“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。“地级市”分为三种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。[1]
1、“市管县”体制的源起与发展
2、市管县体制的历史功绩
3、市管县体制的弊端
(二)省管县体制的改革进程、做法、成效
“省直管县”体制是指对县的管理由现在的“省管市－市管县”模式变为由省替代市。此体制包含有两个层面的含义：第一层面是财政直管。即从财政上实行市县平级，县级财政直接与省财政挂钩，省财政决定县级的财政预算和收入分成。财政直管是“省直管县”体制改革的初级层面，很多试点也是在这个层面上进行改革。第二层面是行政直管。即行政管理上实行省政府直接管理县政府，将我国原来的“省－市－县”的管理体制改为“省－(市、县)”，在省与县之间，减少了地级市这一级，县级的人事、财政、审批权等全部由省一级政府掌握。行政直管是“省直管县”的深层改革，涉及行政体制问题。[9]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”在这里，省直管县主要强调的是省对于县财政上的直接管理。[10]
1、改进进程
2、省直管县改革的做法
3、主要成效
二、存在问题
(一)省管县改革的总体问题
有学者认为，省管县改革缺乏顶层设计，整个改革的思路缺乏前瞻性和系统性。比如说，改革只涉及到放权，对于省市县政府间的职责配置的同质性问题没有涉及，这就是学术界所说的“职责同构”的问题，此为其一；其二，权限的划分主要依据是省政府的政策文件，没有制度化为地方法规，这就意味着，只要上级政府认为权力下放得不妥，又可以收回；其三，放权是局部性的，县级政府领导人的任免权仍然由市级政府掌握，这使县级政府领导人仍然只对上负责。[19]
1、制度建设和法律法规滞后，法制化水平有待提高
2、职责权限不清的问题仍然存在
长期以来，我国政府间关系都存在各层级政府共享权力、共担职责、职权界定模糊的顽疾，中央、省、市、县、乡级政府共同管理范围广泛的社会事务，政府间事权缺乏明确界定。受各层级政府间职权未能明确划分的影响和制约，各层级政府间事权、支出责任、财权划分以及财力配置问题也一直未得到妥善解决。[25]改革过程中，省与市(县)、市与区县政府共同享有的权限划分不清，哪些政府该管什么事，应该具有哪些权力以及这些权力的大小，在许多领域内，在许多情况下，尚未规范清楚，工作程序混乱。[26]一些地级市在改革中下放了一部分经济社会管理权限，但一些关键利益部门的权限则紧握手中。在一些同志看来，县级政府是基层政府，上面不改动，下面改不动，实际上，县级政府的职能配置与省管县改革前比较没有任何改变。[27]造成这一问题的原因主要在于，我国传统行政体制的“职责同构”和机构的“对口设置”，其结果必然导致政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。[28]
3、管理能力与管理幅度不匹配
当然，影响到管理效能的因素，除了管理层级和管理幅度之外，还需要考虑以下四个因素，(1)同一区域内县级单位原有经济水平：理论上是经济发达县越多，管理幅度可以越大，但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。(2)县级单位的自主权和能力：自主权越大、能力越强，意味着可以减少省级单位的管理工作量，因而管理幅度可以加大。(3)同一区域内县级单位的差异性：差异性越大意味着调控难度越大，协调工作量越大，因而管理幅度不宜大。(4)地理位置的接近程度和交通发达程度：如果县级单位之间的距离遥远，交通又不发达，理论上是管理幅度越小越有效，但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。[32]
4、横向、纵向上政府间协调机制不完善
5、区域性经济中心和地级市的发展遇到困难和阻力
有学者认为，省管县还是“市管县”争论的实质是，“大城市”和“小城镇”的不同发展道路的争论。在他们看来，省管县在有利于促进县域经济和中小城镇发展的同时，也容易造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病，不利于一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，不利于中心城市的培育。[36]特别是在当前，大多数地级市处于城市化和工业化的初期，在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有力支撑。实行“省直管县”体制不利于地级市自身发展，也不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设，制约区域性中心城市的发展和地区城市化进程。[37]正如有的学者所言，省管县的财政体制在有效地促进了县域经济发展的同时，付出的一个重要代价就是中心城市及其作为区域经济增长极的功能发育滞后，无法形成中心城市与周边地区之间分层次的产业分工合作体系。省管县财政体制在激励县级政府重点发展小城镇的同时，却制约了地级市的资源汲取能力，抑制了中心城市的极化效应，对地市等中心城市的发展以及城市化的推进造成了不利的影响。[38]
6、机构改革和人员安置问题
有学者表示，20多年来，地级市从一个省政府的派出机构(行政公署)转变为实体一级的地方政府，有权力机构、审判机关、检察机关等各类机关，还有事业单位的对口设置，其行政体系完备、人数庞大。[39]省直管县体制改革，虽然目标不是人员精简，只是减少行政层级。但由于实行省直管县后，地级市就不再管理原有的县级财政，必然要出现一些多余机构和人员，包括各个层次的领导干部和一般工作人员。这是各地改革过程中普遍遇到的一个问题。很多地市级官员担心，省直管县以后他们将何去何从。一些地方政府处于两难之中。要安排无编制，不安排有压力。[40]
7、财政体制与行政体制的冲突问题
(二)省管县财政体制改革存在的单项性问题
1、财权与事权不对称的问题
2、财政收入与支出的权责匹配问题
有学者认为，省管县后，原体制中市与县的纵向贯通变为横向协调，“市管县”变为市与县平行，这种关系的调整势必导致市与县在收入上争权、支出上弃权。[48](1)在财政收入问题上，省与市、市与县、县与县之间税收竞争明朗化。省将县直接纳入管理，而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系。趋利避害的本能必然导致出现这样的现象：两级有利益的事项相互争夺，而涉及到要承担责任的需要投资的事项，如江河湖泊的维护、按行政区域配套计划生育经费、血防经费的配套等，两级政府相互推诱。[49]正如有的学者所说，政府间纵向竞争方面，上级政府希望将事权向下集中，而为了提高自身管理调控能力，又集中了本辖区内大部分的财政资金；下级政府为了应付这种局面，势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金，这就形成了不同层级的政府间财政竞争。政府间横向竞争方面，省直管县后，县一级竞争者数目增加，原先处于不同地级市管辖下的县一级直接参与财政资源的争夺，原先处于同一地级市管辖下的县一级利益冲突更加明显和复杂，其引发的竞争也就不可避免的升温。[50]
(2)省以下各级政府间支出责任划分不明晰。在实行“省直管县”之前，地级市政府拥有所辖县域的财政分配权，相应地承担着全市区域性公共事务管理与公共物品供应责任，包括涉及跨县(市)的大中专教育、路桥建设、抗旱排涝、卫生防疫、环境保护等事权。实行省直管县财政改革后，按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则，设区市不得要求直管县分担本属市事权范围内的支出责任，即取消了设区市集中县财力的权利。这有利于避免“市刮县”行为，但是也容易造成跨县的某些经费支出难以统筹到位。上级出台的一些支出政策要求市级财政配套，然而“省直管县”财政体制已使市、县财政处于分立状态，市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给，如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等，在跨区域协调上容易出现新的矛盾。地级市政府由于失去了集中县级财力的权利，要么无力承担这项区域性公共事务，要么不愿意承担这一事务。其结果是，一些公共物品的支出责任难以落实到位，从而容易造成跨县区域性公共物品供给出现“真空”。[51]
3、地方税收体系不尽相称
4、转移支付制度尚待完善
5、市级财政陷入困境
“省直管县”财政体制和一些现行体制之间存在矛盾。有学者指出，这些矛盾主要体现在以下三个方面：(1)“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。“省直管县”财政体制要求在财政收支划分、转移支付、资金结算等领域实行市县脱钩，相互平衡，而现行的土地、项目审批等经济管理体制却还是“市管县”。(2)财政体制与行政管理体制之间的矛盾。“省直管县”财政体制改革后市县财政关系将完全平行，然而行政管理体制上却仍然是“市管县”。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。(3)“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，这也是一个矛盾，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。[56]
(三)省管县行政体制改革面临诸多挑战
多数学者对于省管县行政体制将面临的难度都有着清醒的认识。在他们看来，财政机关是地方政府部门，财政体制是一种具体的部门管理体制。正是在这个意义上讲，“省直管县”改革只是涉及管理中的技术性问题，影响面较窄，而行政体制省管县改革牵涉的面较广，复杂困难很多。有学者认为，从财政省管县到行政省管县，看起来是简单的扩大县行政管理权限的问题，实际上是面临巨大的通盘性体制再造的压力，如对地级市如何进行职能定位？如何发展？县一级的政府部门接受直接管理的能力问题，及其由此将带来的公安、工商、海关、银行、司法、环保、质监等直属部门的层级设置的调整。实行行政省管县体制，必然要对公共行政权力和社会资源重新分配，这种体制上的大手术，牵扯各级各部门行政权力的重新划分，牵涉到数以万计的干部，政治上的震荡将很大，并且原有体制转换过程中一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决的情况下，新的牵涉众多利益的行政省管县改革必然是困难重重。[57]
就具体的问题而言，省管县体制需要解决的行政体制难题至少包括以下几个：行政管理体制不到位反映出来的问题有：(1)财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，不利干部的任用和责权考核。(2)省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗；省直接管理县(市)财政，地级市管理县(市)行政，事权与财权划分不清，放权力度不到位，很多矛盾很难调和。(3)行政管理最核心的内容和最有效的手段财政体制与人事制度，基本在原管理模式下运行，使财政制度与人事制度脱节，不利省管县效能的发挥。(4)扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到扩权强县改革和未来省管县体制成败的关键问题。省管财政经济，市管行政，形成监管不顺、脱节，随着权力的下放、自主权的增加和缺乏必要的监控机制，必然会造成一系列新的不平衡，背离可持续发展。[58]
三、政策建议
在推进省管县改革过程中，需要对改革可能遭遇的困境进行全面预测，并从建立地级市的利益补偿机制、完善地方政府间利益协调机制、理顺“条块关系”、构建公共服务跨域治理体系、摒弃“以级别定规模”的错误观念、合理划分纵向政府间事权关系、构建有限责任的地方政府体系等方面。[59]
(一)推进省管县改革的原则、方向、步骤
1、改革目标和方向
2、改革的原则
学者提出以下几项原则：(1)事权－财权对称原则。(2)属地管理原则。(3)均等化原则。(4)差异化原则。在均等地提供公共产品的量和质的前提下，由于各地的物价水平不同，公共产品的成本也不同。在对贫困地区实施财政转移支付时，上级财政部门应该仔细核算，根据成本差异来实施财政转移支付。(5)补偿性原则。[63](6)系统性原则。改革应体现全局观念，综合平衡，克服狭隘的地方主义和本位主义。[64](7)管理层次与管理幅度相匹配的原则。[65](8)坚持近期工作与远期目标相结合的原则。(9)坚持稳中求进的原则。(10)坚持小试验、大调整的原则。[66]
3、改革思路和步骤
多数学者认为，这项改革总体上可以分三个步骤进行：第一步，改革初期，在维持市对县行政领导地位不变情况下，实施省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权。第二步，改革中期，逐步实行市、县分治，重新定位市、县功能与职能，市、县由省直管。第三步，改革后期，在合理扩充县级职能，合理扩大市辖区基础上，撤销传统意义上具有管辖县行政、经济职能的地级市，实现省直管县。[71]有学者指出，实行省直管县体制后，市(省辖市)由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。市(地)与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。[72]还有的学者提出，到2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区，基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，西部少数县(市)实现行政体制省直管县，多数地方实行财政体制省直管县，部分乡镇政府可改为县政府的派出机构。[73]