开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇自然保护区条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、国家自然保护区的立法检视
1.国家层面的立法。国家层面的立法，首先是自然保护区的专门立法。我国现行自然保护区的国家级专门立法主要表现为国务院的行政法规及国务院职能部门的行政规章，由一个条例、四个管理办法和一个规定组成。
一个条例：我国自然保护区最高位阶的第一部专门的综合立法，是1994年国务院颁布的《自然保护区条例》（以下简称《条例》），共5章44条，包括以下内容：自然保护区的概念及法律地位、自然保护区的建立程序、自然保护区的管理方式、自然保护区发展规划纳入国民经济和社会发展规划、自然保护区的管理体制、自然保护区的分功能区管理、自然保护区经费保障及法律责任等。《条例》对自然保护区的管理和运行进行了专门的综合规定，在自然保护区管理和发展的实践中发挥了重要的作用。
二、辽宁自然保护区的立法检视
大多数省、自治区、直辖市政府和较大的市的权力机关，根据《条例》，结合本地区自然保护区的面积、范围、特点、主要保护对象以及社会因素等，制定了本地区的《自然保护区管理办法》，作为本地区自然保护区的专门的地方立法，如内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、福建、海南、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等。
三、辽宁自然保护区的立法建议
1.制定《辽宁省自然保护区办法》。在国家没有专门立法的情况下，辽宁省可以先行先试，进行省级的专门立法，建议由辽宁省人大常委会制定《辽宁省自然保护区办法》，既为国家立法提供地方经验，又有利于规范本省自然区的保护和管理。截止到2013年12月，我省自然保护区的数量是102个，其中31个省级和16个国家级；2000年以来，共获批78个，是过去20年的近4倍，分别归属于林业、环保、国土和海洋四个部门。《自然保护区类型与级别划分原则》将自然保护区分为三个类别九种类型，这种分类没有把自然公园纳入保护范围，无法与国际接轨。[2]辽宁省的国家级自然保护区涵盖三个类别中的七种类型，其中森林生态系统类型最多（9个），缺少草原与草甸生态系统类型和野生植物类型。
自然保护区的地方立法，可以保护本地区生态环境和自然资源，解决地方经济社会发展对自然保护区建设提出的新要求，同时，也有利于完善我国的环境法律体系，进而完善中国特色的社会主义法律体系。广义讲，环境安全包括生活环境安全、生态环境安全、自然资源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、国际环境安全和国防环境安全等内容。[3]其中，生态环境安全是基础，维护生态环境安全对保护人类的身心健康、促进经济和社会的可持续发展具有重要作用。
《辽宁省自然保护区办法》就是为了加强对辽宁自然保护区的污染防治、资源保护和生态治理，促进辽宁省经济社会的可持续发展，坚持统一管理、科学规划、全面保护、生态优先、综合治理。因为，自然保护区关系到珍稀物种、自然生态系统、景观及自然资源，关系到可持续发展、国家生态安全和社会发展等。自然保护区通过保护最具代表性的自然生态系统、濒危的珍稀野生动植物和具有特殊意义的自然历史遗迹，净化人类的生存环境，调节气候，防止和减少自然灾害，通过保护自然生态系统、物种和自然资源。我国自然保护区保护了85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，既有利于当代的可持续发展，也有利于实现代际公平。[4]
《辽宁省自然保护区办法》，可以有效地解决自然保护区存在的问题，加强自然保护区的管理、加强自然保护区资源的利用与开发、避免对自然保护区的侵占、解决所在地居民与自然保护区的冲突，强调治理保护与发展民生并举，治理保护应当与保护区的经济社会发展相结合，促进公民生产条件和生活环境的改善，实现生态文明。
2.《辽宁省自然保护区办法》的立法依据。自然保护区立法作为环境立法的重要组成部分，遵循“人与自然和谐相处的可持续性发展”的基本理念，依据立法的合宪性原则和合法性原则，维护法律的统一和权威。
《宪法》是自然保护区地方立法的根本法依据，《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。这为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。
环境与资源法是自然保护区立法的重要依据。2014年作为环境与资源法的基本法――《环境保护法》修改完成，它规定了各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
改革管理模式：管理手段多样化，拓宽公众参与的途径。在人员构成上，除主管部门派出人员外，向社会公开招聘选拔具有专业人才，参照公务员管理；自然保护区的职工，可以在当地社区居民中招聘，并签订劳动合同，既强化队伍，又缓和与当地的矛盾，提高管理效率。
建立生态补偿机制：对于因建立自然保护区或因保护对象等的侵害而使其利益遭受损失的居民，应由国家补偿，国家制定补偿标准，补偿的形式不限于经济补偿，也可以安排就业、发放生活补助金等生态补偿机制，增加国家投入，实现资金保障。明确土地边界、土地权属和资源利用。
建立考评制度和评估指标体系：根据规划和计划，建立考评制度和评估指标体系，分期考评，公示考评结果，奖惩分明。
实现权责统一：在明确自然保护区各方主体的权利与义务、权力与责任的同时，完善法律责任体系，提高地方立法的质量，实现权责一致，除行政责任和民事责任外，还要对自然保护区管理机构擅自变更保护区范围、调整功能区划等行为，有相应的法律责任规定。
参考文献：
[2]马燕.我国自然保护区立法现状及存在的问题[J].环境保护，2006，（21）：42-47.
80年代以来，我市建立了一批颇具特色在国内外有一定影响的自然保护区。1997成立了*县**山省级自然保护区，总面积9459公顷，其中核心区2324公顷。自然保护区的建立，有效地保护了生物多样性，为维护自然生态平衡，开展科研、教学和发展生态旅游等创造了有利条件。但是，我市自然保护区面积还比较少，已建和在筹建的自然保护区总面积9.02万公顷，仅占全市国土面积的4.83%，自然保护区建设亟待加强。
近两年，各县（市、区）陆续新建了一批自然保护区，并有一批要求申报列为市级自然保护区。根据《中华人民共和国自然保护区条例》和林业部《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的有关规定，市林业局会同市环保局按照中华人民共和国国家标准（GB/T14529-93）《自然保护区类型与级别划分原则》的要求，组织专家对申报列为市级的自然保护区进行了评审。我们认为宜春市玉京山自然保护区有独特的自然生态环境和珍稀物种资源，在市内具有较高的科学、文化、经济价值和旅游、娱乐、观赏价值。为此，建议建立宜春市玉京山市级自然保护区。并就有关问题提出以下意见：
一、自然保护区的名称和规模范围
宜春市玉京山市级自然保护区位于宜春市明月山温泉风景名胜区管理局洪江乡、明月山采育林场境内，总面积2049公顷，其中核心区615公顷，实验区1434公顷。
二、保护区的建设和管理
自然保护区列入市级自然保护区后，保护区的隶属关系和资产所有权维持不变，实行“市级地方管理”。
自然保护区的主管部门应按照《中华人民共和国自然保护区条例》和林业部《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规，做好自然保护区的建设和管理工作。
三、加强对自然保护区的领导
各级政府应切实加强对自然保护区建设、管理工作的领导，认真协调解决好有关问题。各级林业、环保等行政主管部门要把自然保护区工作列入重要工作内容。自然保护区的日常行政管理工作仍由其原主管部门负责，市环保局负责综合、协调和组织有关部门进行科学考察工作，市自然保护区管理办公室负责业务指导。
一、自然保护区实验区内：
二、自然保护区核心区、缓冲区内：
2.在自然保护区内不具备搬迁条件的村民，建议同意审批。
三、根据先来后到的原则。自然保护区内大多是原住居民，先有村民再有的自然保护区，要村民大规模搬迁暂时不现实，建议在不造成大破坏自然资源的前提下同意审批。
近年来，我国海洋自然保护区建设事业发展较快。截止到年底，已建涉及海洋的自然保护区120多个。这些自然保护区的建立，对保护海洋资源和环境发挥了重要作用。但是，由于海域使用管理工作没有及时到位，工作中也出现了一些亟待解决的新问题。为了进一步加强对自然保护区的用海管理，促进海洋经济的可持续发展，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规，就进一步加强自然保护区的海域使用管理工作提出以下意见：
一、对自然保护区内的海域使用活动实行依法管理
根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，凡在我国内水和领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动，均应纳入《中华人民共和国海域使用管理法》的管理范围。《报国务院批准的项目用海审批办法》（国海﹝2003﹞44号）进一步明确，自然保护区内的项目用海，应依法履行报批手续。自然保护区用海，是海域使用的重要类型之一，必须依法办理海域使用申请审批手续。有关部门在选划、新建或调整自然保护区时，如涉及使用海域的，还应当符合海洋功能区划，并征求同级海洋行政主管部门的意见。
二、对自然保护区内不同类型的海域使用活动采取不同的管理政策
自然保护区的缓冲区，经批准允许开展科学研究、教学实习、标本采集等活动，其活动用海的海域使用权，由进行该项活动的单位和个人申请取得，并可依法申请免缴或减缴海域使用金。
自然保护区的实验区，经批准允许参观和旅游等适度开发活动，其活动用海的海域使用权，由进行该项活动的单位和个人申请取得，并依法缴纳海域使用金。
三、明确自然保护区内海域使用的申请审批程序
自然保护区内的项目用海，其海域使用申请由批准建立该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门受理，经审核同意后报同级人民政府审批；对超过审批权限的项目用海，应依法报有批准权的上级人民政府审批。
在自然保护区内缓冲区和实验区内进行有关活动申请使用海域的，其活动应依据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，取得该自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门的批准。否则，有关海洋行政主管部门不得受理上述区域内的海域使用申请。
自然保护区核心区的用海，在自然保护区获得批准后2个月内，由自然保护区管埋机构向批准建立该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门提出海域使用申请，报同级人民政府审批。
自然保护区级别晋升后，原有经法定程序批准的项目用海，应当由海域使用权人在3个月之内到批准升级该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门办理换发海域使用权证书手续。
自然保护区核心区的海域使用权期限最长不超过40年。自然保护区内的有关活动用海，一次批准海域使用权的期限应当与自然保护区行政主管部门批准的活动许可期限一致，最长不得超过3年。海域使用权期限届满的，海域使用权人可依法申请海域使用权续期。
四、加强对自然保护区内海域使用的监督检查
1生态旅游的开发缺乏科学的规划
大部分的自然保护区在生态旅游开发方面都缺乏科学的规划，有很多旅游项目没有按照规定进行报批，而且大部分的工程都偏向于旅游项目的开发和工程的建设，对于如何减少旅游活动对环境产生的不良影响，以及如何保证生态旅游的可持续发展都缺乏足够的考虑。当前，仍然有一些旅游项目缺乏科学的规划，造成生态旅游开发过度或者不当等，违背了生态旅游开发的初衷。
2缺乏完善的生态旅游制度
目前，我国在自然保护区的管理方面，都是依靠我国较早颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》，而随着社会和经济的不断发展，现有的法律制度已经无法满足自然保护区发展的新要求。在宏观层面缺乏足够的科学论证，因此而导致盲目开发现象普遍存在。另外，我国在关于生态旅游开发与管理方面的战略规划和制度建设不够完善，因此使得自然保护区生态旅游的开发缺乏足够的依据。
3自然保护区生态旅游管理较为混乱
自然保护区在生态旅游的管理方面也较为混乱，通常由部门管理和行政管理同时执行。由于业务与行政的相互分离，使得保护区的管理机制与经费都受到较大的影响，同时由于旅游管理涉及到的部门和人员都较为复杂，所以无法保证经济效益与环境效益的有效结合。
4缺乏高素质的管理人员缺乏
具有专业旅游开发管理能力的人员，也是影响自然保护区生态旅游开发效率的主要因素。目前，我国大部分自然保护区在管理队伍的建设方面都表现得较为滞后，本科以上学历的人员数量很少，而且同时掌握生态、环境、林业以及资源管理等专业知识的综合性人才更是严重缺乏，这对于自然保护区的管理工作产生了很大的阻碍。而且，很多管理人员缺乏足够的专业知识培训，对于生态旅游管理工作的开展反而产生了一些阻碍作用。
二自然保护区生态旅游开发与管理的对策
1对自然保护区生态旅游实施全面规划与管理
自然保护区生态旅游在我国仍属于新生事物，需要有明确法规进行规范管理，当前迫切需要制定的法规主要有《自然保护区资源开发利用管理办法》、《自然保护区生态旅游监督管理办法》等。建议国务院有关部门根据《自然保护区条例》，将上述法规建设纳入立法规划，争取早日颁布实施。
3坚持保护为主、旅游开发为辅的原则
在自然保护区生态旅游开发的过程中，首要的任务就是实现自然保护区内部自然环境与自然环境的协调发展，而其他规划和管理工作的开展都要围绕这一基本任务。因此，对于自然保护区内部的资源环境建设应当坚持保护为主、旅游开发为主的基本原则，确保生态旅游的开发符合自然规律，满足自然环境良性发展的要求。另外，在生态旅游开发与管理的过程中，要对旅游区内部的游客接待能力有正确的评估，确保科学的接待量，减少过多的旅客对生态环境产生的影响，才能实现对生态资源有效的保护与合理的开发。
4加强管理人员素质的培养
当前，生态旅游开发工作中存在着重开发、轻管理的现象，所以要加强对管理人员队伍素质的培养。通过定期开展学习和培训，使管理人员对自然保护区生态旅游开发有正确的认识，并且增强其自身在旅游开发区管理方面的专业知识，将理论与实践有效结合，指导旅游管理工作的有效开展。另外，对于生态旅游的宣传力度不够，使得很多群众对于生态旅游的环保作用缺乏足够的了解，也是影响自然保护区生态旅游管理效率的重要因素。因此，管理人员也应当掌握一定的宣传、沟通技巧，可以与当地的群众进行良好的沟通。总之，只有管理人员掌握生态旅游专业知识的同时，也具备一定的管理能力，才能有效促进生态旅游开发工作的持续发展。
三结束语
摘要高黎贡山国家级自然保护区位于云南省西北部，该自然保护区东面与贡山县的茨开、捧打、丙中洛乡相连，西至独龙江与缅甸接壤，北与接壤，南与福贡县毗邻，为目前云南省最大的自然保护区之一。高黎贡山自然保护区地域辽阔，自然地理位置特殊，分布着各种珍稀动植物和特有的原始森林植被类型，生态系统独特，具有很高的自然保护和科学研究价值。本文以高黎贡山国家级自然保护区的现状为研究对象，探讨生物多样性保护和利用中存在的主要法律问题，并进一步提出相应的完善对策，以期促进云南高黎贡山地区的生物多样性保护工作。
关键词高黎贡山地区生物多样性保护生物资源管理体系
一、高黎贡山地区生物多样性的现状
高黎贡山素来享有“世界基因宝库”、“自然博物馆”的美誉，分布于怒江以西，与怒山山脉夹峙形成世界闻名的第二大峡谷――怒江大峡谷。由于地形复杂，海拔高差较大，气候变化多样，使得这里生存着种类繁多的奇花异木和珍稀动物，有人说，高黎贡山就象一个双面书架，由上而下清清楚楚地陈列着世界上绝大多数的生物种类，具有丰富全面的物种多样性，其生物多样性在中国具有重要的地位，在我国众多的自然保护区中被优先重点保护。高黎贡山1958年就被规划为自然保护区，1986年国务院更将其认定为森林与野生动物类型国家级自然保护区。1992年，高黎贡山被世界野生生物基金会（WWF）列为具有国际重要意义的A级保护区。1997年，中国“人与生物圈”组织将其认定为生物圈保护要意义的A级保护区。1997年，中国“人与生物圈”组织将其认定为生物圈保护区。1998年，云南省政府将其确定为云南省科学普及教育基地。
二、高黎贡山地区生物多样性保护和利用中存在的主要法律问题分析
3.是过度开发利用，非法的贸易及走私，生物多样性遭到严重破坏。在高黎贡山地区，由于长期的盲目的开发和垦荒，高黎贡山自然保护区周边地区的生物遗传资源遭到严重破坏，分布区日益缩小，遗传资源急剧消失。另外，非法的贸易及走私，使一些不法之徒为了巨额的非法利益而铤而走险。据保山市森林公安局介绍，20多年以来，森林公安们为保护国家的森林资源安全，维护野生动植物资源不受侵害一直在努力。据统计，保山市森林公安共查获各类案件24688起，共收缴野生动物18698只，蛇类22460公斤，野生动植物制品14680多公斤，毛皮2478张；还收缴孟加拉虎皮23张，金钱豹皮37张，象牙20多只，象牙床2副，桫椤380多株，野生石斛3000多公斤，红豆杉树皮1000多公斤，共为国家、集体和个人挽回经济损失上亿元，有力地打击了各种破坏森林资源及其野生动植物资源的违法犯罪活动。
4.生物多样性保护的执法部门--森林公安困难重重。
三、高黎贡山地区生物多样性保护的对策建议
2.建立综合管理、协调分工的生物多样性管理体制。生物多样性保护法律制度构建时必须解决现有的保护部门管理不统一、管理混乱的局面，应建立相应的配套机构，形成以专门机构为主导，多部门联合工作，中央到地方统一行动的管理机构体系，应对现有的关于管理部门的规定重新整合，查缺补漏，解决目前管理部门实践中管理和操作的弊端，实现真正有效的管理。
[1]孙昊亮.西部生物遗传资源保护与开发的利益补偿.西北大学学报(哲学社会科学版).2005.7(第35卷第4期).
[2]王鑫海.中国野生动植物资源的个别流失及其法律对策.环境保护.2001.11:11-13.
[3]寸瑞红.高黎贡山生物圈保护区的综合管理初探.西南林学院学报.2001(4).
[4]赵晓东.试论高黎贡山国家级自然保护区的持续发展.林业经济.1999(1).
森林公园管理的建议。
关键词：森林公园，国家公园，自然保护区，风景名胜区，保护区系统
近年来，随着改革开放的深化、旅游业的发展和林业产业结构的调整，森林旅游开发日益受到重视，森林公园也应运而生，而且发展十分迅速，已达到相当大的模程度。森林公园的建设不仅开发了旅游资源，增加了经济收入。还对保护森林资源、保护生物多样性和促进森林资源的持续利用做出巨大贡献。本文试图结合我国自然保护区、风景名胜区的发展，探讨森林公园的概念，明确森林公园在自然保护中的地位，并提出加强森林公园管理的建议。
l.关于森林公园的概念
(NationalPark)，而国家公园已有100多年的历史。自1872年美国建立“黄石国家公园”后，“国家公园”
一词就在全世界许多国家使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都指一类自然保护区。鉴于国家公园的普遍存在，1969年在印度新德里召开的IUCN(世界自然保护同盟)第十届大会作出决议，对国家公园进行定义，明确规定国家公园必须具有以下三个基本特征：
1.1区域内生态系统尚未由于人类的开垦、开采和拓居而遭到根本性的改变，区域内的动植物种、景观
和生境具有特殊的科学、教育和娱乐的意义，或区域内含有一片广阔而优美的自然景观。
1.2政府权利机构已采取措施以阻止或尽可能消除在该区域内的开垦、开采和拓居，并使其生态、自然景观和美学的特征得到充分展示。
1.3在一定条件下，允许以精神、教育、文化和娱乐为目的的参观旅游。
以上三个特征正是区别普通的“公园”和“森林公园”的关键所在。显然，国家公园强调其自然生态系统及其科学意义的特征，这是普通的公园所不能具备的，而森林公园却基本具备了上述三个特征。森林公园的景观主体是森林植被，多为自然状态和半自然状态的森林生态系统，常常拥有比较丰富的生物多样性，而且该区域已由地方政府划出，给以特别的保护和管理，并主要用于开发以精神、教育、文化和娱乐为目的的旅游活动。因此，我国的森林公园相似于国外的国家公园。应该指出，国家公园是一类保护区的总称，拥有多种景观类型。森林公园的景观特征是森林植被，它仅为国家公园体系中的一种景观类型，除森林公园外，国家公园类型还应包括地质公园、海洋公园、草地公园、荒漠公园、湿地公园等。
2.森林公园在自然保护区系统中的地位
为了将狭义的和广义的自然保护区统一起来，似乎应建立“国家自然保护区系统”的概念，该系统以自然保护性质为基础，既包括狭义的现有自然保护区，也包括广义的现有森林公园和部分风景名胜区。该系统充分强调具有自然保护性质，因而可明显区别于农业上的“基本农田保护区”、国防上的“军事禁区”和生活上的“饮用水源保护区”等。
3.森林公园与自然保护区等的关系
在“国家自然保护区系统”的概念下，目前全国就地保护设施主要有自然保护区、森林公园和风景名胜区三个体系，这三个体系在建立、审批和管理上都有各自的特点，并都拥有一定的基础。
3.l自然保护区建设始于1956年建立的广东鼎湖山自然保护区，经近40年的努力，至1993年底，全国已建自然保护区763处，分布于全国31个省(市、区)[2]。自然保护区总面积的6618万hm2，占国土面积6.8％[3]。并且，自然保护区类型丰富，共分三个类别九个类型[4]，它们是我国生物多样性就地保护的主体。根据国家现有规定，自然保护区的建立由省级以上人民政府批准。
1生态旅游为自然保护区建设和发展提供了新的机遇
1.1为自然保护区建设和发展开辟了新的融资途径。
据调查，我国平均每个自然保护区建设费用缺口占需求量60%，管理费用每年缺口占需求量的26%。资金投入不足致使自然保护区的基础设施薄弱，缺少与之相适应的科研、交通、通讯等设备，许多保护区只能停留在简单的看护水平上，环境监测、科学研究和环境教育等自然保护区的基本功能均无法正常发挥。而生态旅游的开发则为自然保护区开辟了新的有效融资渠道，可以为国家增创更多外汇，为保护区筹集更多资金。
1.2带动保护区周边社区的经济发展。
生态旅游的核心目标是把保护自然旅游资源和促进当地社区可持续发展紧密结合起来。与传统旅游相比，生态旅游不仅让旅游组织者和旅游者受益，而且让生态旅游者、生态旅游经营者、自然保护区管理部门、当地社区居民等多方受益。自然保护区发展生态旅游可促进地方餐饮服务行业、土特产品市场等得到发展，创造更多的就业机会，带动地方经济的发展，提高当地居民的生活水平。此外，我国绝大多数自然保护区内部都有居民定居，“靠山吃山”是他们传统的生存方式，与自然保护相矛盾，且长期未得到很好的解决。发展生态旅游则可缓解自然保护区与区内和周边居民及当地政府的关系，使直接受益的当地居民积极参与到生态旅游与自然保护工作当中。
1.3有助于增强公众的自然保护意识。
生态旅游不是以牺牲自然生态环境和当地的传统文化为代价，而是生态旅游者、生态旅游经营者和管理者、当地居民等积极参与生态旅游区的环境保护，并将此作为自己不可推卸的责任。在自然保护区旅游，游客可以暂摆脱城市的喧闹、拥挤，而把自己融于大自然之中；同时，使游客对生态面临的危机具有感性的体验，从而引发他们从人类生存的角度思考环境问题，反省人与自然的关系，以一种新的心态和角色同自然交往。
1.4提高自然保护区的知名度。
通过开展生态旅游，让旅游者亲自游览自然保护区，增强对其了解和认识，发挥扩散效应，加上媒体的宣传作用，让更多人知道自然保护区建立的意义，有助于采取措施更好的保护生态环境，提高自然保护区的知名度。
2发展自然保护区生态旅游业的对策
2.1以可持续发展为指导思想。
1990年在加拿大举行的“90全球可持续发展大会”提出了《旅游持续发展行动战略》、1995年西班牙“可持续旅游发展世界会议”通过的《可持续旅游发展》、《可持续旅游发展行动计划》标志着旅游业可持续发展得到各国政府和非政府机构以及旅游者的认可和重视。《关于旅游业的21世纪议程》认为：“在维持可持续系统承载力范围内生活的同时改善人类生活的质量--如果一项活动是可持续性的，实际上它可以永远地延续下去。”这实质上要求旅游与自然、文化和人类生存环境构成一个有机协调的整体。因而，人们在开发利用自然保护区旅游资源过程中，应树立可持续发展思想，充分考证它对其他资源、其他要素及其整个旅游环境的影响；兼顾代内和代际公平原则，对当代人和后代人负起同样的道德义务，为他们能够享受旅游乐趣留下充分的余地。
2.2制定有效的法律法规来进行规范。
自然保护区生态旅游业是一个复合交叉型产业，需要完备的法律法规来进行规范。现行《自然保护区条例》、《环境保护法》、《森林法》等已不能满足其发展要求，应制定《自然保护区旅游开发法》，界定自然保护区旅游开发的战略地位、对策、步骤、目标及各级政府权限职责等，使自然保护区旅游开发从长远利益出发，立足生态环境承受力和旅游资源永续利用，在保护前提下进行适度开发与建设。把严格保护、合理开发和科学管理纳入法制化轨道，积极探寻旅游业与社会文化、生态环境协调发展的模式，促进人与自然之间和谐共进。
2.3合理建立各级生态旅游规划。
自然保护区生态旅游是利用生态发展旅游、通过旅游保护生态的双向促进的特殊旅游形式，必须进行生态旅游规划。实行生态旅游的自然保护区应合理进行功能分区，分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入，除依法定程序和条件经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游等活动。严格执行功能分区的规定，对自然保护区旅游资源进行切实有效的管理。
2.4健全资金支撑体系，完善财税支持系统。
自然保护区生态旅游业的发展需要资金作为后盾和保障。通过国际组织贷款、政府贷款、外商直接投资、项目融资和创建境外旅游产业基金融资等多元融资方式，积极利用外资开发专项旅游产品、保护旅游资源；运用中央和地方财政手段引导和控制旅游建设项目投资资金流向，促进旅游产业结构调整和合理发展；借鉴国外经验，开辟旅游税和旅游资源税，所得款项专门用于旅游基础设施建设、旅游资源开发与生态环境保护，实现环境效益与经济、社会效益的有机统一。
山东省生态补偿条例草案第一条为进一步加强全省重要生态功能区的保护，统筹区域协调发展，推进生态文明建设，制定本办法。
第二条本办法所称的生态补偿，是指按照谁保护谁得益，谁受益谁补偿，谁损害谁赔偿的原则，因生态环境保护而丧失发展机会的单位与个人应获得补偿，生态环境受益单位与个人应对生态保护进行补偿，利用生态环境和自然资源的单位与个人必须对其所造成的生态损害进行补偿。
第三条各级人民政府应当发挥主导作用，完善生态补偿政策，引导社会各方参与生态补偿机制建设，逐步建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。
现阶段应当充分发挥各级财政资金在生态补偿机制建立中的主导地位，逐步增加公共财政投入力度。
县级以上人民政府应当整合现有专项资金的使用，将水、土地、矿产、森林、环境等各种环境资源收费中一定比例用于生态补偿。
第四条生态补偿资金的受偿者包括被划为自然保护区、生态公益林、饮用水水源保护区等保护地的集体土地的所有者或依法承包者、国有土地的依法经营者或承包者，以及其他由于生态保护需要而使发展受到限制的区域内的单位和个人。
生态补偿费的支付者包括受益于生态环境的单位和个人，以及损害生态环境的单位和个人。
第五条生态补偿采用财政转移支付补偿、居民民生补偿和直接权益损失补偿、生态公益林管护补偿等方式。
财政转移支付补偿是对因保护生态环境而导致财政损失的各市县政府进行补偿，重点用于生态环境建设与保护、农村社会事业发展。
居民民生补偿是对因生态保护需要而使发展受到限制的区域内的居民进行补偿，重点用于医疗、社保等涉及民生方面。
直接权益损失补偿是对被划为自然保护区、生态公益林、饮用水水源保护区等保护地的集体土地的所有者或依法承包者、国有土地的依法承包者进行的补偿。
生态公益林管护补偿是指在目前国家森林生态效益补偿基金的基础上，为加强生态公益林的管护，对生态公益林的管护与经营新增的补偿。
第六条财政转移支付补偿资金依据各市用于建设自然保护区、荒山治理、流域治理、保护水源地等财政投入及其辖区内重点生态公益林面积以及空气、水污染指标等进行分配。适当加大对偏远地区、财政困难地区的生态建设补偿力度。
第七条居民民生补偿资金由省财政行政主管部门按照划入生态功能保护区内的人口数，以人均每年元的标准，按年度拨付给各市财政。由各市财政行政主管部门支付给当地社会保障部门，用于支付居民的医疗、养老等社会保险的个人应缴部分。
第八条直接权益损失补偿资金由省财政行政主管部门按照天然林每亩每年元，人工林和饮用水水源保护区每亩每年元的标准，按年度拨付给各市财政。各市财政行政主管部门在补偿资金到位后60个工作日内分配到各市县财政后，直接拨入村集体经济组织或承包者的银行存款账户。集体经济组织补偿资金的使用与分配由村民大会讨论决定。
第九条生态公益林管护补偿资金标准在现有每亩每年元的基础上，增加每亩每年元。
第十条生态补偿标准应当根据生态补偿专项资金收缴情况和财力状况逐步提高。
第十一条各市人民政府应当按照有关规定，全面开展生态公益林和饮用水水源保护区的区划定界工作，对辖区内自然保护区、生态公益林、水源保护区立桩定界，明确权属关系。
各市林业行政主管部门、自然保护区行政主管部门、环境保护行政主管部门应当与村集体经济组织或承包者签订生态保护与补偿协议，确定保护范围与面积，明确权责。
财政资金由省和各市财政共同承担。各市财政承担的补偿资金额度根据各市的生态区位及其对生态保护贡献大小以及财力水平确定。各市财政承担的补偿资金通过年终结算上解省级财政统筹安排。
生态环境受益的单位与个人缴交的生态补偿费，以及损害生态环境的单位与个人缴交的生态补偿费，纳入生态补偿专项资金统一管理。
专项资金可以接受社会捐赠和国际援助等社会资金。
水电企业、用水企业、城镇居民、旅游者作为生态环境受益的单位与个人应当缴纳生态补偿费。可以在原有的收费体系和计量单位基础上附加一定比例的费用，由收费单位收取后统一解缴到生态补偿专项资金账户。
第十四条受偿的各市、县人民政府应当采取有效措施，保证辖区内的自然保护区、生态公益林和水源保护区的生态环境质量逐步提高。
第十五条实行动态生态补偿，将补偿资金与保护效果挂钩。各市县交接断面水质、饮用水源水质、生态公益林管护成效等指标作为各省政府生态保护绩效评价指标。
各市、县生态保护绩效评价工作由省环境保护行政主管部门会同林业行政主管部门负责，评价结果报省财政行政主管部门作为资金拨付依据。
具体评价办法由省环境保护行政主管部门会同林业行政主管部门具体规定。
第十六条省财政行政主管部门应当按照评价结果核定补偿资金额度。对水质达标和生态公益林绩效评价合格的市县，全额拨付生态补偿资金;对水质未达标或生态公益林管护不合格的，应当按水质未达标比例和生态公益林质量数量下降的量化指标扣减当年补偿资金。
第十七条各市行政主管部门应当对受偿的单位与个人履行协议情况进行监督检查。发现未按协议履行生态保护责任的，应当扣减其当年生态补偿金。具体扣减比例应当在所签订的生态保护与补偿协议中明确。
第十八条各级财政行政主管部门应当加强生态补偿专项资金的使用管理，保证生态补偿专项资金及时足额拨付，专款专用。
第十九条本条例自年月日起执行。
生态补偿主要领域根据各国具体政策实践，生态环境功能服务付费主要涉及到四个方面：
(1)以森林生态系统服务为核心的生态服务付费;
第一条为了进一步加强和规范湿地保护管理，维护湿地生态功能和生物多样性，保障湿地资源的可持续利用，促进生态和经济社会的协调发展，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《湖南省湿地保护条例》规定，结合本地实际，制定本办法。
第二条本办法所指湿地，是指年经省人民政府批准的省级自然保护区的区域，分核心区、缓冲区和实验区，具体范围以省政府批准文件界定为准。
第三条湿地保护管理坚持现状保护、民生为主、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展的方针。
第二章组织管理
第四条建立湿地保护管理联席会议制度，联席会议可以根据工作需要适时召开（原则上每季度召开一次）。湖南省汉寿省级自然保护区管理局（以下简称保护区管理局）为牵头部门，组织县林业、水利、渔政、旅游、环保、农业、国土资源、交通、卫生、发改物价、财政、公安等部门，在各自职责范围内，依法做好湿地保护工作。湿地保护管理区域内实施项目建设，实行项目设计、可研、规划、申报、实施各个环节的通报协作机制。
第五条保护区管理局为湿地保护综合协调管理机构。其职责是协调辖区内水利、渔政、国土资源、环境保护和社会治安工作；宣传贯彻国家有关自然保护的法律、法规和方针政策；会同有关部门制定自然保护区的各项管理制度，编制保护区发展计划、规划，实施保护区功能建设；调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；组织或者协调有关部门开展自然保护区的科学研究工作，参与国内、国外学术交流和技术合作；进行湿地保护的宣传教育；在不影响自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，规范自然保护区的旅游秩序，组织开展观光、旅游活动。
第六条林业部门是湿地保护的行政主管部门，负责指导和监督湿地保护工作，指导保护区管理局作好对上级主管部门的政策衔接。
第七条县水利部门依法对区域内的水资源和河道进行管理，包括河道、湖面管理范围内建设项目、洲滩开发利用行政审批，洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目审批。
第八条渔政部门负责水域的渔业、渔政管理工作，对渔业资源及其生态环境进行监督管理。
第十条县环保部门负责对湿地保护区的水环境、生态环境实施监督管理。对周边地区新建、扩建、改建的建设项目严格执行环境影响评价和“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）。
第十一条县农业部门负责指导保护区内和保护区周边地区的农业生产者科学、合理地施用肥料，鼓励使用高效、低毒、低残留的有机农药，减少农业生产污染源，防止造成湿地环境污染，损害湿地的生物多样性，鼓励农民发展以沼气为主的清洁能源，对生活垃圾进行集中无害化处理。
第十二条县国土资源部门按照《中华人民共和国土地管理法》和湿地保护与利用总体规划，会同有关部门依法对区域内土地资源的使用进行监督管理。
第十三条县交通部门负责对区域内航道和航行的船舶进行管理，监督船舶和水上浮动设施配置符合国家规定的防污设备，减少含油污水和生活污水的排放。
第十四条县卫生部门负责对区域内因防治血吸虫病所施药品的监督管理，会同有关部门共同采取措施避免或者减少因防治血吸虫病施药可能对湿地水生动植物和生态环境的破坏。
第十六条县财政部门负责湿地保护财政预算内资金使用的监督管理，负责上级财政对湿地保护项目建设和生态产业发展的扶持资金的衔接与监督管理。
第十七条县公安部门负责维护自然保护区的治安秩序，打击和查处破坏湿地生态环境和野生动植物的违法犯罪行为。
第三章保护措施
第十八条保护区管理局在保护区内以界桩的形式设置保护区的界标，任何单位和个人不得擅自移动自然保护区的界标。
第十九条保护湿地水资源，兼顾湿地生态用水需要，除生活用水、农业生产用水和抢险、救灾外，在区域内取水或者拦截湿地水源，不得影响湿地保护最低用水需要或者截断湿地水系与水系的联系。在鱼、虾、蟹洄游通道建闸、筑坝对渔业资源有严重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他措施。
第二十条自然保护区为禁猎区，严禁在区域内从事各种狩猎活动。禁止捕杀候鸟，严禁在越冬、越夏候鸟主要栖息地进行投放毒饵、捣鸟蛋等有损湿地资源和危及野生动物生息繁衍的活动。
第二十一条每年4月1日—6月30日为水域禁渔期，禁止在区域内使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞，禁止使用小于最小网目尺寸的网具，禁止捕杀、伤害国家重点保护水生野生动物。禁止任何单位和个人强占、承包天然水域从事渔业生产。
第二十二条禁止在核心区、主洪道栽种杨树和芦苇等高秆作物。在自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，必须遵循湿地保护法规并由自然保护区管理局提出方案，报省政府有关湿地自然保护区行政主管部门批准后实施。禁止在湿地自然保护区实验区开设不利于湿地保护的参观、旅游活动。
第二十三条禁止围湖造田。禁止围垦河流，确需围垦的必须经过科学论证，报省级以上人民政府批准。已退田还湖的区域禁止新建居民点或者永久性建筑物、构筑物；退出后的旧房、旧宅基地必须拆除，禁止移民返迁。
第二十四条加大周边地区污染企业的治污力度，工业“三废”做到达标排放。确保自然保护区的水环境不遭受污染，加大生态环境的保护力度确保自然保护区的生态环境不遭受破坏。
第二十五条加强湿地保护与恢复工程建设，加大对区域内野生动植物保护力度，保护区管理局和渔政部门要加大监测巡护力度，在主要区域、重要地段设立监测巡护点，建立健全珍稀水禽、水生野生动物救护机制，设立野生动物救助站，采取措施救助受伤、搁浅或者被围困的珍稀水禽、水生野生动物。
第四章湿地资源利用
关键词：茂兰国家级自然保护区；新常态；社区；发展途径
中图分类号：F124文献标识码：ADOI编号：10.14025/ki.jlny.2015.13.061
1保护区基本情况
1.1保护区概况
保护区总面积21285公顷。其中核心区8305公顷，缓冲区8130公顷，实验区4850公顷。森林覆盖率为87.4%，核心区达92%。主要保护对象为亚热带喀斯特森林生态系统及其珍稀濒危野生动植物，是地球同纬度地区残存下来的一片面积最大、相对集中、原生性强、相对稳定的喀斯特森林生态系统。区内有种子植物164科、698属、1820种，其中有国家一级保护植物11种，二级保护植物147种，茂兰特有种40种。有脊椎动物400余种，其中国家一级保护动物3种，二级保护动物40余种，茂兰特有种5种。还有大量的无脊椎动物，仅昆虫就已发现1300余种，有150余种为茂兰特有种，生物多样性十分丰富。
1.2社区基本情况
保护区涉及4个乡（镇）、14个行政村、85个自然寨（92个村民小组）、2862户共有11084人，是贵州省内保护区中区内居住人口最多的保护区。其中有2个自然寨分布在保护区的核心区、16个自然寨分布在缓冲区、67个自然寨分布在实验区；社区经济以种、养殖业为主，旅游服务业和劳务输出为辅，人均年收入3171元左右。近几年，生态旅游区及周边群众参与旅游接待，并加工生产一些旅游商品出售，参与旅游接待户数逐年增加，户均年收入增加5000余元，经营得好的年收入超过10万元；区内主要交通干道为全长50公里的四级柏油路，95%村寨已通简易公路，85%的村寨有饮用自来水，无线通信网络覆盖95%的区域，仅5%的核心区域无通信覆盖，所有村寨均通电。
2保护区社区工作开展情况
茂兰保护区自1984年成立以来，奉行“社区发展促进资源保护”的发展理念，多渠道、多形式开展社区工作。
2.1鼓励和引导社区群众利用农村新能源，缓和农村砍伐薪材矛盾
区内建造沼气池433口、节柴灶节柴炉300余口，改造56个村民小组村寨输电线路，共计15000米。通过开展农村能源节能改造项目后，年可少砍薪材1970立方米木材，改变了农村能源结构单一状况，减少了薪材的消耗量，有效地保护森林资源。
2.2加强社区基础建设，不断改善社区生产生活环境条件
建区以来，帮助社区修建及维护村组级公路和生产便道120处，累计达120多公里，解决人畜饮水及农田水利工程86处，修建水窖40口，维修村委办公楼、村卫生院及其他活动场所26处，改善村寨环境卫生，修建垃圾池22个，排污沟450米等基础设施建设。
2.3开展各种技能培训，提高村民致富能力
累计举办水稻、玉米高产作物栽培技术，早桃、大板栗等水果类栽培技术，家禽、家畜养殖技术，旅游工艺产品，农家乐接待管理及服务等培训100余次，受训人数10000余人次。特别是注重开展一些特色培训，如竹编工艺培训，茂兰保护区充分利用区内可再生资源――竹子，在国际竹藤中心的大力支持下，选送青年群众40人次到四川青神县进行为期半年的竹编工艺培训。培训回来后，相续举办竹编培训7期448人次，成立了竹编专业合作社，培养了300多名竹编技术能手。
2.4积极申请社区发展项目，创造生态红利
在不破坏资源和环境的前提下，指导群众大力发展种、养殖业，改变落后的生产、生活方式，逐步提高群众生产生活水平，同时减少一些落后生产、生活方式对喀斯特森林的破坏。2001年～2002年，得到IUCN荷兰委员会的资助，在尧兰、尧古两个村实施“少数民族社区参与喀斯特森林湿地管理”项目，改变农业结构，促进民族手工艺品的商品化，为社区生活寻找替代性能源，培养群众生产技能，提高社区社会意识，使社区群众积极参与到自然资源的保护中来，实现社区经济与自然保护协调发展，项目实施效果非常明显；通过开展世行项目帮助社区解决生产生活所必需的资金，建立社区发展基金，让群众在保护好自然资源的前提下，有了更好的发展方向；板兰根、铁皮石斛、金线莲等中草药种植项目经过项目验证，具有很高的经济价值，目前正着力进行推广种植。近年来以项目实施，带动当地群众增收致富，利用良好的生态环境，发展林下种养殖等绿色产业。
2.5积极开发生态旅游，带动群众增收
茂兰保护区于1995年开始谋划生态旅游，编制形成《茂兰保护区生态旅游初步规划》，茂兰保护区在实验区开展生态旅游以来，引导区内适宜开展旅游接待的农户，积极参与生态旅游管理、开发等活动。截至2014年区内参与旅游接待的人数增加到了1160人，带动社区综合收入千万元。
2.6多渠道帮扶社区
保护区管理局在开展社区工作时，与当地群众结下深厚感情，面对区内贫困儿童上学难的情况，通过网络平台，争取爱心资助。截至2014年底，已通过网络平台结对资助山区留守儿童2858人，其中：单亲家庭孩子787人，孤儿159人，残疾人家庭孩子362人，残疾孩子31人，留守儿童1519人。募集助学善款达178.22万元，并会在每年的2月和8月底，由资助者续存到受助人账户，为区内贫困学子提供了资金支持。
通过开展社区工作，改善了社区生活状况，促进了社区经济发展，群众从对抗到理解，从理解到支持，再从支持到参与，这一过程，逐渐认识到只有守住绿水青山，才能创造金山银山，现在已基本形成了社区共管的模式。野生动植物种群数量稳中有升，森林蓄积量较保护区成立之初增加了198725立方米之多。
3社区发展突出问题及对策建议
3.1保护区社区经济发展受到自然资源保护的制约，一些生硬宽泛的条例，不适合社区发展
3.2补偿、补助机制不健全
例如野生动物损害庄稼，虽然贵州省政府下拨一定经费，但是还没有建立常态化的补偿机制，群众得不到足额补偿，建议将野生动物危害的补偿建立常态化机制，列入财政预算。另外保护区内禁止砍柴、采石等规定，已严重影响群众正常生产生活，建议在生活用电、自建房采石等方面给予补助以减少对自然资源的消耗和进行规范管理。通过建立、完善补偿、补助机制让生活在保护区内的群众享受到公平的待遇，减少社区发展与资源保护的矛盾。
3.3区内、区外生态补偿标准存在差异
保护区对防止水土流失、减少自然灾害、改善生态环境、保护生物多样性等方面起到了十分重要的作用，创造的生态、社会、经济效益不可估量，这些都离不开区内群众的支持与保护。但区内的森林生态效益补偿标准为每年5元/亩，而区外为每年15元/亩。很大程度上打击群众保护积极性。建议提高保护区内生态补偿标准，让生活在保护区的群众在保护生态环境的同时享受到保护带来的实惠，有助于发挥好群众在生态保护中的主体作用。
4新常态下保护区社区发展的途径
4.1以项目的实施带动经济发展
利用良好的生态环境大力发展林下种养殖业等绿色产业。
4.2在保护的基础上，做好旅游开发，反哺社区发展
一方面编制具有远瞻性、可行性的旅游总规，依规依法开展生态旅游。另一方面旅游总规上报、批复需要一个过程，以茂兰保护区为例，旅游总规自从？年到2015年为止，新编的旅游总规正式批复还没有下来，我们可以先在现有的旅游资源及开发的旅游项目上做精、做细。深挖旅游资源，做强旅游品牌，丰富生态旅游内涵。
4.3抓好技能培训，授之以鱼不如授之以渔
4.4积极争取生态移民项目
把自然保护区内的群众，特别是在核心区的群众有计划、因地制宜地实施生态移民，以减少保护区资源消耗和生态保护压力，同时移民后的村寨也给小城镇注入了新的活力。
5结语
新常态，为各项事业发展提供了新机遇，我们务林人要抢抓机遇，适应新常态，推进生态林业、民生林业新发展。新常态下除了要加大对自然生态保护力度，同时也要大力发展林业产业，拓展农民增收致富的途径，努力实现人与自然和谐发展目标。
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【关键词】自然保护区社区参与现实困境
【中图分类号】C911【文献标识码】A
自然保护区已经成为环境保护与资源管理的最有效形式，我国的自然保护区经历了半个多世纪的建设和发展，取得了丰硕的成果。截至2014年底，中国共建立自然保护区2729个，占国土面积的15%，超过12%的世界平均水平。自然保护区发展壮大的同时也导致问题丛生，其中一个突出的问题就是自然保护区管理与区内社区发展之间的矛盾冲突。保护区建立后，为抢救资源限制当地居民对资源的破坏活动，甚至要改变居民传统的“靠山吃山，靠水吃水”的生计方式，从而导致了自然保护区的政策性保护原则与区内社区居民的传统发展方式之间产生矛盾。另外，以抢救资源为目的而建立的自然保护区一直以来实行的是自上而下的管理政策，靠政府命令实行保护管理。这种传统的管理体制更多考虑的是资源的保护和可持续性发展，并未更多考虑到居民的利益和诉求。因此，如何解决自然保护与社区发展之间的关系成为自然保护区管理者和研究者面前的一个重要课题。由此社区参与理念逐渐走进学者的视野，并在各级各类保护区管理中开始了初期的实践。
自然保护区社区参与的现实困境
这些制度在一定程度上为自然保护区内居民的社区参与提供了合法渠道，并初步形成了社区参与的良好制度环境②，但这并不能说目前我国社区参与保护区的制度化渠道已经畅通无阻，社区居民在实际参与保护区工作的过程中还存在相当大的制度困境。
自然保护区管理领域目前依然坚持传统的管理制度，没有适当的分权或赋权给社区。一定程度的赋权给社区是社区参与的最有力保障。让社区能在决策、管理、评价上有自己的话语权，是提高参与积极性的最根本保障。制度上没有赋予社区足够的权力，正是我国目前社区参与法律制度不完善之所在。
第二，现有社区参与制度在实践中存在困境。现实中，由于制度保障的不完善导致社区参与机制不健全。居民在参与保护、管理和监督过程中存在权力不明，机制不畅的问题。无论是自上而下还是自下而上都难以形成畅通的参与渠道。因此，居民的参与机会自然受限。
实践中，保护区管理机构的管理理念难以转变，依然是自上而下的政府型管理者。参与制度的不完善，公众参与权力的不明确，不仅导致老百姓对参与的漠视，同时也导致管理机构对参与的忽略。参与式管理不仅是一种新的管理理念，更是一种新的管理方式，要求管理者放下姿态邀请公众的参与。而从目前的现实情况看，无论在制度制定还是实际管理上，都没有充分重视原有资源使用者在资源保护和管理中的价值及作用。有时甚至将他们视为破坏资源的对象，严加管理。
组织困境。社区居民参与保护区的保护工作目前依然是以居民个体的分散参与形式为主的。从世界范围内的社区发展经验来看，如果以一定的组织为依托而进行的社区参与则相对更有成效，也会更加便捷。
其一，自然保护区内社区自治组织发育不良。我国多数自然保护区所处的地理位置偏僻，保护区内的社区普遍为农村社区，经济发展落后，思想观念传统封闭。社区内能够进入公共领域，涉及到公共利益的事务相对较少，而且一旦有公共事务，也会依靠家庭或家族的力量来解决。社区的自治组织发育不良，社区居民参与公共事务的途径非常有限。社区的自治组织目前处于极不完善的状态。从数量上看，自治组织数量少，规模也很小。从质量上看，自治组织形式单一，服务能力有限，解决组织成员实际问题的力量不足。
其二，村委会的权威在下降。在农村社区村委会是普遍存在的一个最基本的社会组织，是村民民主自治组织，负责农村社会各种事务，为村民提供管理、教育和服务等活动。然而村委会在村民心中的权威性在降低③。多数村委会在自治性和行政性之间的博弈中，更多表现出其行政性的特点。其对政府的依赖性大，独立性小，受上级政府的制约性强，自治的功能相对被弱化。这和我国目前所有的民间自治组织面临的困境是相似的。自治组织逐渐成为一级行政单位，组织领导者亦官亦民的特殊身份使其处境尴尬而无力。村民通过村委会参与的公共事务的内容少、层次低。被动参与多，主动参与少。参与基本来自领导的压力或从众心理，自觉自愿的参与很少。
一是居民的主体意识和公共精神淡薄。伴随着农村经济体制改革而产生的政治改革使农民基层组织的功能弱化，乡村自治组织由于缺乏人力、财力和制度等方面的支持而权威下降，由此，导致维系农村社会的物质和精神纽带逐渐松弛，农村社会的“原子化”、“碎片化”④更加严重，农民的集体意识、合作精神越来越淡化。面对社区公共事务很少有人会以一个公民的立场去关心和参与。保护区内社区基本是这样的农村社区，居民的文化意识与上述状态并无二致。
二是传统行政文化的消极思想仍在。管理者头脑中的“治民”思想严重，在其心中“维稳”是第一位的。社区参与只是维稳的手段，而并没有真正希望在公平、民主原则下的实现社区共管。一些官员甚至认为，社区的广泛参与会扰乱原有的管理秩序，破坏管理部门原有的掌控，增加工作难度。另外，管理者管理工作中的形式主义、面子工程泛滥，导致社区参与往往流于形式。一方面，当管理机构有共管项目时，希望吸纳社区居民参与其中，但居民往往对形式主义的事情已经看透，不愿参与。另一方面，当居民真正想要参与保护区的保护工作时，提出意见无人采纳，参与保护工作又缺乏途径和渠道。
居民自身素质困境。居民的自身素质困境主要指居民在社区参与过程中，因个人的能力和心理因素的阻碍而对社区参与行为的限制。一方面是居民个人参与能力的限制。参与能力是影响参与程度和参与效果的一个重要性因素。社区居民的参与能力包括了居民的教育文化水平、参与公共事务的知识与技能的掌握、利益表达、沟通协调、合作协商谈判的能力等。调查中发现保护区内社区居民的文化程度普遍为初中水平。由于居民文化水平的限制，公共知识匮乏导致社区参与中经常是随波逐流、人云亦云的被动参与形式。而当自身利益受到直接侵害时，也难以形成理性的意见表达和有序的参与，经常是集体上访、围攻管理机构甚至是暴力相对等非理性的意气用事，这种参与的结果当然是一败涂地。而这种结果会极大地降低日后对公共事务的参与态度，由此形成恶性循环。
另一方面是“搭便车”心理限制了居民的社区参与。碍于前面所讨论的自然保护区社区居民公共精神缺乏和参与能力不足的问题，导致很多居民在实际对公共事务的参与中存在搭便车的心理。当面对环境保护这样的公益事情时，大家都觉得保护当然重要，环境好了生活质量也会变高，但自己却不想主动参与。当然，这也和自然保护区的共管活动没有过多地让社区居民感受到实际的经济利益有关。
加大自然保护区社区参与的对策研究
最后，完善生态补偿机制。要提高自然保护区内资源的可持续发展，必须建立完善的生态补偿机制。完善的生态补偿机制应该让生态价值和经济价值相结合，把环境目标和社区发展目标相结合。⑥生态补偿从社区广大居民的最根本利益出发，让居民能真正从生态保护中获利。并且这些利益不仅可以是直接的经济利益，还可以是间接的长远利益。因此，生态补偿的形式要多样化发展，如技术培训、增加就业、发展生态旅游、赋权给社区、给予贷款优惠等形式。总之，从社区的实际出发，探索多样化的补偿方式，让社区居民真正意识到生态保护的价值，提高生态保护的积极性。
建设参与型乡村社区文化。一方面，开展乡村的公民意识教育。培养自然保护区内社区居民的参与文化是扩大社区参与的一个重要前提和基础。政府应通过包括学校教育、社会教育在内的各种教育形式来对乡村社会各个年龄段的居民进行公民意识教育。尤其是青年学生群体，他们的接受速度快、时代性强，是改变农村社会文化的主要力量。通过教育的力量普及公共事务的知识和公共事务的参与技巧，培养公众的参与意识和责任意识。从而，让公民意识、公告精神植根于农民心中，并逐渐形成思维惯性，进而指引行动。
另一方面，摒弃传统行政文化中的消极思想。自然保护区管理机构也要改变管理理念，对社区不能只是一味的管理和监控，应认识到吸纳社会多方利益群体共同参与到保护区工作中来的重要性和必要性。要对管理人员进行文化教育，改变他们对公众参与的排斥心理和恐慌心理，通过宣传教育，向他们传递参与理念和服务理念，让平等、自由、民主的观念深入到他们心中，逐渐从心理上接受多元治理的管理方式；行为上鼓励公众进行参与，使其成为参与式管理体制构建中的积极力量。
培育自然保护区社区参与主体。其一是参与个体的培育。从主观能力和客观能力两个角度进行参与个体的培养，培养参与主体的主观能力就是要提高社区公众对环境保护这项公益事业的认知、情感和态度。而提高参与主体的文化教育水平是培养客观能力的前提。在普及九年义务教育的同时，注重发展农村教育的地域性和特殊性，培养农村学生具备农村生活的实际技能。在农村教育中也要重视素质教育，培养学生表达能力、组织能力和沟通能力等。
（作者单位：东北林业大学；本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目阶段性成果，项目编号：2572014BC30）
【注释】
①张艳：“乌苏里江沿江多个自然保护区社区参与状况研究”，《生态经济》，2014年第4期，第158～160页。
②李明华，张经辉：“自然保护区公众参与制度研究”，《全国环境资源法学研讨会论文集》，北京，2006年，第760～766页。
③杨敏：“公民参与、群众参与与社区参与”，《社会》，2005年第5期，第78～96页。
④王春光：《中国农村社会变迁》，昆明：云南人民出版社，1996年，第67～82页。
⑤史玉成，郭武：“环境法的理念更新与制度重构”，北京：高等教育出版社，2010年，第90～95页。