公安事权划分：全面深化公安改革的突破口
江西警察学院程小白章剑
内容摘要：公安事权划分是关系公安工作全局的重大改革和根基性问题。当前公安事权划分上存在的主要问题是：公安领导权和事权过度集中于地方党委政府，易形成地方保护的执法壁垒；“职责同构”导致公安机关职能重叠，机构设置官僚化，事权与支出责任分离；没有形成直接的委托—代理关系，公安事权与问责相冲突。公安事权改革要按照外部性、信息处理复杂性、激励相容三个原则进行，使公安机关在维护国家安全和公共安全的工作中充分发挥中央和地方两个积极性。具体的改革路径是：第一，规范公安机关与社会及其他政府部门的职能与权限；第二，划分中央和地方的公安事权；第三，建立事权和支出责任相统一的公安保障体系；第四，建立与事权划分相匹配的新型公安管理体制；第五，修订法律法规，事权法定化。
关键词：公安改革；公安管理体制；事权划分；突破口
中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，描绘了系统全面、波澜壮阔的公安改革蓝图。改革包括8个方面的主要任务、110多项具体措施，涉及公安工作和公安队伍建设的各个层面和各个领域。
虽然改革的整体框架已经建构，但要防止由于各部门各自制定具体改革方案，一味按照先易后难的标准来操作，回避改革的焦点和难点，导致涉及公安工作关键性的重大改革事项迟迟不能取得进展。决策层在公安改革全面推进的过程中，要对准焦距、找准穴位，在总揽全局中找到改革的突破口，并按照公安工作运行规律所要求的逻辑顺序推进改革，从而实现公安工作全面深化改革的总体目标。
所以，公安事权划分触一发而动全身，是关系公安工作全局的重大改革和根基性问题，是全面深化公安改革必须直面的难题，是公安机关体制与机制改革的突破口。
一、当前公安事权划分上存在的主要问题
公安事权，是指政府在国家安全和公共安全的事务和服务中应承担的任务和职责，包括纵向事权和横向事权。纵向事权是公安部、省（市）自治区、设区巿、县各级公安机关的事权划分，横向事权是指公安机关与政府其它部门以及社会之间事权划分。公安事权划分的关键是如何合理划分中央和地方公安事权，理顺中央和地方共管事权，在维护国家安全和社会稳定中充分发挥好中央和地方两个积极性。这就与公安管理体制密切联系在一起，有什么样的管理体制就有什么样的事权划分。
（一）公安领导权和事权过度集中于地方党委政府，易形成地方保护的执法壁垒
“条块结合、以块为主”的公安管理体制，地方党委政府负责本级公安机关人、财、物，上级公安机关负责业务指导。人、财、物乃组织命脉，公安领导权事实上就集中于地方党委政府，其可用行政领导权干预公安执法活动。特别是上级公安机关的警令与地方党委政府政令相冲突时，事实上政令比警令更有决定性和权威性。
不仅领导权过度集中于地方，公安事权也逐步集中于地方。公安机关实行“分级管理”，意味着上级公安机关有权决定直接下级公安机关的事权范围，上级的法律事权成为下级的当然事权。事权的背后是支出责任，而单位的财政收入相对稳定且刚性，当公安机关事权随着城市化进程加快、社会公共需求旺盛而大量增加时，支出压力使得上级公安机关会充分利用“上级决定下级事权”的原则，采取层层下放的方式规避事权，公安事权也慢慢集中于地方。上级公安机关支出责任的降低，也意味着公安事权的降低；地方政府支出责任的上升，也意味着公安事权的上升。
公安领导权和事权过度集中于地方政府，容易形成地方保护主义下的执法壁垒，损害国家利益和法制统一。
（二）“职责同构”导致公安机关职能重叠，机构设置官僚化，事权与支出责任分离
现行公安管理体制，是一种单一制国家层级制管理的具体表现，从中央到地方公安机关的职责高度一致，地方公安事权几乎就是中央（公安部）事权的延伸或细化。《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》规定的职责是针对整个公安机关，没有明确界定哪些是中央事权、哪些是地方事权。公安部主编的《公安机关组织管理条例释义》中，只明确了“组织实施对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫工作”和“组织开展国际警务合作与交流”两项职责由公安部承担，其他各级公安机关的职责表述基本一样。这就产生了同一事务各级公安机关“齐抓共管”，呈现“上下对口、职责同构”的基本特征——上下级职能交叉、事权重叠。上级公安机关可以越权行使下级公安机关的职权，对本该由下级公安机关负责的具体工作提出过细的要求和考核指标，从而陷于繁杂的具体事务之中，而对自己应当履行的制度设定，解决体制性、机制性、保障性问题的职能履责不力；另一方面，下级公安机关习惯于听命上级公安机关的指示、命令，疲于应付上级的部署与考核，而对本应负起的属地治安责任缺乏主动性、积极性与创新性。
事权“职责同构”还造成公安机关官僚特征突出。由于各级公安机关职责重叠，加上公务业务以条条为主，反映在机构设置就是上下对口。上级公安机关有什么样的部门，下级就跟着设置。机构设置其实应有层级区别：层级越高，集中统辖性、抽象性越明显；层级越低，实战性、操作性越明显。而我国上下对口的机构设置模式，虽然方便上级决定下级事权，有利于理顺业务关系，但导致基层公安机关的设置不以实战为目的，没有反映基层的组织特性，造成基层公安机关内设机构小而全，警种多又杂，业务交叉、警力分散、行政运行成本高，官僚化十分突出，警务效率低下。
事权“职责同构”更导致支出责任错位。由于各级公安机关责任雷同，支出责任也就模糊不清，每一事权是各级公安机关的共同责任，而上级的领导优势可以转化为躲避支出责任的优势，出现“上级请客，基层埋单”的现象。有基层公安领导就说：上级公安机关在指导业务工作时，只重制定警令、出台措施、部署考核工作，忽视工作付出的成本，没有在财力、装备等方面给予保障。[1]在当前“事权不断下移、财权不断上移”的趋势下，这种支出责任错位集中体现在县级公安机关上，事权与财权是“小马拉大车”，陷入事多钱少的窘境。
2003年以后中央财政转移支付制度实施，中西部基层公安机关基础设施、装备等项目支出大为改善，有些项目经费甚至过剩，但地方又不能挪动，财力保障的针对性、效益性有待加强。
（三）没有形成直接的委托—代理关系，公安事权与问责相冲突
“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”模式下，问责机制保留在上级公安机关，下级公安机关在公安业务上仅仅代表上级公安机关行使权力，上级公安机关的主要功能是制定政策和管理下级公安机关，下级公安机关事实上都可以理解为是上级公安机关的执行机构，具体履行上级公安机关的职责。由于下级公安机关的优劣好坏是由上级公安机关的评价与考核来决定，不直接对应辖区居民的需求和评价，因此下级公安机关倾向于上级偏好和问责响应，这种“向上负责，不向下负责”的管理体制使得辖区居民的问责不足，公安机关对居民需求的响应也不及时和主动。
此外，上级考核标准的制订多基于全局考虑，比如公安部的标准是依据全国情况做出的，但这种标准具体到一个县市时，是否符合当地实际则存疑——符合辖区居民需求多是巧合，不符合辖区居民需求则是常态。长此以往，地方公安机关与居民的委托—代理关系难以真正形成，公共服务的质量与效率均成问题。
二、公安事权的划分原则
进行公安事权划分要从国家治理有效性这个高度出发，旨在通过调整事权构建公安现代化的治理框架，否则就事论事去划分，会陷入“讨价还价”的纷争里。
在具体政府职能责任分配划分上，财政部长楼继伟在2013年提出了便于操作的三个主要原则，这也是国际上通行的原则，值得我们公安部门借鉴参考。
（一）外部性原则
公安机关的基本职责概括起来就是维护秩序、公共服务和执行法律，这三者都属公共产品，公共产品具有外部经济性，而外部经济性有受益或影响范围的差异，这就存在一个事权分布的最适度。即，全体民众受益的警察公共产品应统一由中央政府负责，如与政权稳定有直接关联的国家安全事项特别是政治安全、政权安全事项应由中央政府来管理；特定区域民众为服务对象的警察公共产品由地方政府负责；跨区域的警察公共产品由中央政府和地方政府共同负责。
因此，我们在事权划分、明确职责的过程中，要看警察公共产品的外部性由哪一级公安机关来承担。警察公共产品的提供，应该由控制着服务提供的效益与成本内部化的最小地理区域的辖区来进行。
（二）信息处理复杂性原则
乔治·施蒂格勒—夏普的最优分权论认为，面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况，其监督成本尤其是信息成本是不一样的——信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政府单独或与中央政府合作管理，这也是地方政府分权必要性所在。即信息复杂程度越高，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方熟悉基层事务，更了解所辖区域内民众对于公共产品的特定偏好和不同需求，比中央容易识别信息不对称；信息复杂程度越低，信息不对称易识别，特别是全局性的问题最适合中央来管理。
（三）激励相容原则
维克里和米尔利斯教授在不对称信息的前提下提出了“委托一代理”理论。信息多的一方称为代理方，另一方为委托方，通过引入“激励相容”把不对称信息问题转化制度安排和机制设计问题。“激励相容”就是通过制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与组织实现集体价值最大化的目标相吻合。
一个好的事权划分体系，应该是使所有参与主体按照自身的目标和利益动机去运作，充分发挥中央和地方的两个积极性，同时实现整体利益的最大化。[2]从公安工作角度而言，如果在某种制度安排下，各级公安机关都按划定的职能尽力做好自己的事情，实现自身利益，客观上就可以实现全社会的利益最大化，那么这种制度安排就是激励相容的。
在公安事权划分中，要贯彻“激励相容原则”，重点是发挥好中央与地方的两个积极性，实质上是处理好集权和分权的关系。高度集权和过度分权，对中国而言都不可取，需要找到一个平衡点，发挥中央与地方的两个积极性，以使中央和地方在追求各自目标的过程中实现整体公共产品供给质量的改进。
笔者进一步认为，在向居民提供直接公共服务的事权上，凡是低一级公安机关能做的事，不由上一级公安机关负责，避免权责不明、互相推诿的发生。
三、公安事权改革的思路
公安事权改革要按照外部性、信息处理复杂性、激励相容三个原则进行，在“有限政府”、“责任政府”的理念下，明晰公安机关的职能定位，做到“内外有别，上下分明”，建立起适应市场经济要求的新型公安管理体制。具体的改革路径是：
（一）规范公安机关与社会及其他政府部门的职能与权限
为此，我们要依法规范公安机关与社会组织的职能，按照市场经济的要求，公安机关涉及鉴定、检测、评估等方面的职能，要逐步放开并交给社会中介组织去承担。[3]甚至在治安产品市场上，也要充分利用市场和NPO（“非营利组织”）在公共品供给方面的优势，使其在政府监管下，采用合同外包、特许经营与志愿服务等方式承担公共品供给，对部分公安事权进行横向剥离，减轻财政支出压力，既可提高公共品供给效率，亦能减轻财政负担。[4]
同时，还要牢固树立“警察权力是国家行政权力的保障和最后手段”的理念，政府对社会的治理是政府各项行政权力协同作用的结果，只有当政府的其他行政权力的行使遇到严重阻碍时，国家才动用警察权这一最严厉的权力来支持。[3]
（二）科学划分中央和地方的公安事权
在事权划分中，中央事权的清晰确立最为重要，这是整个公安事权框架的基石。只有中央划分清楚了“中央拿走什么，地方留下什么”，其他才好实施。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第19条规定:“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。
据此，对照《人民警察法》规定的公安机关14项职责，可以初步划出中央事权、中央和地方共同事权、地方事权。
1.中央事权（4项）
即：预防、制止和侦查违法犯罪活动；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；管理国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序。
概括起来就是侦查权、警卫权、出入境管理权、国（边）境管理权属中央事权，公安部代表中央统一行使中央公安事权，并根据事权与支出责任相一致的原则，承担中央公安事权范围内的经费、装备等保障责任。中央公安事权中需要地方协助完成的，公安部可通过转移支付的形式将部分事权委托地方承担。
不少学者认为侦查权属于地方事权或中央与地方共同事权。笔者认为，侦查权包括危害国家安全罪、破坏市场经济秩序罪、恐怖犯罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪的侦查。而侦查、起诉、审判是刑事诉讼的三个关键环节，刑事司法权属中央事权，所以侦查权理应属中央事权。当然，毒品犯罪、普通刑事犯罪从提高侦查效率的角度，中央可委托省级政府管理，跨省级区域的这两种犯罪侦查则由公安部负责指挥处置。
2.中央和地方共同事权（2项）
即：户籍管理；监督管理计算机信息系统的安全保护工作。
中央与地方共同事权，公安部应承担主要支出责任，地方辅助。对于跨区域的公共服务，也属于中央和地方共同事权，中央可通过转移支付承担大部分支出，地方承担部分支出责任。
此外，笔者认为警察教育培训应从现在纯属地方事权改为中央与地方共同事权，因为教育培训事关公安队伍正规化、职业化建设全局，特别是警察招录体制改革以后，学生采取公费制，更应由中央承担起主要支付责任。
3.地方事权（共8项）
即：维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督；管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；对法律、法规规定的特种行业进行管理；管理集会、游行、示威活动；对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。
概括起来，地方事权包括治安管理权、交通管理权、消防管理权、危险物品管理权、特种行业管理权、集会游行示威管理权、特定刑罚执行权、治安保卫与防范指导与监督权。地方事权，由各级公安机关根据当地的实际情况具体组织实施，编制、经费、装备等由地方予以保障，中央主要从政策和法律法规上进行宏观领导、监督和检查。[3]
公安事权划分示意图
（三）建立事权和支出责任相统一的公安保障体系
长期以来，公安经费的保障体制以“块”为主，与政权结构相一致，过去叫就地取材，主要是因为战争年代军事割剧，经费只能自我解决。2003年11月，中央建立公安转移支付制，即中央对经济困难地方的公安机关的办案费和装备费进行必要的专项补助，通过国家发改委立项对中西部地区的公安机关业务用房等基础设施由财政部拨付专项给予保障，这两项资助发挥了重要的作用。
但现行的公安保障体制还存在三方面的问题：一是没有建立在合理划分公安体制事权基础上，支出责任和公安事权没有直接挂钩；二是没有和现行的国家财政收入体制直接挂钩，上世纪90年代初期实行分税制以后地方钱少责任多，中央钱多责任少，导致我国警察公共服务产品事权重心设置偏低，中央承担的事权尤其直接支出责任严重不足，地方公安机关承担了本应由中央承担的支出责任；三是上级公安机关经常下派指标或提出刚性任务要求，却不配套相应的财力，变相减轻本级可支配财力责任，增加下级支出负担。
为此，我们必须依法进行改革。《中华人民共和国人民警察法》第二十七条规定:“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算。”中共中央政治局2014年6月审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出要合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。按照中央的部署，到2016年，要就事权与支出责任划分改革基本达成共识。
公安机关也要采取实际行为建立事权和支出责任相适应的保障体系，做到事权与财权相统一，实现责、权、利三者有机结合。
中央事权的支出责任由中央财政承担，包括工资待遇、办案经费等所有开支。中央要把中央事权坚决管起来，承担起相应的支出责任。公安部应积极推进此项工作，在全国进行按照事权划分后的公安经费摸底工作，在科学、合理划分事权的基础上明确各自的支出责任。如果中央财政有困难无法一步到位，笔者建议东部发达地区可暂代中央履行部分中央事权支出责任，而中西部欠发达地区的中央事权则由中央承担支出责任。这样，改革前后的财力匹配格局基本平衡，难度相对低一些。
在中央与地方共同事权上，实行中央财政转移支付，按比例分摊。笔者认为，中央应承担共同事权大部分的支出责任，包括工资待遇、办案经费、场所建设、警务装备等费用，地方则承担较少支出责任。
地方事权的支出责任由地方财政承担。地方应按照省直管县的体制，探索实行县级公安机关经费由省级财政统一保障，以解决地方财政不均衡的困境，也有利于加大省级政府对公安事权的控制和管理。此外，中西部欠发达地区如果在警察工资待遇、被装费方面有困难，可以在预算范围内向国家财政申请补助，使全国各地警务保障水平不致相差悬殊。
（四）建立与事权划分相匹配的新型公安管理体制
1.建立精简高效的公安机构
（1）公安部
公安部应集中精力管好中央事权，同时做好对地方事权的指导、监督工作。为此，笔者建议公安部设“四部五总局”。
“四部”即警务指挥部、政治部、保障部和监督部。
“五总局”是国内安全保卫总局、侦查总局、警卫总局、国边境管理总局、行政执法指导总局。前四个总局对应中央事权，属于国家警察范畴。行政执法指导总局主要对应地方事权，负责立法调研、检查、督促地方事权，同时负责中央与地方共同事权。
（2）省级公安机关
省级公安厅（局）设“四部五总队”。四部与公安部相对应，即警务指挥部、政治部、保障部和监督部。五总队则指治安总队、交警总队、消防总队、监所管理总队、信息安全总队。前四总队对应地方事权，信息安全总队对应中央与地方共同事权。户籍这一共同事权可归入治安总队。
在省级建立国家警察局，包括国内安全保卫总队、侦查总队、警卫总队、国边境管理总队。如果目前成立国家警察局条件不成熟，四总队可暂放在地方公安系统，成为地方公安机关的组成部分，但人员调配、经费支出责任在公安部。
（3）市县公安机关
市县公安机关可以根据自己的实际情况，从实战出发设置相应的机构，不强求上下对口，目的就是使公安机关以最小的运行成本达到最优的运行效果。
应该充分肯定2006年公安部推行的县级公安机构改革，它初步确立了县级公安机关“四室五大队”的机构模式（指挥室、政工监督室、保障室、法制室，国保大队、治安大队、刑侦大队、交通大队、监管大队），该组织架构体现了大部制整合和面向实战的要求，方向是正确的。
2.解决人员分类问题
机构设置解决后，需要解决的是人员分类问题。笔者建议，将现在的综合类、执法类和技术类三类增加为四类，即执法类分设为行政执法类、刑事执法类。
（五）修订法律法规，事权法定化
由于事权划分是一项十分细致又事关公安工作全局的关键性工作，可能一开始难以形成共识，需要通过充分的理论研究与缜密的论证分析，是一个渐臻完善的过程，即使初期划分不甚完善，也可以逐步调整。
通过事权划分可以使公安机关逐步摆脱随意性与粗放性管理，可以改变中央习惯于通过决议和文件事无巨细包揽地方事务的传统体制与机制，可以强化公安部的宏观管理、制度设定与监督职责、对跨省级区域犯罪侦查指挥权、对中央公安事权的管辖权以及情报共享与支持等功能，使公安管理进入精细化与科学化阶段。
结语
通过公安事权划分，就是要做到事权清晰，权责一致，集权有度，分权有效，只有这样，才能使公安机关在维护国家安全和公共安全的工作中充分发挥中央和地方两个积极性，推动公安工作在新的历史起点迈上新台阶、取得新进步。
参考文献：
[1]洪巨平.关于公安事权划分的思考[J].公安学刊，2003，（4）.
[2]王尔德.“政府间事权划分事关国家治理体系全局”[N].21世纪经济报道，2014-08-18
（20）.
[3]程小白.公安工作全面深化改革的切入点及其改革路径[J].江西警察学院学报，2014，
（4）.
[4]马万里.多中心治理下的政府间事权划分新论[J].经济社会体制比较，2013，（6）.