全国人大常委会法制工作委员会刑法室处长
2023年4月26日十四届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《反间谍法》，自2023年7月1日起施行。此次修订《反间谍法》，贯彻落实党的二十大精神，将党中央对反间谍工作的重大决策部署转化为法律，充分体现总体国家安全观，维护宪法权威，兼顾赋权与限权，并积极回应实践关切。
《反间谍法》的修订和施行，进一步依法加强了党中央对反间谍工作的绝对领导；完善了间谍行为的定义；设置“安全防范”专章等规定使反间谍工作中“预防”与“惩治”并重；丰富了行政调查处置措施，赋权专门机关对轻微违法行为予以行政处罚；更加严格规范执法活动，充分保障个人和组织的合法权益，畅通救济渠道，强化对反间谍工作的监督。
目次
一、修订《反间谍法》的背景
二、新修订的《反间谍法》的主要特点
三、新修订的《反间谍法》与其他法律的衔接问题
2023年4月26日，十四届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《反间谍法》，并于2023年7月1日起施行。
修订《反间谍法》是以法治推进中国式现代化，发展和完善国家安全法治体系的最新立法成果，体现了新时代立法要求高、节奏快、系统性强、问题导向明确等特点。在《反间谍法》修订过程中，中国人大网全文公布修订草案文本，征求社会公众意见。立法工作部门以召开座谈会、论证会和实地调研一线执法单位等多种方式广泛征求社会各方面意见，着力了解实践中的情况，凝聚各方面共识，寻找解决突出问题的法治方案。
新修订的《反间谍法》是2023年3月第十四届全国人民代表大会第一次会议修改立法法后，新一届全国人大常委会审议通过的第一部法律。修订草案的起草和审议过程严格按照立法法的最新要求，充分体现科学立法、民主立法、依法立法的原则。根据立法法的规定，对修订草案主要制度规范的可行性、出台时机、社会效果和可能发生的问题进行立法通过前评估。同时，依法对《反间谍法》修订草案进行合宪性审查，以有效维护国家法制的统一、尊严和权威。
新修订的《反间谍法》作为党中央进一步加强国家安全法治建设，全国人大常委会加快完善国家安全法治体系的最新举措，对2014年《反间谍法》进行了全面修订：由5章共40条，修订为6章共71条，其中新增29条，调整和修改41条，只有1条未变化。新修订的《反间谍法》充分发挥法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，突出了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度体制优势，以明确的问题导向，依法加强反间谍工作，为更高质量地维护国家主权、安全和发展利益，依法开展专门工作，坚持尊重和保障人权，提供了坚实的法律依据。
修订《反间谍法》的背景
自新中国成立，特别是改革开放以来，境外各种敌对势力危害我国国家安全，意图颠覆我国政权和社会主义制度的敌对活动从未停止，包括境外间谍情报机关在内的各种敌对势力对我国的间谍和破坏活动愈演愈烈，范围不断扩大，领域不断扩展，涉及政治、经济、文化、军事以及社会生活等多个领域，我国国家安全领域的斗争始终尖锐、复杂。
1993年颁布实施的《国家安全法》是第一部规定国家安全机关履行维护国家安全职责特别是反间谍工作方面职责的法律。2014年，以该法为基础制定的《反间谍法》，延续了原国家安全法调整的范畴和内容。1993年《国家安全法》和2014年《反间谍法》将反间谍工作纳入法治轨道，专门机关根据法律规定严格依法办事、接受监督，极大提高了我国开展反间谍工作的能力和水平。为了更高质量维护国家安全，解决新时期反间谍工作遇到的具有时代特点的难点和问题，需要结合国家安全的发展形势，综合各方面的情况和要求，及时修订《反间谍法》，持续提供更有力的法治供给。
（一）深入贯彻落实总体国家安全观
党的十八大以来，我国国家安全体系和能力得到全面加强，国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断完善。2014年习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上创造性地提出总体国家安全观。2017年党的十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，并写入党章。2020年习近平总书记在主持十九届中央政治局第二十六次集体学习时，对总体国家安全观作出全面、系统、完整的论述，阐明了新时代国家安全工作的总体目标，提出“十个坚持”的工作要求。2022年党的二十大进一步明确“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”，必须坚定不移贯彻总体国家安全观。
伴随着国家安全法治体系的快速构建，《反间谍法》作为指导专门领域工作的立法定位更为清晰。面对各领域国家安全风险外溢性明显、表现形式多样的现状，反间谍专门领域工作需要通过全面系统地贯彻落实总体国家安全观，以达到维护国家安全的新标准和新要求。修订《反间谍法》，是总体国家安全观下在新时代专门加强反间谍工作的重要举措，也是立足国家安全法治体系，在法律规范调整的内容和范畴上，实现以总体国家安全观为统一指导，法律之间同频率衔接的必要的法治升级。
（二）维护宪法权威，加强宪法实施
（三）兼顾赋权与限权
为了继续全面深化改革开放，必须要正确处理改革发展稳定关系，为改革开放和社会主义现代化建设营造良好安全环境。实践中，各类间谍情报活动的主体更加复杂、领域更加广泛、目标更加多元、手法更加隐蔽，传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，防控难度加大，反间谍工作面临前所未有的挑战，对法治供给提出新的需求。2014年《反间谍法》中明确专门机关的权限和职责更多是针对制止、惩治严重的间谍犯罪，服务于刑事诉讼。事实上，一旦构成严重的间谍犯罪，即使最终对间谍罪犯进行了惩治，国家和人民所受到的影响以及遭受的损失已无可挽回。新时代的反间谍工作需要加强防微杜渐、“打早打小”，通过明确的法律规定，克服实践中反间谍主体责任不明确、安全防范制度不健全、措施不完善、防范意识淡薄等容易产生国家安全风险隐患的问题，遏制有倾向性的违法行为变质为严重危害的间谍犯罪。同时，为有效防范、制止较为轻微的间谍违法行为，需要解决法律对专门机关行政执法赋权不足，可供采取的行政调查手段、行政处罚种类有限等问题，实现及时依法制止和惩治较为轻微的违法行为，发挥震慑和预防作用。
修订《反间谍法》的过程，兼顾赋权与限权，注重加强对个人和组织的权利保障以及对公权力的监督制约。反间谍工作需要依法开展，按照法律规定的程序、要求，在法律限定的范围内实施。根据总体国家安全观的要求，反间谍工作需要认真统筹好发展和安全，聚焦于防范、制止和惩治间谍行为等危害国家安全的行为，并坚定地维护个人、组织的合法权益。此外，加强对公权力的监督制约机制，是制度性保障反间谍工作始终在法治轨道上的重要设计，给个人和组织提供明确的救济依据，保障合法权益不受损害，确保法律赋权的内容在有监督的环境下实施。
（四）坚持问题导向，回应实践需要
制定并及时修改完善反间谍方面的法律是世界上多数国家的通行做法。我国2014年制定的《反间谍法》在依法防范、制止和惩治间谍行为，维护国家安全方面发挥了不可替代的作用，但是也逐渐暴露出较难满足新形势下维护国家安全需求和反间谍斗争实际需要的问题。当前国家安全问题的复杂程度、艰巨程度明显加大，实践中出现的新行为、新情况、新问题亟须在法律上定性并寻找解决方案。此外，专门机关在长期适用法律的过程中，也积累了大量的实践经验，需要通过修改完善法律予以提炼和总结。反间谍工作不同于一般的执法活动，具有高度的专业性、对抗性和危险性，是一场“没有硝烟”的残酷斗争和激烈博弈。修订《反间谍法》，加强对专门工作的法治供给，具有现实的必要性和紧迫性。
新修订的《反间谍法》的主要特点
新修订的《反间谍法》全面贯彻习近平法治思想和总体国家安全观，将党中央关于反间谍工作做出符合时代发展和变化的一系列重要部署转化为国家意志，依法全面加强反间谍工作。
（一）加强党中央对反间谍工作的绝对领导
反间谍工作的首要任务是捍卫政治安全，具有很强的政治属性，必须牢牢把握政治方向。实践证明，党中央的绝对领导是开展反间谍工作的首要根本原则，是反间谍工作克敌制胜的关键核心。新修订的《反间谍法》通过多处修改完善，进一步加强党中央对反间谍工作的绝对领导。
1.完善法律基本原则。新修订的《反间谍法》第2条对反间谍工作需要遵循的基本原则进行了修改完善。通过进一步总结实践经验，深刻认识党中央的集中统一领导是开展反间谍工作的最大优势和根本保证，将2014年《反间谍法》规定的反间谍工作“坚持中央统一领导”修改完善为“坚持党中央集中统一领导”。同时，贯彻落实党的二十大精神，将党中央的最新要求落实在法律中，明确增加反间谍工作“坚持总体国家安全观”，使新修订的《反间谍法》条文的具体含义、设置的具体措施与总体国家安全观的要求保持一致，并继续与总体国家安全观的理论体系同步发展，及时对新情况和新问题作出反应和调整，切实维护好国家安全。
（二）进一步完善间谍行为的定义
间谍行为的定义是《反间谍法》的核心内容。新修订的《反间谍法》充分总结实践经验，在现有规定的基础上，修改完善了在实施中普遍反映的较为模糊的规定内容，并进一步厘清新出现行为的社会危害性和性质，明确行为应当承担的法律责任。
1.明确投靠行为属于间谍行为。新修订的《反间谍法》将实践中较多出现的投靠行为明确认定为间谍行为。实施投靠行为的人往往明知对方是间谍组织及其代理人，通过各种渠道主动与之接洽，表达参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人任务的意愿，有的甚至已经提供了涉及国家安全的重要信息内容以增加与间谍组织及其代理人建立联系、攀谈条件的筹码，为间谍组织及其代理人实施或者与其勾结实施危害国家安全的活动做好准备。考虑到该种行为已经具有一定的社会危害性，因此新修订的《反间谍法》将其明确为间谍行为，并配置了相应的法律责任。
3.将间谍组织及其代理人通过网络开展攻击、侵入等行为明确认定为间谍行为。我国网络安全法、数据安全法已经对网络、数据的保护作了较为全面、基础的规定。考虑到间谍组织及其代理人等各种敌对势力通过网络技术实施的间谍行为不只侵害了一般意义上的网络安全和数据安全，更主要是实施渗透、颠覆、破坏、窃密等严重危害国家安全的行为，有必要在《反间谍法》上专门作出规定，以进一步加强对网络、数据的保护。
（三）依法强化反间谍安全防范工作
实现社会治理能力现代化需要加强“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。惩治违法犯罪行为是社会治理体系的末端环节。在坚持严厉打击违法犯罪行为的基础上，需要将社会治理的环节提前，着重提高防范和化解危害国家安全风险的能力，做到提前预防预判、及时发现制止，防止危害由小变大、由轻变重。
1.在法律原则中明确反间谍工作要坚持“标本兼治”。作为总结实践经验后新确立的一项重要原则，“标本兼治”既要求及时制止和惩治间谍组织和各种敌对势力的间谍活动，震慑各种危害国家安全的违法犯罪企图，修复被破坏的社会秩序，实现“治标”；更要求全社会整体提升国家安全意识和与间谍行为做斗争的能力，尽早发现、识别并抵御间谍行为，降低间谍活动对我国家安全造成的损失，实现“治本”。“标本兼治”强调惩治与预防并重，既治已病也治未病，提高全社会反间谍的“抗病毒能力”，实现维护国家安全固本强基的功效。
比如，开展反间谍安全防范的宣传教育是筑牢国家安全人民防线的重要方式。新修订的《反间谍法》第13条规定了各级人民政府和有关部门应当履行反间谍安全防范宣传教育的职责，新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等单位应当立足自身优势有针对性地开展反间谍宣传教育。这里的“有针对性”体现在以下方面：
一是，以方便人民群众理解，便于人民群众操作和执行的方式开展反间谍宣传教育。宣传教育应充分反映间谍行为的类型、揭露间谍行为的伪装、宣告惩处结果，并指导人民群众在发现间谍行为后如何向国家安全机关等有关单位举报，及时对作出重大贡献的个人和组织依法予以表彰、奖励。通过宣传教育引导人民群众牢记国家安全，对危害国家安全的违法犯罪行为提高警惕，鼓励向专门机关提供线索。
二是，需要阐释《反间谍法》确立的特殊从宽政策，鼓励实施间谍行为的行为人迷途知返。新修订的《反间谍法》第55条延续了特殊从宽政策，即针对间谍行为，有自首或者立功表现的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有重大立功表现的，给予奖励。同时需要注意，新修订的《反间谍法》对于在境外受胁迫或者受诱骗加入间谍组织、敌对组织，从事危害我国国家安全的活动，入境后具有悔改意愿，直接或者间接向有关机关说明情况的，由2014年《反间谍法》规定的向“国家安全机关、公安机关”说明情况调整为向“国家安全机关”说明情况，以发挥国家安全机关反间谍工作的专业性优势，尽快查清事实，以防止更大危害后果的发生，并落实宽大政策。
3.在“安全防范”专章中，明确国家机关、人民团体、企事业组织和其他社会组织等承担反间谍安全防范义务的主体责任，强化反间谍安全防范重点单位的职责和义务。
比如，新修订的《反间谍法》第18条规定了重点单位的人员管理工作。重点单位开展反间谍安全防范教育和管理的对象，应从“身份论”转变为“职责论”，即不论是否为单位在编人员，只要是服务于重点单位的工作人员，都应当对其开展反间谍安全防范教育和管理。
对于从重点单位离岗离职的涉密人员，重点单位也有义务监督检查其在脱密期内履行反间谍安全防范义务的情况。立法过程中有的意见认为，离岗离职涉密人员已经离开重点单位的可控范围，对重点单位能否履行好该项义务存有疑虑。事实上，保守国家秘密法及其实施细则对所有的涉密人员离岗离职实行脱密期管理作了明确规定。涉密人员的脱密期管理本身就属于机关、单位全流程管理涉密人员的重要环节和重要任务。新修订的《反间谍法》进一步压实重点单位的责任，对其监督检查离岗离职人员脱密期内履行反间谍安全防范义务予以强调和明确。
（四）完善调查处置措施
2.注重规范权力运行，充分考虑并设置保障条款。新修订的《反间谍法》兼顾赋权与限权并重，对国家安全机关设置具体义务，以满足新修订的《反间谍法》第3条规定的反间谍工作应当“尊重和保障人权，保障个人和组织的合法权益”。
一是，新修订的《反间谍法》要求国家安全机关及其工作人员依法适用调查处置措施，不得超出法律规定的权限和程序开展工作。新修订的《反间谍法》在总则第11条规定，国家安全机关及其工作人员应当严格依法办事、不得超越职权、滥用职权，不得侵犯个人和组织的合法权益。该条规定要求专门机关及其工作人员适用本法各项规定和措施都应当根据法律总则的要求从严把握、审慎进行。
此外，新修订的《反间谍法》在多条规定中设置了明确的批准层级，如“经设区的市级以上国家安全机关负责人批准”，作为执行规定的先决条件，特别是对于一些关系民生的重要事项，直接规定由较高层级的行政部门决定，从严把握。新修订的《反间谍法》第21条关于涉及国家安全事项的建设项目许可，要求安全控制区域的划定需要由国家安全机关会同多个部门共同划定，并报省、自治区、直辖市人民政府批准并动态调整。考虑到安全控制区域内的新建、改建、扩建建设项目都涉及国家安全事项的建设项目许可，因此由省一级人民政府负责批准和动态调整安全控制区域的范围，可以更充分听取各有关方面的意见，使地方划定的安全控制区域体现科学合理、确有必要，以统筹好发展和安全。
二是，新修订的《反间谍法》通过多项规定明确加强对个人和组织合法权益的保护。我国是法治国家，随着我国对外开放不断深化，《反间谍法》在保护国家对外开放安全，维护社会秩序稳定方面发挥了法治引领和规范落实的突出作用。2014年《反间谍法》在总则中规定了反间谍工作应当保障公民的合法权益。通过总结工作实践经验，对于公民以外的其他个人，如外国人、无国籍人等，也应当根据我国宪法的规定和精神，保障其合法权益。此次修订将“保障公民和组织的合法权益”修改为“保障个人和组织的合法权益”，将实践中好的做法上升为法律，保障权益的对象范围进一步扩大，更加符合宪法精神。
维护个人和组织的合法权益还需要在具体措施中进一步细化。为了规范调查处置措施，新修订的《反间谍法》第31条专门对国家安全机关工作人员开展调查处置工作设置了执法程序。对于在反间谍工作中采取调查处置措施的，应当严格按照法律规定，出示工作证件和法律文书，对于检查、查封、扣押等重要取证工作进行全程录音录像，留存备查。在调查处置的具体规定中，也同时强调禁止性规范，划定依法适用调查处置措施的范围。例如，第25条规定，查封、扣押的电子设备、设施及有关程序、工具，在危害国家安全的情形消除后，国家安全机关应当及时解除查封、扣押。第26条规定，查阅、调取不得超出执行反间谍工作任务所需的范围和限度。第30条规定，不得查封、扣押、冻结与被调查的间谍行为无关的场所、设施或者财物。
三是，符合时代发展需要，对个人信息保护、数据传输服务等设置保障性规范，兼顾维护国家安全和维护个人与组织的合法权益。新修订的《反间谍法》在总则第11条规定，国家安全机关及其工作人员依法履行反间谍工作职责获取的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息，应当保密。此次修订增加了对履职过程中获取的“个人信息”应当保密的规定，与民法典、数据安全法等法律实现了衔接。《民法典》第1039条、《数据安全法》第38条等都规定，国家机关对于履行职责过程中知悉的个人隐私、个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。考虑到国家安全机关的特殊性，对其工作中获取的个人信息需要提高到保密层级进行管理，属于从严管理。如果存在泄漏或者非法提供的行为，可以根据新修订的《反间谍法》第69条的规定对违反规定的国家安全机关工作人员予以处分，构成犯罪的，追究刑事责任。
3.加强救济和监督。新修订的《反间谍法》进一步明确了对当事人合法权益的救济方式以及对国家安全机关及其工作人员的监督。
二是，对于国家安全机关及其工作人员的监督，新修订的《反间谍法》提供了内部和外部共同监督的方式。第51条规定了内部监督，即国家安全机关应当严格执行内部监督和安全审查制度，对其工作人员遵守法律和纪律等情况进行监督，并依法采取必要措施，定期或者不定期进行安全审查。第52条规定了外部监督，即任何个人和组织有权检举、控告国家安全机关及其工作人员的违法行为。受理检举、控告的国家安全机关或者监察机关、人民检察院等有关部门应当及时查清事实，依法处理，并将处理结果及时告知检举人、控告人。
第69条进一步规定了法律责任，即国家安全机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或者有非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、违反规定泄露国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息等行为，依法予以处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。总体上，新修订的《反间谍法》使监察监督、检察监督、司法监督、群众监督等多种监督方式予以贯通，保障反间谍工作在监督下依法进行。
（五）加强对反间谍工作的保障
新修订的《反间谍法》在现有规定的基础上，对反间谍工作的保障制度进一步法治化。
1.对支持、协助反间谍工作的个人和组织的合法权益依法予以保护。开展反间谍工作本身就是保护人民的利益，对于支持和协助反间谍工作的个人和组织，更应当依法予以保护。新修订的《反间谍法》在总则第9条明确规定国家对支持、协助反间谍工作的个人和组织给予保护。在具体条文内容中，对举报人的保密、严禁打击报复、补偿财产损失、安置人员、抚恤优待等方面做了具体规定。特别是第46条明确规定，国家安全机关工作人员因执行任务，或者个人因协助执行反间谍工作任务，本人或者其近亲属的人身安全受到威胁时，国家安全机关应当会同有关部门依法采取必要措施，予以保护和营救。个人因支持、协助反间谍工作，本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，可以向国家安全机关请求予以保护，导致财产损失的，根据国家有关规定给予补偿。
2.加强反间谍专业能力建设。反间谍工作是专业性很强的工作，为进一步提高防范、制止和惩治间谍行为的专业能力，需要反间谍工作的主管部门加强专业人才队伍建设，加快工作人员的业务能力训练，全方位提升工作能力。新修订的《反间谍法》第50条规定，对国家安全机关工作人员应当有计划地进行政治、理论和业务培训。这里的培训是全方位的，也必然包括法治方面的培训，以保障反间谍工作始终在法治轨道上开展。
（六）增加行政处罚种类和处理手段
新修订的《反间谍法》在法律责任部分进一步完善了反间谍工作可以适用的行政处罚及其种类。配合法律赋予专门机关的反间谍行政执法职权，同步扩大行政处罚的适用情形，对涉及间谍行为的轻微违法行为明确规定警告、罚款、拘留等行政处罚；增加约谈、通报批评、暂扣或者吊销许可证件等处罚种类；明确规定帮助他人实施间谍行为、窝藏包庇间谍行为也要承担法律责任。
新修订的《反间谍法》与其他法律的衔接问题
（一）法律概念之间的衔接
例如，新修订的《反间谍法》第4条关于间谍行为的定义，延续以往的立法体例列举了几种间谍行为，其中也出现了一些《反间谍法》中没有再做解释和说明的概念，但是可以通过与其他法律的衔接实现有关概念的准确理解。
1.第4条中规定的“间谍组织及其代理人”的范围，与我国1997年修订后的《刑法》第110条明确规定的间谍犯罪中规定的“间谍组织及其代理人”的含义是一致的。
2.第4条第1款第1项“危害中华人民共和国国家安全的活动”主要是指危害到《国家安全法》第2条所规定的国家安全，即危害到国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展以及国家其他重大利益，严重侵害了上述国家核心利益的安全和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。
3.第4条第1款第3项中“关系国家安全和利益的数据”主要是指《数据安全法》第21条第2款规定的，实行更加严格的管理制度保护的关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等国家核心数据。
（二）法律规范内容上的衔接
新修订的《反间谍法》在条文内容上也明确要求开展反间谍工作时要与其他法律做好衔接。
1.条文内容中明确规定有关法律的情况。新修订的《反间谍法》中明确列举出法律全称的有以下规定：第36条关于国家安全机关发现涉及间谍行为的网络信息内容或者网络攻击风险的，要依照网络安全法规定的职责分工对特定国家机关进行通报并处置；第39条关于行刑衔接的规定、第62条第1项关于涉嫌犯罪的被国家安全机关依法查封、扣押、冻结的财物，依照刑事诉讼法的规定实施和处理；第59条关于拒不配合数据调取的处罚，依照数据安全法的规定予以处罚；第67条关于国家安全机关作出行政处罚决定之前，国家安全机关要按照行政处罚法的要求履行对当事人的告知等义务。上述规定需要在执行时严格按照所列举的其他法律的具体规定执行。