增值税是我国第一大税种。2021年，我国增值税总收入63,519亿元，占全国税收收入(17.27万亿元)36.8%，排名第一，增长率为11.8%。增值税是我国财政收入的重要组成部分，在调节资源配置方面起到重要作用。
增值税覆盖范围广。2016年5月1日全面实施“营改增”，营业税退出历史舞台，增值税的纳税范围涵盖货物、劳务和服务等国民经济的全环节、全行业。至2021年底，全国增值税一般纳税人已达1238.1万户。
(二)增值税法律层级较低
增值税立法必要性
现行增值税制度体系尚不完善，小规模纳税人管理成本高、多档税率并存、调整频繁。
1.小规模纳税人管理成本高
2021年，增值税起征点提高至月销售额15万元。2022年4月实施小规模纳税人阶段性免征增值税政策，覆盖大部分小规模纳税人。目前全国共有小规模纳税人超过6000万户。小规模纳税人数量多、税负低、税收收入占比低，并且会计核算不健全、缺乏专业税收人员，税收征管效率低、管理成本高。
由于小规模纳税人适用简易计税和免税政策，进项抵扣较小或无法进行抵扣，影响企业选择购买小规模纳税人的货物、劳务或服务，阻碍小规模纳税人发展壮大。
2.多档税率并存且税率调整频繁
而且，我国对增值税税率进行了多次调整，从17%降为16%又降为13%，从13%降为11%再降为9%，调整较频繁，导致由于税率把握不准，出现了大量开错发票和补开发票现象，提高了征管难度和遵从成本。
(二)收入分配不均衡
增值税属于中央与地方共享税，增值税税收归属权和收入分配比例涉及中央与地方、地方与地方的利益冲突和协调问题。
目前我国增值税按照机构所在地缴纳，但是随着互联网经济迅速发展、体量庞大，按照机构所在地纳税已经不能适应当前经济发展形势，导致地区增值税收入分配不均衡。
“营改增”后营业税取消，增值税的收入分配比例变更为中央50%、地方50%。虽然地方收入分配比例提高了25%，但是全面取消营业税仍导致地方税收收入总体降低。
增值税立法可行性
(一)增值税立法的实践基础
目前，我国增值税管理的基本法规为《增值税暂行条例》和财税〔2016〕36号文件。财税〔2016〕36号文件颁布后，“营改增”范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四大行业，至此，增值税覆盖国民经济全行业，抵扣链条逐步完善，消除了重复征税。在深化增值税改革中，增值税进行了简并税率，目前13%、9%、6%三档税率较之前17%、13%、11%、6%四档税率更为简单易操作。“营改增”及深化增值税改革为我国增值税立法奠定了实践基础和大体框架。
(二)增值税立法的理论基础
一是财政部、国家税务总局联合公布了《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，统一现行众多增值税政策文件，有效解决了现行文件繁琐复杂甚至相互冲突问题。
增值税立法建议
(一)提升立法层次
增值税是我国第一大税种，影响国民经济各方面，具有极强的专业性，涉及内容复杂多变。而且我们必须坚持税收法定原则。增值税立法应由全国人民代表大会及其常务委员会主持，提升增值税立法层次，增加权威性和法律效力。建议全国人大组织财税领域和法律领域的复合专家团队，在听取社会各方意见后，进一步完善《征求意见稿》。
(二)合理分配增值税收入
一是实现收入分配动态化。当前互联网经济发展迅速，企业经营模式呈现多样化、创新化，传统机构所在地分配方式出现落后、不公平问题。对此，可以综合计算不同地区的地方分配比例，进行动态调整，提高效率，促进公平。
(三)完善增值税制度体系
现行增值税制度体系存在一系列缺陷。在立法过程中，应组建财税专家团队，研究完善增值税制度体系，全方面构建税制框架和税制要素设计，充分体现增值税的税收中性原则。一方面，逐步取消增值税小规模纳税人和一般纳税人的分类管理，进行统一管理，提高征管效率。但是，促进中小企业发展有关的优惠政策仍相应保留，以促发展保就业。另一方面，简并税率。将现行三档税率进一步简并，可设置过渡期。
作者：丁芸|首都经贸大学教授、国家税收法律研究基地副主任