经国务院同意，七部委联合向省级人民政府发文《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，在肯定这个做法的同时，提出了进一步完善的意见，比如“在村民同意的基础上依法操作。调整撤并方案应由乡镇政府按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。村民会议没有同意的调整撤并方案，不能强行实施。”这一轮的乡镇和村的撤并，究竟在多大程度上依照了法律程序，无法详知，但作为一个事实，这次撤并体现了中央政府特别是地方政府的意图，这说明政府可以在既有的法律框架下成功地主导“农民集体”的范围界定。
主要根据以上三条，我们可以认为，国家及其权利行使主体即各级人民政府掌握了集体土地所有权的最高处分权。
2006年3月,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标，也就是必须达到的目标。可是，到2006年底，全国只有18.27亿亩耕地。要想在未来五年保守住18亿亩的红线，任务是艰巨的。为了做到这一点，国家首先在1998年提高了土地补偿费和安置补助费的最高限额，继而在2007年规范了土地出让金的使用，一系列的措施降低了地方政府的征地积极性。就林地而言，2000年出台的《森林法实施条例》与1986年颁布的《森林法实施细则》相比，也明显提高了征收、征用林地的审批门槛。而且，国家还尽全力提高林地的面积，目前的势头良好，1997年曾经针对耕地提出的“只许增不许减”的目标在远离城镇的林地中真正得到了实现。这个趋势表明，上层国家会自动地限定政府对农民集体土地所有权的上收。
至于国家对乡镇和村集体组织的撤并，确实范围广泛。但这种撤并主要体现在乡镇和村级集体组织，对于我国集体土地的主要所有权主体——村民小组，它的减少主要不是因为撤并，而是征地。相比于国家对乡镇村撤并的支持，国家对于把村民组织的土地上收到村始终持反对态度。这在第二轮土地延包过程中要求稳定承包关系的文件中有明确的表述。在2001年《关于乡镇区划调整工作的指导意见》中提到“一般应以村委会为单位整建制撤并，必要时也可以自然村为单位进行调整。”这里也没有鼓励以村民小组为单位撤并。应该说，对于村民组来说，它的现实变化主要不是撤并，而是权能的虚化，在很多地方它已经不能算是一级基层组织，所以也无法真正有效地行使所有权。
（二）、国家对集体土地用途实施管制的力度不断加大，被国家有效管制的集体土地面积不断扩大。
基本农田是国家土地用途管制制度的核心层，事关国家粮食安全大计。国家要求各省市自治区内基本农田应该占到本行政区域内耕地总量的百分之八十以上。对于基本农田的用途受到的限定更为严格，如果是“粮食主产区”的基本农田，政策引导农民保证粮食种植面积。目前我国各行政区域的基本农田面积不断扩大，都已经达到了百分之八十的比例。
（三）、国家尽全力扩大森林覆盖率，在这个过程中被国家纳入处分范围的集体林地面积不断扩大，处分权的行使效力不断增强。
国家的土地用途政策就林业来说也有四个层次：土地、农用地、林地、生态公益林。根据林业用地分类经营管理制度，集体林地可以分为商品林（用材林、薪炭林、经济林）和生态公益林（防护林、特种用途林，以及天然林等），国家的用途管制主要针对用材林和生态公益林。
1、用材林的采伐限额制度的确立和完善。
2、对生态公益林的保护不断升级。
林地总面积（万公顷）
森林覆盖率（%）
国有占总面积比例
集体占总面积比例
个体占总面积比例
生态公益林占林地面积比例
全国
23574.11
18.21
36
林地地权
39.9
60.07
森林按地权
42.45
57.55
森林按林权
42.16
37.52
20.32
河北
858.14
23.25
31.4
9.5
90.5
12.89
51.52
35.59
辽宁
695
35.13
47.6
13.5
86.5
浙江
667.97
60.5
29.2
3.19
96.81
3.03
55.43
41.13
福建
908
62.96
31.5
10
90
江西
1062.9
60.05
33
16
84
湖南
1240
53.67
42
广西
1455
35.7
6.4
93.51
贵州
615
34.9
32
7.3
92.7
陕西
1020.3
28.8
29.6
70.39
3、森林生态效益补偿制度的实施
（一）实施范围。长江上游地区以三峡库区为界，包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市），黄河上中游地区以小浪底库区为界，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）；东北内蒙古等重点国有林业包括吉林、黑龙江、内蒙古、海南、新疆5省（区）。总计17个省（区、市），734个县、167个森工局（场）。
（二）主要任务。一是全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商品性采伐，停伐木材产量1239．0万立方米。东北内蒙古等重点国有林区木材产量由1853．6万立方米减到1102．1万立方米。二是管护好工程区内14．3亿亩的森林资源。三是在长江上游、黄河上中游工程区营造新的公益林1．91亿亩。四是分流安置由于木材停伐减产形成的富余职工74万人。
农村地权结构中的国家、农户和集体（二）
农村地权结构中的农户
如果说国家对于集体土地的控制主要体现在处分权方面，那么农户对于农村土地的权利主要体现在占有、使用和收益方面。在《物权法》中把土地承包经营权规定为一种用益物权。规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”其实，农村土地不只是耕地、林地或草地，还有很多其它类型，农户在这些土地上也享有某些用益物权。除此而外，农户还在事实上对农村土地包括承包地享有某些处分权。
（一）、农村土地中由农户经营的土地面积占农村土地总面积的比例趋于最大值
农户用益物权的扩大直接体现为农户经营的土地面积的扩大。
1、由承包户直接耕种和经营的耕地面积占耕地总面积的比例开始趋于下降。
根据国土资源部的公报，截至2005年底我国有耕地18.31亿亩。那么其中由农民家庭承包的土地到底有多少亩？没有人能搞清楚。因为这必须通过层层上报来统计，其中统计口径的差异很大。比如，一亩等于多少平方米，各地就不同。承包地面积、计税面积与实际面积的这三个概念也不同。什么叫做家庭承包，也可以有很多理解，是否把自开地算进去？是否要把自留地算进去？甚至是否把宅基地算进去？各地做法千差万别。根据既有的统计，1982年底全国农村67％的基本核算单位实行了包干到户，1984年以后一直稳定在99％以上，实行家庭承包经营的耕地一直占耕地总面积的97％左右。因此，我国农村实行土地承包经营制度的土地主要是耕地。截至2000年，全国已有98％左右的村组开展了延包工作。在开展延包工作的地方，承包期达到30年的耕地面积占92％，如果扣除沿海发达地区、城镇郊区实行招标承包的责任田以及各地预留的机动地，实行家庭承包的耕地承包期达到30年的占95％以上。承包期不足30年的，大多数在已经或者列入城镇建设规划范围内的城镇郊区。
流转耕地占耕地总数比例
人均地方财政收入
黑龙江省全省2007
11.4
江苏江阴市2007
47.9
江苏宜兴市2007
24.45
浙江台州市2006
25.62
浙江杭州市余杭区2007
20.15
安徽泾县2007
5.4
福建宁德市
8.22
福建泉州市2007
15.35
山东滕州2007
9.2
山东忻州2006
3.1
湖北襄樊市2006
1.24
湖北竹山县2006
12
湖南娄底市2006
19
湖南吉首市2007
6.59
广东紫金县2006
7.6
广西北海市2006
18
广西灌阳市2007
15.3
重庆江津区2007
21.57
重庆荣昌县2006
7.85
贵州遵义市2007
11
陕西延州市2007
2.1
宁夏固原县2007
1.44
这里可以列出人均地方财政收入与农民人均收入的排名，可以看到两个排名最吻合与最不吻合的地区应该也是流转比例最高的地区。
湖南泸溪市：“几年来我县认真开展土地流转调查和清理,平均每年开展一次全县统一行动的大型调查,并针对大户土地流转现象、土地撂荒等问题开展了几次专题调查。通过调查基本上澄清了我县土地流转的底子，掌握了一些土地流转的动态，如：2004年前我县土地撂荒现象比较多，土地流转现象也比较多，全县有流转土地19261亩，2004年国家出台减免农业税、粮食直补、退耕还林一系列政策后农民对土地使用价值的认识提高，土地撂荒现象减少，土地流转的规模缩小了一部分。“湖南省泸溪县农村土地承包经营权流转情况调查报告”湖南省泸溪县农村合作经济管理局，2007年10月8日。
2、农户的自留地已经达到最大值。
3、农户经营的林地面积不断扩大，即将达到最大值。
集体林地由农户家庭经营经历了四波次的推进。第一次是1960-1963年间的“四固定”阶段，划出了部分自留山；第二次是1981年的林业“三定”，划出了部分责任山和自留山，将大部分集体林地分山到户，但在依靠耕地可以维持生活的地区集体林地承包到户的较少；第三次是上世纪90年代初启动的“四荒”拍卖；第四次是2003年以来启动的集体林权改革，正在进行之中。
总的来说，这次林权改革之后，森林的林地经营权格局将趋于稳定，由农户经营的林地面积应该可以大致稳定了，不会再有大的变动。森林的林木所有权在国家、集体和个人之间的比例会还有变动，比如私人造林的积极性很高，这部分的比例还会不断上升。
4、采取其他承包方式经营的水面利用率缓慢提高。
我国农用地中的水面面积相当巨大，根据2006年的《国土资源公报》，我国农用地的利用结构是：全国耕地12177.59万公顷（18.27亿亩）；园地1181.82万公顷（1.77亿亩）；林地23612.13万公顷（35.42亿亩）；牧草地26193.20万公顷（39.29亿亩）；其他农用地2554.10万公顷（3.83亿亩）。其中“其他农用地”所占比例是3.9%。而“其他农用地”的主要成分就是水面。比如2001年《国土资源公报》显示我国农用地中的水面面积为2202.35万公顷，与2002年的“其他农用地”面积2565万公顷相差不多。根据本章第一个注释表中所示，历年其他农用地面积变化很小，那么农村水面的面积变化也不会很大。全国历年的农用水面面积都不超过土地农用地面积的4%，但在农耕地区特别是水稻产区，这个比例一般在10%以上。
土地利用类型
东部
中部
西部
土地总面积
100
耕地
28
19.9
6.9
园地
4.2
0.8
0.4
林地
37.1
32.5
16.2
牧草地
1.6
25.8
35.6
居民点及工矿用地
3.4
1
交通
1.4
0.2
水域
8.9
4.9
未利用土地
11.9
36.6
农户家庭经营农村水面主要与两个重要改革有关，一是90年代启动的“四荒”开发，二是90年代末期以来在全国推进的水权改革。根据水利部1998年发布的《治理开发农村‘四荒’资源管理办法》，所谓“四荒”是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。但是究竟在“四荒”开发中开发了多少“荒水”无从得知。关于农村水面利用，更重要的改革是小水利的水权改革。因应人民公社解体以来农村集体水利的废弛，这次改革准备从集体化的反方向，也就是彻底走向市场化和私有化来解决农村水利的困局。对于集体所有的小型水利可以采取股份合作、拍卖、租赁等多种方式进行处置，如果是农民“自建、自有、自用、自管”的微型水利工程，其产权归个人所有。
（二）、农户对承包经营的土地在法律上拥有越来越稳定和完整的占有、使用和收益权
同样，农户的土地承包经营权的完整性也是逐步加强的。《物权法》明确，土地承包经营权作为一种用益物权，其权能就是“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”我们可以分别来探讨。
1、在农业地区农户对土地的占有权逐渐稳定；在工商业地区农户对土地的占有趋于模糊。
任何一个县级及以上行政区划单位，都可以分成工商业比较发达的区域和农业区域。有些比较发达的小城镇辐射范围内也可以作这样的区分。
在农业地区农户对土地的占有权的稳定，突出表现在三个方面：落实承包经营权时实行“确权又确地”；集体越来越不能调整农户的承包地；国家也越来越不易征用和征收农民经营的土地。所谓“确权又确地”，是指在落实承包经营权时，明确指定某一块地归某农户来经营，它相对于“确权不确地”而言，后者不明确指定农户的承包地而言。在农业地区，普遍实行确权又确地。关于集体调整土地权的缩小，在前面已有论述。国家对于征用和征收农民经营土地的权利的收敛，可以通过《土地管理法》的修订过程来判断，国家对于土地征收和征用的权力不断上收，对土地出让金的使用方式规定的越来越明确，消减了地方政府的自由裁量权。对土地补偿的规定越来越严格，标准越来越高。至2006年3月,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标，也就是必须达到的目标。
但是，需要明确的是，国家保护农户对承包地的占有权益的首要目的是为了控制耕地的非农使用，而不是为了推进土地私有化。国家自1998年修订《土地管理法》时，明确了土地用途管制制度。到现在18亿亩红线的划定，一个基本的意图就是确保国家的农业安全。是通过农户来保护土地的农业性质。因此，《物权法》的完整表述是土地承包营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”这后半句是对前面权能的具体规定，不能忽略。
在工商业发达地区，农户对土地的占有朝着越来越不稳定的方向发展。首先，这些地区往往也是经济和行政的中心地带，政府有着变更农用地的性质，发展建设的强烈动力，所以，它不支持农户对土地的明确占有。在这些地方尽管可以落实承包经营权，却倾向于不把这种权利落实到具体的地块上，也就是“确权不确地”。这种做法一般在村集体经济实力强大的地区才有可能，农民从集体经济中得到的分红之多，足以使村民放弃对土地占有权的追索。而且这些地区年轻劳动力务农意愿很低，农业老龄化严重，客观上很多农户无力耕种。其次，在一个区域的发达地区还出现了土地股份合作制，这种制度也意味着农民要放弃对土地的直接占有和经营管理，把经营管理权让渡给一个组织，而只是享有决策参与权和收益权。从目前来看，这种土地股份合作成为集体经济的新型实现形式，得到了国家法律的许可，以及地方政策的大力支持。在21世纪初的几年中蔚然成风，其前途如何有待观察。
不仅对承包地的占有存在着工商业区域与农业区域的差别，自留地和宅基地也同样如此。因为，当集体或者集体代表国家处分集体所有的土地，既可以是对耕地上的征用、征收或集中经营，也可以是对宅基地的征用、征收和统一规划。在上海，从1958年开始建设农民新村，到上世纪70年代达到了统一规划并建设农民新村的高潮，到21世纪初，归并自然村，建设中心村在大城市的郊区成为一个共同的规划方向。而在山区和偏远地区，由于可用于宅基地的土地丰富，农民建房基本没有规划。总的来说，农民对于宅基地的占有要比耕地稳固一些。对于国家来说，征用、征收耕地要比宅基地容易的多，成本要低的多，结果就产生了城中村。
2、在使用权方面，土地用途管制制度不断强化，同时，农户的土地流转权利越来越得到尊重，农户在种植业内部的生产决策权趋于完整。
尽管这些原则执行的很不严谨。但是，确实存在不断强化的趋势。对于第一条原则来说，通过保护农户的权益，来阻止强权的获利冲动。对于第二条原则来说，通过督促基层干部来实现耕地抛荒的减少。只是第三条原则很难实现。因为，这在农村社会中可以很轻松地满足各方的利益，国家在这里找不到可靠的反对者群体。对于基层干部来说，如果这样做有利于发展农业生产，有利于农民增收，有利于财政收入增加，他们出于公心不会阻止。如果出于私心，那么他们可以从中获利。对于有实力发展高效农业的农户来说，他们自然要努力获取利润，不考虑法律的规定。对于其他农户来说，这种发展只要不影响自己的生产，与自己就是无关的。
在土地用途制度强化的同时，农民在种植业这个产业内部的生产决策权也得到越来越有力的保障。这主要体现在，选择种植作物，以及选择种植技术方面，农户的自主性有所增强。对于农民的生产决策，政府可以从三个方面进行干预。其一，为了贯彻全国和地方的农业发展规划，政府要引导农民种植当地主产的农作物，尤其是粮食。其二，在粮食作物之外，要发展经济作物，政府往往为了追求经济效益或者完成上级计划，努力推动产业结构调整。因此，农户的种植决策权是不完整的。其三，政府引导种子的改良，种植技术的改进，以及推动农业的标准化生产。这三个方面的情况都有所演变。
从1996年起我国粮食市场进入了供过于求的状态，粮食价格持续低迷。国家甚至出台政策鼓励各省份进行农业结构调整，试图通过此来减少粮食供给，实现供需的总体平衡。自1999年起，全国粮食播种面积连续5年下降，粮食总产量连续4年减产。2003年全国粮食总产量只有43070万吨，低于49000万吨的安全警戒线，创14年来的新低。而当年总需求量为49500万吨，产需缺口近6500万吨。国家通过大批进口来弥补不足。我国农产品价格，尤其是粮食价格从2003年下半年开始，出现了较大幅度的回升。与此同时，由于税费改革的推进，农民从城市返乡务农的积极性增加。持续低迷的农民种粮积极性开始有了明显提高，长时期的供需矛盾有所减轻，粮食安全问题得到一定程度上的缓解。我国粮食产量从2003年的43070万吨，连年上升，到2006年达到49748万吨。因此，我们看到，在减少对农民种植决策进行行政干预的情况下，粮食安全也能得到保证。
就经济作物而言，由于城市化的发展和中央对农民权益的高度重视，基层组织同样失去了强制农民进行产业结构调整的能力。而且，自从1985年提出产业结构调整以来，各地农民对于发展多种经营已经积累了丰富的经验。特别是教育水平的提高，农民对科技的信赖和利用水平都有所上升，根据市场信号作出反应的能力有所增强。因此，政府引导产业结构调整的阻力有所下降。由于农业产业化的发展，出现了大批的农业龙头企业，所以，产业结构调整得到了龙头企业的支持，农民的组织化程度提高，产业结构调整的成功率有所提高。这样一来，政府进行产业结构调整的手段逐步从计划强制向市场诱导转变。农民的种植决策权越来越完整。
目前看来，在遵守土地用途管制政策的前提下，农民的生产决策权是日趋完整，但是，这个趋势是否会线形地延伸呢？仍然是个问题。就在粮食生产形势刚有好转之际，各主要农业生产资料价格也随之上涨。进而，在饲料价格上涨、疫病和体制弊端等多种因素作用下，从2006年6月开始，生猪价格全面上扬，到2007年底形成新一轮通货膨胀的严重态势，国家启动15年来力度最大的一次临时价格管制政策。强行限制价格上涨，挫伤市场机制。这再次证明，农业不可能也不应该实行彻底的市场运行。那么在预宏观市场机制，与干预微观生产经营之间进行利弊权衡就是必要的。不排除国家重新加大力度把农民组织起来的可能。
3、农民的收益权从趋于完整到福利化
收益权的完整是指去除必要成本后的利润是否都能够被农民得到。所谓收益权的福利化，是指国家因为农民的农业生产行为给予农民越来越多的补贴。这种补贴的发生与农民生产的利润率无关，而是与城乡居民收入的比率有关。因此，农民收益权的生长不是一个相对于成本的越来越完整的过程，而是相对于国家社会建设目标的福利增加的过程。
收益权的完整主要包括：流转收益的完整，税费改革导致乱收费的减少。收益权的福利化主要是指：税费改革导致税负的减免和三提五统的减免，国家农业补贴的发放与扩大，等等。
（三）、农户对农村土地的灰色处分权
处分权是指依法对物进行处置，从而改变物的命运的权利。处分权为所有权内容之核心，通常，处分权一般只能由所有人享有。处分分为事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分，指对标的物进行实质上的变形、改造或毁损等物理上的事实行为。法律上的处分，指就标的物所有权加以移转、限制或消灭，从而使所有权发生变动的法律行为。农户对于集体所有的土地没有法律上的处分权，但是事实上的处分广泛存在。
这主要体现在以下几个方面：
1、农户对承包地和自留地的事实处分。
主要的行为是：利用自留地甚至承包地耕地建房，以及在基本农田上挖塘养鱼，或者发展林果业，在坡度25度以下的耕地甚至基本农田上进行“退耕还林”。抛荒。在自留地以及属于公益林的自留山、责任山上建坟、砍柴、挖脂、打猎等等极为普遍。其他还有在耕地上开矿，取土等等。这些行为的发生往往不会受到任何组织或个人的阻止，所以可以构成事实上的处分。农户之所以可以这样做，可能是因为当地的习俗对抗了法律，也可能是私人的控制能力阻止了反对的力量。
在所有这些行为中，利用耕地建房对于耕地的损害最严重，发生频率很高。根据建设部发布的2005年《村镇建设统计公报》，2005年末，全国共有建制镇17726个，集镇20686个，村庄3137146个（其中村民委员会所在地562851个）。村镇现状用地面积17.2万平方公里，比2004年增加0.6万平方公里，其中建制镇2.37万平方公里，占13.8%；集镇0.78万平方公里，占4.5%；村庄14.04万平方公里，占81.7%。而当年建制市占地3.25平方公里，建制镇与建制市共占地5.62平方公里。集镇与村庄占地14.82平方公里。建制市与建制镇占地面积之和为村庄和集镇占地面积之和的2.6倍。与此同时，农村建房占地面积过大，一户多宅，空心村，散乱无序的现象十分普遍。从实地调查的情况来看，在中部地区尤其严重。
2、农户对宅基地的事实处分
但在事实上，宅基地的流转十分普遍，往往突破了集体的范围。
3、本集体组织内部成员对于未利用地共同享有事实上的使用和收益权
在各类未利用土地上，特别是四荒土地上，村民可以进行各类非排他性的行为，受到大家的共同默许。比如，少量放牧、晾晒、采摘、垂钓、捕捞、打猎、取土、建坟等等。
4、农户作为农民集体成员参与处分集体土地的权利无法保证
农户在某些方面拥有对集体所有土地的灰色处分权的同时，也会以灰色的方式在另一些方面失去部分处分权。比如《农村土地承包法》第五十九条规定：
农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地补偿费等费用的使用、分配方法；
……
但在事实上，农户的民主参与权并不能得到保证。这部分处分权往往是由集体管理组织或者上级组织代为执行。
“二、落实社员自留山政策
划给社员一定数量的自留山，是鼓励社员植树造林、加快发展多种经营的一项重大政策，必须认真落实。
（１）自留山的数量，原则是荒山荒地多的多划，少的少划，没有荒山荒地的地方，可适当划一些灌丛和疏林地。浅山和山外丘陵区凡山场面积不大的，除集体留下必要的牧场和公用山场外，其余可全部划作自留山。丘陵、平原区可以划给适量的荒岗、荒滩、隙地给社员植树造林。自留山一般每户可划三至五亩，多的十亩，或按生产队林业用地总面积的百分之五至十五进行划分。少数荒山面积大、社员又有经营能力的，也可以适当多划一些。有的地方过去划给社员的自留山，已经营多年，即使面积大一些也不要变动。国有山林、社队林场山林和社队成片的林山，不准划作自留山。
（２）划定自留山，应以生产队现有农业户和农业人口为准，已领光荣证的独生子女可多划一人的自留山，超生子女不给。现役军人按社员同样标准划给自留山。自留山上的现有树木，未成材的折价归户，已成材的点数估积归户管理，付给管理费或收益比例分成。
（3）划给社员的自留山，只能发展林业，可以植树造林，种植果木、油桐、油茶，也可以发展茶叶和蚕桑等生产，但不得种植粮食作物，否则集体有权收回。
（４）社员自留山划定以后，山权归集体，不准买卖、出租和转让，所栽树木永远归社员所有，允许继承，由县人民政府发给自留山使用证。”
.com.cn/GB/huanbao/1072/3127533.html
“农村税费改革经历了规范农民税费负担、减征农业税和免征农业税等若干阶段，农民的政策性负担逐步降低最终彻底取消。”
“1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1247亿元，全国农民每年人均税费负担为140元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、屠宰税等各项税收收入307亿元；农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为601亿元；农民承担的“义务工和积累工”中的以资代劳以及其他各种社会负担（包括行政性事业性收费、集资、罚款、摊派等）339亿元。农村劳动力还承担了“两工”82亿个，每个劳动力人均17个。与1996年相比，1999年全国农民直接承担的税费负担增加了118.6亿元，3年增长了10.5%；农民人均税费负担增加13.5元，增长了10.7%；全国农村劳动力人均承担“两工”减少了6.6个，减少28%。
2000年，中共中央和国务院选择安徽以全省为单位进行农村税费改革试点，试点的主要内容是：“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、取消乡统筹，取消教育集资等税费负担，逐步取消劳动积累工和义务工，调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，设定农业税税率为7%，改革村提留征收和使用办法，以农业税征收额度的20%为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。安徽改革后，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6%；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民税费负担减少16.9亿元，减幅达31%。
2003年，各地按照国务院统一部署，全面推进农村税费改革试点工作，取得了积极成效。当年新增全面改革试点的10个省份农民减负总额达到123亿元，平均减负幅度为63%，农民人均减负55元，亩均减负50元。其中，广东、福建减负率高达84%和77%。先行试点省份积极推行取消农业特产税试点、核实调减计税面积、降低过高的农业税计税价格等措施，使农民负担进一步得到减轻。
2005年农村税费改革进一步提速。原计划到2008年全面取消农业税提前到2006年完成，农民除了承担农业生产中的要素投入成本支出外，不再需要向政府缴纳任何税费负担。尽管2005年多数省份还是自主性免征，但是在2006年将农业税免征的转移支付纳入预算，全部或部分由中央财政承担改革的成本。”
农机具购置补贴从"九五"时期就已开始。2004年，补贴规模7000万元，涉及66个县。2006年，补贴规模达到6亿元，涉及1126个县，带动地方各级财政投入11亿元，农民和基层农机服务组织投入45亿元，补贴购置各类农机具30多万台，受益农户35万户。
2002年，中央财政安排专项资金实施东北高油大豆良种补贴。截止2006年底，良种补贴品种由高油大豆一种作物，扩大到优质专用小麦、专用玉米、水稻四大作物；补贴面积由1000万亩增加到3.73亿亩；补贴资金规模由1亿元提高到41.54亿元；补贴范围由黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4省（区）扩大到13个粮食主产省（区），山西、陕西、新疆、甘肃、新疆生产建设兵团等地区的优势粮食作物也享受到了补贴政策；惠及农户由53万户扩大到5800多万户。
农村地权结构中的国家、农户和集体（三）
农村地权结构中的农民集体
（一）我国农村有多少农民集体？
我国农村的农民集体有三种类型，分别是乡镇集体、村集体、村民小组集体和自然村集体。1985年时，我国有乡镇91138个，村委会948628个，村民小组588万个。到2006年底，我国有乡镇34675个，村委会624428个，村民小组453.3万个。
各地自然村与村委会或村民组的对应情况。参见云南自然村的活力一文。
1985年以来我国基层组织数量演变图：
村委会的减少可以分为两个阶段，第一个阶段是配合乡镇撤并时期，从1987年-1994年。1987年的减少和1994年的减少分别对应着1986年和1992年的乡镇撤并。第二个阶段是从1995年以后，从此以后，村委会数量的变化轨迹脱离了乡镇数量的变化轨迹。表现在村委会的减少浪潮开始于税费改革以前，事实上，税费改革开始后村委会的减少趋势还有所放缓。这说明，撤并村委会的动力并不来自中央政策的指令，而是来自地方自身的因素。比如地方为了减轻财政负担和农民负担，为了降低县级政权的管理幅度而采取了撤并村镇的政策。至于城市化过程中村改居的因素并不重要，因为，居委会的数量在1998年达到顶点后，也大幅下滑。所以，与人们的想象不同，村委会自1995年以来的减少，最主要的动力是地方政府降低财政负担的要求，与此相比，城市化和税费改革只是次要的因素。我们看到，随着社会主义新农村建设的深入，财政对于自然村和村民组层次的负担也开始加重，自然村和村民的合并压力也随之增加，合并速度随之加快。这也证明了财政负担因素对于解释基层组织数量的变化是很关键的。
这个趋势说明，当农民集体解体之后，“农村的事情农民自己办”的公共物品供给机制也就解体了，地方和基层政府承担着巨大的财政压力，因此急于甩掉包袱。随着税费改革的深入，税费改革带来的财政压力也逐步转移到中央政府，中央对撤并乡镇和村组的支持态度越来越明朗。
（二）农民集体及其管理组织对集体土地的处分权在法律上逐步被解除
削弱集体对土地的控制能力，也削弱了农村集体经济，削弱了农村统分结合、双层经营体制的“统”的经济基础。更一般地说，国家的法律和政策是在加速农村社会转型，加速了农民集体的解体，把农村社会从集体的变成个人的。国家为什么要解除农民集体对集体所有土地的处分权呢？是一个必须解释的重大问题。
事实证明，中央为发展集体经济开出的三剂药方，在大多数农村并没有令人满意的效果。发展乡镇企业的道路，在90年代中期以后，已经被认识到更适合城市的郊区和国家的东部地区，而对于广大农业地区前途不大。即使能够发展工商企业，也更适合私营企业。开展生产服务收取提留和其他费用，在监督不力的情况下，很容易转变成乱收费。到了90年代末期，这条道路被认为必须修正。而且，中央也越来越清楚，开展生产服务与其说是发展集体经济的途径，不如说是发展集体经济的一个效果。在小农经济条件下，靠发展农业服务来赚钱是很难的。在1991年10月28日发出的《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中指出：“壮大集体经济实力，是搞好乡、村服务的基础。凡是乡、村服务搞得好的，一般是集体经济实力比较强大的地方，乡镇企业比较发达的地方。”这么说，发展乡镇企业和集体经济是开展农业服务的前提。但这个文件很快又辩证地说“发展农业生产服务，是壮大集体经济的重要途径。”但历史事实告诉我们，全国绝大多数地区的农民集体，靠提供服务来发展集体经济，这个途径走不通或者走不宽。
到90年代末期时，事实已经很清楚，中央在90年代初提出的发展集体经济的三条道路其实都是不成功的。即便发达地区的乡镇企业，也被迫改制，主要的改制方向是私有化。事实证明，在今天，集体经济还能有一定积累的地区有两种情况，一种是工商业发达地区农村，原来乡镇企业比较发达，现在依靠厂房和土地出租，获取收益。另一种是工商业极不发达地区，依靠机动地、集体林地、四荒地等开展农业生产，收取土地使用费。这两种集体经济其实都是依靠集体直接控制的土地来收取使用费。但两种做法的出身和待遇殊不相同，前一种做法曾被看成是先进的经验，得到大力倡导，后者被看成落后而被严厉批判。当曾被看成先进经验的东部地区集体经济也转向了土地经济后，也受到了中央政策的严厉批判，因为在出租集体土地建厂房的过程中，违反了国家的土地用途管制制度，对国家耕地保护政策也是直接的挑战。因此，传统的集体经济从不同的方向都走到了穷途末路。
高层决策者指引的集体经济之路走不宽，农民自己创造的依靠土地转让的集体经济路子不利于国家经济发展和改革大业的大局。依靠传统的集体经济来发展农村公共事业的思路，和“农村的事情农民自己办”的指导思想发生了动摇。新的政策调整向四个方向发展。其一，鼓励“一事一议”，鼓励自愿筹资。既然大河没有水，又想养鱼，那就要小河放水。放的出来就养，放不出来就不养或少养。2000年农业部发布了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》。其二，政府财政转移，向农村倾斜，实行以城带乡，以工补农的新指导思想。其三，改变农村集体经济发展的形式，探索更为民主的更为分权的集体经济形式，主要是各种类型的合作经济，包括土地的股份合作制。其四，农业生产服务的市场化。进一步“放活”，放弃集体统筹农业生产服务的思路，让农民在市场上购买服务。
我们看到，农民集体在耕地、林地、四荒和水面这四种最主要的土地资源上的处分权纷纷弱化。在这个过程中，国家的法律和政策起到了明显的助推作用。在评价这个现象时，要将耕地和林地、四荒、水面区别开来。70年代末80年代初把耕地和林地承包是为了走出人民公社时代的集体组织和集体经济。90年代初拍卖四荒地是为了在新形势下发展集体经济，但这种集体经济不是人民公社式的集体经济，因为它不约束人的自由。此时，决策者对于集体还是有信心的。90年代末和20世纪初实行水权改革和林权改革，意味着对集体的全面失望。实行水权改革其实是认为，在中国多数地方的农村，集体已经没有能力统筹好集体灌溉，合作之路之路走不通，只好市场化。实行林权改革是认为，让集体组织从山林上收一点费用，意义虽有，但比之负面影响就不值得重视。比如，干部贪污乱花钱，同时集体管理山林效果不好，林业不能得到更快发展。
经过轰轰烈烈的乡村工业化阶段之后，喧嚣归于平淡。不同地区的农民集体都不约而同地走到以地生财的路子上，转让集体土地，收取一点费用。但18亿亩红线的划定，试图断绝集体动用耕地的念头；林权改革和四荒拍卖，压缩了集体在林地和四荒地上的控制能力。水权改革试图使最具有公共性的集体土地资源也转移到私人之手。所以说，农民集体集体管理组织对于集体土地的处分权被大幅压缩了。
（三）集体土地的处分权主体的向上转换
尽管农民集体对于对集体所有土地的法律处分权被削弱，但不能说完全消除。而且，在法律处分权之外，还有事实上的处分能力。所以仍然有个处分权主体的问题。当前的趋势是，集体土地处分权的主体向上转换。由于处分权是所有权的核心权利，它是由所有权行使主体所行使的，所以处分权主体的向上转换，也就是所有权行使主体的向上转换。这在前一节已经论及。突出地体现在承包地的发包方方面，已经从以生产队（村民组）为主转换到以村委会为主。在1995年和1997年的关于稳定承包权的中央文件中，都有反对将村民组的土地收归村委会整体打散发包的条文，这也间接说明了村委会上收村民组土地处分权的能力。
这种转换具有一定的合理性，因为所有权行使主体的层次更高意味着可以在更大范围内实行规模化经营。从自上而下的土地管理的角度来说，可以减少管理层级，也就是降低管理成本。比如宅基地的审批，一般是以村委会为初审单位，而不是以村民组为初审单位。在村委会层次上，干部也能了解具体情况。但并不是所有地区都是这么设计的。在云南，自然村历史上就是一级基层组织，建国后在这个层次上先后建立了生产队、村委会和村民组。因此，自然村这个层次或者说村民组这个层次在宅基地的管理上拥有初审权。但云南在1998年把村委会上移到原来的大队层次，自然村或村民组的管理能力也可能被削弱。
（四）农民集体对不同类别土地的处分能力的差别
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