中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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关键词：法律规范合宪性审查宪法理解宪法解释体系化
一、法律规范的合宪性审查主体:一元还是多元
党的十九大以来，合宪性审查已经成为我国宪法实施的重要方式，对各类法律规范的审查则是重中之重。宪法权力结构决定了我国应当构建“非司法”的合宪性审查体制，法律规范的合宪性将主要依靠立法系统内部的自我审查。但应当由哪些立法主体进行审查，目前尚未有定论，由此形成了合宪性审查的主体之争。
2018年第五次修宪之后，全国人大法律委员会变革为宪法和法律委员会。全国人大常委会以决定的方式将“推进合宪性审查工作”确定为宪法和法律委员会的职责。据此，理论界和实务界形成了“审查主体一元化”的主张。一元论者认为，我国合宪性审查的主体只限于全国人大常委会；其他立法主体在制定法律规范过程中，凡是涉及宪法有关规定该如何理解、如何适用的，应当事先经过全国人大常委会审查；法律规范生效后，其他立法主体对其合宪性存在疑问的，也应当一律提交给全国人大常委会，由宪法和法律委员会进行审查。一元论者的观点主要是规范分析的结果。因为合宪性审查需要解释宪法，而宪法解释权属于全国人大常委会，所以合宪性审查主体只能是全国人大常委会。
与一元论的观点相对，有学者认为，审查主体多元化是更为可取的方案。全国人大常委会在合宪性审查中的作用固然重要，但同时也要充分发挥其他立法主体的审查能力。比如，地方人大及其常委会应当担负起保证宪法实施的职责，就地消化违宪行为。其主要理由在于，我国地方立法存在多元性、差异性等特征，很难由中央按照“一刀切”的方法进行统一审查；要求其他立法主体参与审查工作将有利于减轻全国人大常委会的负担，使其能够专门处理重大违宪问题，同时也符合宪法第3条“发挥地方的主动性、积极性”的要求。整体来看，多元论者主要从功能主义角度论证多元化的积极意义，但它能否在现行法律规范体系内得到证成，还有待进一步解答。
围绕上述目标，本文以下将首先梳理我国法律规范合宪性审查的现实图景，分析审查主体之争出现的原因，以作为后续讨论的基础；其次，分别从理论、规范和功能层面，论证多元论是比一元论更为合理的主张；再次，对多元化的审查主体进行正面建构，推动其向体系化迈进；最后讨论体系化视角之下法律规范合宪性审查工作的发展空间。
二、法律规范合宪性审查之现实图景
准确把握法律规范合宪性审查的现实图景是讨论审查主体范围的前提。这是因为，我国发展合宪性审查制度不是另起炉灶，而是建立在既有规范和制度资源的基础之上。关于审查主体的主张只有与既有规范和制度相协调，才是真正切实可行的方案。
然而问题在于，尽管上述各个阶段的合宪性义务真实存在，但各级立法主体应当如何履行该义务却并不明确。这正是审查主体一元论和多元论发生分歧的关键所在。按照一元论的观点，全国人大常委会之外的其他立法主体的义务仅限于发现和提交，即发现法律规范中可能存在的合宪性问题并提交给全国人大常委会审查处理。而在多元论者看来，现有规定不仅要求其他立法主体发现合宪性问题，而且要求它们采取诸如撤销、改变、不予批准、不予备案等措施，直接影响乃至决定法律规范的效力。如前所述，一元论和多元论者分别从规范和功能维度来论证本方观点的合理性。对此应当看到，面对审查主体范围这一法律规范合宪性审查的核心问题，任何单一维度的立论都难免有失偏颇，因而需要更加全面且深入的分析。有鉴于此，本文接下来将分别从理论、规范和功能维度论证多元论是比一元论更合理的主张。
三、合宪性审查主体多元化的基础和依据
（一）宪法理解与宪法解释均可作为合宪性审查的依据
在讨论合宪性审查的依据时，对合宪性审查的定义颇为关键。如果以主体身份为定义标准，那么合宪性审查便是拥有宪法解释权的主体审查其他法律规范是否符合宪法的行为，据此必然得出审查主体只能是全国人大常委会的一元化主张。但当前这只是一种学理解读而非官方的权威定义，其仍然有争论的空间。更重要的是，此种定义会使那些同样依据宪法来评价和判断法律规范效力的审查机制被忽视，导致片面认识宪法对法律规范制定和实施过程的真实影响。例如，某省人大常委会在对本省政府规章进行备案时，认为其符合宪法和法律规定而予以备案，在此过程中，该省人大常委会之所以能够得出政府规章合宪的结论，必然是因为考察了规章与宪法的一致性。此时如果以主体身份为定义标准，诸如此类行为就无法被纳入合宪性审查范畴，遗漏了宪法发挥作用的情形。因此，本文将根据行为的内容来定义合宪性审查，认为它是审查主体判断法律规范是否符合宪法的过程。作出此种判断的审查主体并非一定要有宪法解释权，它们自身的宪法理解同样可以作为依据。
综上，我国在立法领域事实上存在两种性质的合宪性审查。一种以宪法理解为基础，在本质上属于立法权的一部分，存在于法律规范的起草、批准、备案等各个阶段；另一种以宪法解释权为基础，其主体只限于全国人大常委会，主要存在于全国人大常委会回应合宪性审查要求和建议以及其他必要的情形中。总之，宪法理解和宪法解释均可作为法律规范合宪性审查的依据，各级立法主体开展合宪性审查工作并不以拥有宪法解释权为前提。
（二）承认其他立法主体开展合宪性审查的规范空间符合公法逻辑
当然，承认其他立法主体的合宪性审查权并不代表全国人大常委会对其他立法主体在起草、批准和备案等阶段的审查行为无法产生任何影响。例如，《立法法》很早就建立了“询问答复制度”，其他立法主体可以将其在立法过程中遇到的合宪性审查难题提交给全国人大常委会法工委，由后者进行研究并作出答复。又如，建立某种形式的合宪性咨询机制以方便全国人大常委会向其他立法主体提供指导与建议，也被视为我国合宪性审查“破局”的一种方式。但无论是“询问答复”还是“合宪性咨询”，它们都应当以尊重其他立法主体的立法权为前提，而不宜直接以全国人大常委会的答复与建议取而代之。由于宪法理解内在于立法权中，只要各级立法主体的立法权没被取消，它们的宪法理解就可以继续发挥影响，全国人大常委会的答复与建议只能起到协助作用。
（三）审查主体多元化有利于降低全国人大常委会的审查负担
针对上述问题，充分发挥各级立法主体的审查能力就颇为必要。一方面，这将有利于及时处理违宪的各类法律规范，只把那些需要诉诸更高立法权威或者宪法解释权的合宪性问题留给全国人大常委会，降低其审查负担。另一方面，针对某些争议较大的合宪性问题，各级立法主体在审查过程中可能表达出多种理解和认知，由此形成具有竞争性的解决方案，可以为全国人大常委会在必要时解释宪法并作出最终审查决定而积累资源。
四、从多元化迈向体系化:法律规范合宪性审查的三个层次
以多元审查主体为基础，我国法律规范合宪性审查工作可以分为三个层次:各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查。它们除了有不同的审查主体，在行为性质、规范依据、法律效力等方面也存在差异。逐一讨论各层次的审查活动，可以发现我国法律规范合宪性审查工作的体系化面向。
（一）各级立法主体的初始审查
所谓初始审查是指各级立法主体在起草、批准和备案过程中进行的合宪性审查。它以各级立法主体的宪法理解为依据，在其行使立法权的过程中被表达出来，并因此具有规范效力。
初始审查的结论一经作出，便在立法主体的立法权所能调整的范围内具有了相应的法律效力。一方面，由于各级立法主体在宪法秩序中的关系有所不同，它们作出的审查结论的效力会存在差异。具体而言，各级立法主体之间的宪法关系主要包括三种:其一，人大对其常委会、上级政府对下级政府、国务院对其组成部门的领导关系；其二，上级人大对下级人大的指导关系；其三，人大及其常委会对同级政府的监督关系。在领导关系中，领导者既可以对被领导者的审查结论作出否定性评价，也可以用自己的审查结论直接取而代之。前者在制度形式上表现为“撤销”，后者表现为“改变”。在指导和监督关系中，指导者和监督者通常只能通过“撤销”的方式对被指导者和被监督者的审查结论作出否定性评价。另一方面，在没有领导、指导或监督关系的立法主体之间，审查结论的效力没有高低之分。
（二）宪法和法律委员会的复核审查
所谓复核审查，是指针对各级立法主体在初始审查时没有发现和没有解决的合宪性争议，由宪法和法律委员会进行调查研究并提出解决方案的行为。它是宪法和法律委员会开展合宪性审查工作的主要方式。一般而言，法律规范在经过起草、批准和备案等环节的审查之后，出现违宪问题的概率已大为降低。但同时也要看到，各级立法主体在初始审查时解决合宪性争议的能力终归是有限的，使得宪法和法律委员会的复核有其必要。
一方面，法律规范在备案过程中，不同备案主体对其是否合宪的判断可能存在不一致。例如，根据《立法法》第98条，接受地方政府规章备案的主体包括同级人大常委会和国务院，对于设区的市和自治州而言还包括省、自治区的人大常委会和政府。按照“有备必审”的要求，上述主体在备案时应当对规章是否合宪作出判断。如果国务院和地方人大常委会得出了不同的结论，就需要诉诸第三方进行裁决。
另一方面，已经生效而正在运行中的法律规范同样可能存在与宪法相抵触的情形。有多重因素可以造成这一局面:第一，法律规范的起草、批准和备案的主体水平有限，没有发现或者预见其中存在的违宪情状；第二，前述主体怠于履行职责，导致违宪的法律规范得不到纠正。第三，来自立法主体外部的力量影响有限。针对可能与宪法相抵触的法律规范，《立法法》第99条允许“五大主体”提出审查要求并允许其他组织或公民提出审查建议，然而，本条规定只适用于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，不能覆盖所有的合宪性审查对象。再者，“五大主体”同样有可能怠于履行此项职责，而其他组织或公民的审查建议在程序上要经过全国人大常委会工作机构的研究过滤，降低了其发挥作用的可能。
我国虽然实行多层级的立法体制，但从《立法法》关于立法适用的规定可以看出，该法在立法争议的解决方式上预设的基本逻辑是:立法者的层级越高，立法能力越强，因而越有资格作为纠纷的裁决者。作为国家最高立法机关的专门委员会，宪法和法律委员会也被嵌入这套逻辑中，被赋予与其地位相适应的功能期待。就此而言，各级立法主体的初始审查中存在的缺陷与不足可以通过宪法和法律委员会得到弥补，“推进合宪性审查工作”被列入宪法和法律委员会的职责范围便是印证。此项职责究竟该如何展开尚有待权威决断，但从制度设计的科学性的角度看，宪法和法律委员会针对法律规范的复核审查应当有的放矢，直面各级立法主体在初始审查中存在的问题，形成应对方案并予以及时处理。
需要注意的是，受全国人大常委会双重身份的影响，宪法和法律委员会在合宪性审查工作会发生身份重合问题。具体而言，其一，全国人大常委会的立法草案需要交给宪法和法律委员会统一审议，此时宪法和法律委员会的行为在性质上属于立法主体的初始审查，尚不存在复核审查的必要。其二，由全国人大常委会制定、批准和备案的法律规范，可能在适用过程中因为出现合宪性争议再次被提交给全国人大常委会处理。在此情形下，系争法律规范的初始审查和复核审查均由宪法和法律委员会负责，会出现“自己审查自己”的外观。然而应当看到，宪法和法律委员会的初始审查以宪法理解为基础，适用的是一般立法程序；而复核审查则以全国人大常委会的宪法解释权为基础，需要适用更为严格的程序，如此方能化解因身份重合而引发的正当性疑问。
最后，宪法和法律委员会复核审查的结论只是一份建议书而不具有法律效力。但是，通过全国人大常委会的决定可知，宪法和法律委员会将是全国人大常委会“解释宪法，监督宪法实施”职责的实际承担者，由其作出的审查结论将极大影响乃至决定全国人大常委会最终作出的具有法律效力的审查结论。
（三）全国人大常委会的终局审查
所谓终局审查，是指全国人大常委会对法律规范是否合宪作出最终决定并予以宣告的行为。终局审查主要面向已经生效的法律规范。由于立法过程已经结束，立法权的行使已经完结，此时如果出现针对法律规范合宪性的质疑，就需要启动全国人大常委会作为释宪者的身份，以宪法解释权为依据来解决争议。
虽然宪法和法律委员会是“解释宪法，监督宪法实施”职责的实际承担者，但仍然有必要将全国人大常委会的审查作为一个独立的层次。这是因为:其一，全国人大常委会的决定只是明确了在其内部承担审查职责的具体机构，关于该职责是否真正落实到位的评价，仍然要由作为整体的全国人大常委会来承担。为此，全国人大常委会有必要采取措施审视自身宪法职责的落实情况。其二，前已述及，宪法和法律委员会的审查结论在性质上只是一份建议书，只有得到全国人大常委会的背书，才能升级为一项法律决定。对于宪法和法律委员会的审查结论，全国人大常委会未必会照单全收，必要时会对其再次进行审查。
落实到制度层面，处理好宪法和法律委员会与全国人大常委会的关系是终局审查良好运行的关键。为此，既要避免出现宪法和法律委员会影响力不足的问题，又要防止其影响力的膨胀而导致全国人大常委会被架空。对此一个可以考虑的办法是，要求宪法和法律委员会以投票的方式得出审查结论。对于投票结果反映出宪法和法律委员会内部争议不大的合宪性问题，全国人大常委会只进行形式审查即可对外发布审查结论；对于宪法和法律委员会内部争议较大，或者全国人大其他专门委员会对宪法和法律委员会的审查结论有异议的，应当由委员长会议决定提交全国人大常委会，由常委会会议对系争问题进行实质审查并作出结论。
综上，各级立法主体的初始审查以宪法理解为基础，依靠各级立法主体的立法权而运作，是它们履行宪法实施义务的具体方式。宪法和法律委员会的复核审查的一端连着各级立法主体，为初始审查提供必要指导；另一端连着全国人大常委会，为其作出终局审查决定提供参考。全国人大常委会的终局审查以宪法解释权为基础，是法律规范合宪性审查工作的最后一环。以上两种性质、三个层次、多个主体的合宪性审查前后衔接，构成了如下图所示体系化的法律规范合宪性审查工作机制。
*体系化的法律规范合宪性审查工作机制示意图
结语：法律规范合宪性审查体系化的发展空间
本文的分析表明，除了全国人大常委会以及宪法和法律委员会，其他立法主体同样可以成为合宪性审查主体。对法律规范合宪性审查工作进行体系化建构的意义就在于，进一步明确各级立法主体在合宪性审查工作中的角色和地位，在尊重宪法和法律秩序的条件下，充分发挥各级立法主体的合宪性审查能力，从而提高法律规范体系的合宪性。然而，理论建构不等于制度现实。从体系化视角出发，可以发现我国的法律规范合宪性审查工作还存在较大提升空间。第一，尽管各种类型的法律规范都可能成为合宪性审查对象，但如何把合宪性问题从合法性问题中提炼出来，目前还缺少可供参考的标准。第二，为了防止各层次的合宪性审查特别是各级立法主体的初始审查流于形式，应当进一步明确各级立法主体的合宪性审查义务，同时通过强化说理等方式督促其提高审查能力。第三，提高各层次合宪性审查的回应性、透明性和时效性，实现不同层次审查工作的有机衔接。借鉴《立法法》第99条以往实施效果不佳的教训，应当要求各级立法主体提高对合宪性审查请求的回应性，应当将审查结果及时公之于众。在不同层次审查的合宪性审查之间，应当健全沟通与协调机制，在尊重彼此权力边界的同时确保宪法的统一适用。