????荷兰国土面积狭小、人口密度高，在有限的国土空间条件下不仅承担了欧洲的水陆门户、国际金融中心等重要职能，还是欧洲重要的农业出口国，拥有良好的自然生态环境。这些成就在很大程度上得益于其国土空间规划和用途管制体系在实践中产生的良好效果。本文通过对荷兰国土空间用途管制制度的探析，梳理总结了有关运行体制、法律体系、政策和经济工具等方面的做法与经验，以期为我国构建统一的国土空间用途管制制度提供国际经验和借鉴。
1?荷兰国土空间用途管制制度的演进
????对于土地管理制度比较完善的国家来说，其土地用途管制的政策主要有三种：一是将城市及周围的土地划分为不同的功能区，二是对建筑的密度和高度加以限制，三是所有新建或维修建筑必须保持与原来的历史风貌一致。荷兰就是这样的国家之一，其土地的主要用途是住宅、工商业活动、农业生产、运输和基础设施，以及与自然和生物多样性有关的活动。
1.1国土空间用途管制的产生
????国土空间用途管制源于土地用途管制。荷兰政府一直以来都认为有必要对土地利用进行管制，并且有关土地利用和建设规划方面的法律规定自始至终都是出于公共利益。早在中世纪时，低地国家就有一些具有法律指导意义的建筑法规，政府希望通过这些法规来确定某些特定土地的使用目的或对私人的建设规划施加影响。例如，1413年，阿姆斯特丹市内的遮阳篷宽度不允许超过7/4厄尔，且必须至少比地面高8英尺。
1.2国土空间用途管制的发展
????荷兰国土空间用途管制的目标从最初为了控制城市扩张逐渐向国土空间用途分区管控过渡，大致经历了缓冲区管控、土地利用规划管控、边界管控+土地利用规划管控等阶段。
????缓冲区管控。为控制城市蔓延和保护乡村生态空间，1958年，荷兰在兰斯塔德地区发展纲要中，提出将兰斯塔德地区建成一个多中心的绿色大都市，城市群内各城市之间设置不可侵占的绿心和缓冲区。绿心位于兰斯塔德城市群中央，主要通过政府的财政和立法支持，采取发展休闲功能等策略，实现乡村空间的保护。缓冲区紧邻阿姆斯特丹、鹿特丹等大城市，政府通过持续的限制性政策，配合新城建设，以及对住宅和工业发展征税等手段控制城市快速蔓延的趋势。
????土地利用规划管控。1962年，荷兰制定了首部《空间规划法》，引入地方“土地利用规划”，代替了原来的“扩建规划”。之后的《空间规划法》虽然多次修正，但核心一直是市议会享有的制定土地利用规划的权力。荷兰的土地利用规划针对辖区内（包括水域）的每条街道、每个地块进行了详细量化的记录和规划，是国土空间用途管制的依据和基础。
????边界管控+土地利用规划管控。荷兰第五次国家空间规划草案中，引入了“红线”与“绿线”的概念，作为防止城市蔓延和保存空间的基本战略。“红线”用来划定城市及其发展区，新建筑必须保持在红线以内；“绿线”围绕乡村地区划定，对特殊生态或景观地段，以及重要的绿地等进行保护，绿线以内禁止任何开发。国家的其他地区被称为“平衡区”，区内只允许改善乡村地区的小规模开发活动。
????在实践中，土地利用规划虽然有效地保障了各种规划措施的落地，但由于其制定权和许可证的发放权都在市级政府手中，某些时候，也会出现上级政府对地方政府土地利用规划无法施加影响力的尴尬。2008年，《空间规划法》经历重大修编，赋予了国家和省级政府直接进行土地利用规划项目审批的工具和法律依据—“介入性土地利用规划”。上级政府可以强制执行介入性土地利用规划，而且具有直接获得许可证的权力，从而加强了直接干预能力和话语权。
2?国土空间用途管制的运行体制
2.1三级行政体系
2.2纵向的合作与制衡
????各层级政府之间以信任机制为先决条件，采取“分散式统一”的模式，通过多方合作的形式，推动各项管控措施的落地。国家通过简政放权、精简分工和整合法规等手段，在保障下级政府一定自治权的前提下，促进国土空间规划和管制的进程，并且减少上级政府对下级政府的干预。例如，上级战略规划是下级规划的指导文件，只要基本政策不互相抵触，上级政府就会给下级政府、市场主体和民众的主动性留有足够空间。
????但是，分权也可能会面临权力失控的风险，荷兰在空间规划和管制政策实施的过程中，并非无节制地放手和分权。国家的各级行政体系紧密联系，确保规划和管制权力的平衡。国家可以利用财政分配权，通过审批地方财政预算进行财政资源分配，从而影响地方规划和管控的实施；上级政府可以通过自身的空间规划权力影响下级政府的空间发展政策，对地方发展进行指引；市级政府有义务向省政府或国家提交市级土地利用规划的初步方案，并且针对上级政府的意见进行相应的调整。
2.3横向协调合作
????横向协调是指同一政府层级内各部门间的协调。因为很多部门的工作都涉及土地的使用，规划和管制会不可避免地触及多个部门的政策，因此，横向协调具有重要的作用。横向协调主要通过两种方式来实现：一是制定综合政策，在规划编制和决策中统筹考虑土地、环境、水、交通等多方面的因素；二是加强部门间协调。一般来说，市级层面间的横向协调比较容易，而国家层面的横向协调难度最大。
????荷兰的法律还要求每个省都要设立“省级空间规划委员会”，成员来自各级政府。这个委员会是协调国家、省、市政策的机构，所有成员讨论空间政策，并通过协调以求达成一致。此外，对于一些大型项目来说，还会涉及点对点的协调实践，被称为对角协调机制。这类项目涉及三级政府的多个政策部门，往往通过设立点对点的工作组来达到最佳协调效果。
3?国土空间用途管制的法律体系
????总体而言，荷兰国土空间用途管制的法律体系是以《空间规划法》为基础，以涉及环境、住房、优先购买、征收等一系列综合或专项的法律法规为补充和支撑的有机整体。这些法律法规既各有侧重，又内在协调，呈现体系化。
3.1以《空间规划法》为管制基础和依据
????《空间规划法》是指导荷兰空间规划和进行用途管制的基本法，涵盖了国土空间规划和管控体系的各个层次和方面。按照《空间规划法》的规定，规划体系由不具有法律约束力的“结构规划”(2018年之后被“结构愿景”取代)和具有法律约束力的地方“土地利用规划”组成。土地利用规划负责规划区域内的土地用途和开发强度等内容，将宏观的规划设想具体到每一块土地上，对于规划机关及公民都具有约束力，是荷兰空间规划制度的核心，也是用途管制的基础和依据。
3.2以系列法律法规为补充和支撑
????进行国土空间用途管制必然会对生产、生活和生态空间产生影响，涉及环境保护、土地征收、资源开发利用等多个领域。为了加强调控和管理，荷兰政府制定了一系列法律，这些法律与《空间规划法》共同构成了用途管制法律体系的全部内容。
????例如，为了整合多种许可证制度，实行“多证合一”，颁布实施了《瓦波法》；为了通过临时的简化程序，推进某些类型的建筑和基础设施项目，颁布实施了《危机与复苏法》；为了创设优先购买权而制定了《优先购买权法》；市政府可以基于公共住房法律征收土地，地方政府也会将《征收法》和《空间规划法》同时作为法律依据，以实现其土地利用规划的目标。除了以上提及的一些法律之外，政府实施用途管制的依据还包括《行政法通则》《环境许可法令》《环境保护法》《建筑法令》《土壤保护法》《开采法》等。
3.3有关改革探索
????《环境和空间规划法》（荷兰语：Omgevingswet,以下简称“新法”）是荷兰政府继2008年《空间规划法》修编后又一项大胆改革提案。新法合并且简化目前关于空间、住宅、交通、自然环境以及水资源管理等方面的35部法案（包括2008年修订完成的《空间规划法》）和240部法规，整合涉及土地使用、土壤、水、环境、矿产开采、遗迹保护、生物多样性、噪音、建筑和基础设施等多方面的政策制定和实施程序，使其成为一套相互关联的规划编制、决策制定和程序运作体系。
????新法草案在经过多次讨论修改、专家咨询、专题研究，以及经独立智库机构技术评估的基础上，于2016年通过审议。自此，各种准建证等也将统一为新的“环境许可证”，以提高项目工程的启动速度。荷兰一边推进新法的完善和修改，一边尝试在地方政府开展若干主题的试点项目，这些主题包括从公众参与、文化变迁、多规合一以及信息化的角度编制新型的环境愿景／规划。新法于2021年1月1日生效，其实施意味着荷兰的空间规划和管制体系将同时实现多法合一、多规合一、多证合一，进入规划管控的“大一统”时代。
4?国土空间用途管制的政策和经济工具
????对于公有土地，政府可以基于公共利益主动进行各种开发，所以，国土空间用途管制对象主要是私有土地。用途管制的政策和经济工具主要有以下三种。
4.1许可证
????在多数情况下，政府不需要获取土地的所有权，只需要通过土地利用规划对土地的用途做出规定，并要求土地所有者在进行建设开发或改变土地用途时符合规定即可。这种“回应型”管制的政策工具就是“许可证”。“许可证”是政府长期以来保证其政策得以实施的关键工具之一。
????许可证制度由两部分组成：一是需要某种许可证的特定活动，二是获取某种许可证的特定标准（评估框架）。许可证制度的原则在于，除非政府另有示意，否则许可申请不被批准。荷兰土地利用规划的基本法律规定是：在没有事先获得许可的情况下，土地所有者不可以改变土地的用途，有关申请依据该土地允许用途的有效土地利用规划来裁决。但是，并非所有的建筑或开发活动都需要环境许可证，《环境许可法令》规定了一些不需要环境许可证的项目。
4.2获取土地所有权
????土地利用规划是一种被动规划。这就意味着，当所有者对土地进行开发时，必须严格按照规定的用途使用土地，而所有者没有意愿去变更土地用途时，新规划用途的实现就会受到限制。例如，某一地块当前的用途是住宅，新的规划用途是一条道路或一个公园，土地所有者不想也绝不会主动去改变。此时，政府可以通过购买、优先购买和征收等三种方式获取土地所有权，从而实现新的规划用途。
4.3规划补偿
????荷兰《中华人民共和国宪法》规定，为了实现公共利益而依法对于财产权施加限制，致使财产遭到破坏、无法使用或限制所有权的使用，应当给予全部或者部分补偿。土地利用规划为了实现公共利益而对财产的使用施加限制，在特定的条件下，财产所有者可以对这种限制造成的损失申请规划补偿。
????荷兰的规划补偿制度借鉴了法国的“公共负担平等”原则，补偿范围经历了由扩张到收缩的过程，并通过司法判例逐步发展形成了“正常的社会风险”和“风险承受”两个重要的规划损失自我负担标准。《空间规划法》规定，除应当由申请人自行承担或已经通过其他途径得到补偿的部分外，因规划造成的申请人财产贬值或收入减少，应当获得补偿。规划补偿申请只能针对终局性的规划提起，且必须在规划获批后的5年内提起。规划补偿的对象只限于物质损失，纯粹的非物质损失不在补偿范围内。在绝大部分的案例中，规划补偿是以货币形式支付的，但在个别案例中，也有以实物形式作为补偿的。
????对于生态环境来说，无法主动向政府主张规划补偿，荷兰政府引入了生态补偿的概念，目的是尽量避免和减缓开发建设对生态与自然环境产生影响。在进行一些线性工程特别是修建高速公路时，对一些不可避免的生态损失，通过异地重建新的生态环境方式进行补偿，使整体生态效益得以保持。
5?经验和借鉴
5.1建立系统协调的国土空间规划体系
????国土空间规划是用途管制的依据。荷兰的国土空间规划体系是以上下分权指导为主的平行体系，不同层级之间的规划既相互协调呼应，又各自保持一定的独立性。尤其是2008年以来，荷兰的规划体系不断改革，旨在通过整合和简化法律法规和规划编制审批程序，深化多规合一，简政放权，减少规划的控制性和约束性，增加规划的统一性和可操作性，增强市场主体的能动性，促进国民经济发展。我国机构改革后，新组建的自然资源部职责之一是“负责建立空间规划体系并监督实施”，但长期以来形成的规划类型过多、内容重叠冲突、空间资源配置无序低效等问题依然制约着我国空间利用的质量和效率。荷兰作为—个非中央集权的国家，却有着非常有效的自上而下和自下而上相互协调的规划体系，对我国如何构建系统协调的国土空间规划体系具有重要的借鉴意义。
5.2合理划分不同层级政府间的管制权责
????按照荷兰的法律规定，国家、省、市三个级别的政府在空间用途管制体系中担负不同的职责。在不断的改革中，荷兰中央政府逐渐放弃了对城市发展边界和某些国家级保护区的分区管制和对下级政府的规划审批权，并逐渐交由省级政府负责，但也通过“介入性土地利用规划”等手段增强了对下级政府某些管控方式的直接控制，在放权的同时给予了自身更直接的管制权力，同时还利用财政分配等权力对地方政府进行引导和施加影响。对我国来说，建立统一的国土空间用途管制行政体系，既要与国土空间规划“五级”体系纵向协调，又要与县（市）级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标横向协调。管理体制改革中要合理划分不同层级机构间用途管制的权责，既要强化国家意志的指导和地方实际需求的衔接，也要简政放权、激发地方活力，发挥地方政府在用途管制中的主动性和市场在资源配置中的决定性作用，提高用途管制效能。
5.3构建完善的用途管制法律体系
????对国土空间实行用途管制是国家的强制措施，如要各项管控措施能够严格执行，必须要有完善的法律制度作为依据和保障。荷兰国土空间用途管制是在以《空间规划法》为核心，其他综合或专项的配套法律法规并行的框架体系下实行的。在荷兰，任何开发活动都需要进行申请，在满足土地利用规划的基础上才有可能依法取得许可证，否则一律不准开发建设。建议我国加快推进国土空间用途管制法制建设，尽快研究制定《国土空间用途管制法》，明确其法律地位和性质，修改完善《中华人民共和国城乡规划法》《环境保护法》等有关自然生态要素用途管制法律，适时制定或修订配套的法律法规，构建完善协调的国土空间用途管制法律体系，使各项管制措施和手段有法可依。
5.4优化用途管制政策工具和经济手段
????荷兰在用途管制中充分利用许可证制度保障了土地利用规划的落地，在土地所有权人无意改变土地用途，许可证制度“失灵”的情况下，通过购买、优先购买和土地征收等方式获取土地所有权，以促进国土空间规划目标的实现。对于规划和用途管制对土地所有权人和生态环境造成的损害，辅以规划补偿。目前我国还处在国土空间用途管制的起步阶段，需要依据不同的空间类型，制定差别化的空间准入许可，制定相应的正、负面清单，明确管制规则和管制指标；建立空间用途转用许可制度，整合农用地、林地占用等审核审批制度，建议统一的用途转用许可制度，强化微观管控；健全自然资源产权制度，探索建立生态补偿制度，创新各种经济手段，调动社会和公众参与用途管制的积极性。