【作者】程琥（北京市第一中级人民法院副院长，法学博士）
内容提要：行政诉判关系是行政诉讼的基础性问题，诉判同一原则是当前两大法系各主要国家和地区刑事、民事、行政诉讼共同遵循的基本原则。由于受诉讼功能、司法审查标准以及司法环境等因素影响，诉判同一原则在我国行政诉讼中并未得到正确执行，原告诉讼请求对法院审判并未形成有效拘束。站在长远发展角度，行政诉判同一是常态，诉判关系不一致是例外。为防止行政审判程序空转，推进行政审判体系和审判能力现代化，应当围绕法院审判职能定位改革，重塑行政诉判关系，树立一次性解决争议理念，加强法官释明指导，推动行政争议实质性解决。
关键词：行政诉判关系；诉判同一；诉判不一致；反思；重构
目次一、问题的提出二、行政诉讼原告诉讼请求的基本内涵三、行政诉判同一的理论基础四、行政诉判变更的规范要求与实务操作五、行政诉判关系与行政争议实质性解决
一
问题的提出
二
行政诉讼原告诉讼请求的基本内涵
（一）诉讼请求的涵义
由于司法具有被动性，诉是发动审判权的本质性前提，没有诉也就不会有审判。并且，“诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。”诉讼请求是诉讼理论和实践的基础性概念，也是一个具有多义性的概念。在民事诉讼中，诉讼请求具有广义、狭义、最狭义三重涵义。广义的诉讼请求既指向法院也指向当事人，要求法院在诉讼请求符合诉讼要件时，必须对诉讼请求作出本案判决；狭义的诉讼请求是原告向被告提出的权利主张；最狭义的诉讼请求是指实体请求的权利本身。在行政诉讼中，所谓诉讼请求是指公民、法人或者其他组织以行政行为的合法性为基础请求法院作出具体判决的要求，是当事人希望获得何种范围和方式的救济的意思表示。从行政诉讼请求的概念来讲，有必要把行政诉讼请求与诉、诉讼标的、诉讼类型等概念加以界分。
（二）诉讼请求的理据
实践中，“诉讼请求作为当事人对法院提出的最直接也最能体现当事人内心意愿的诉求，其一旦不明确、不正当，整个诉讼从一开始便是处于混沌的状态，甚至无法探知诉讼需要解决的争议性质与内涵，以致诉讼本身的目的不能实现，无法发挥解决纠纷的作用。”因此，诉讼请求明确具体尤为必要。实践中可以从以下方面判断诉讼请求明确具体：一是语言表达清晰，只有原告把自己的核心目的充分表达出来，法官才可能理解其诉讼主张；二是指向明确，诉讼请求能明确无误地指向一个特定的行政行为，使法官和被告能够准确地知道原告所针对的行政行为；三是诉讼标的唯一，一个行政案件只解决一个行政行为的合法性问题。比如，在再审申请人段某某因诉被申请人河北省邯郸市峰峰矿区人民政府、河北省邯郸市峰峰矿区峰峰镇人民政府城中村改造行为违法一案中，最高人民法院认为，本案中，再审申请人诉称的“城中村改造行为”，也即被申请人推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，再审申请人笼统地起诉“城中村改造行为违法”，属于诉讼请求不明。
该司法解释第68条规定重在解释何谓“具体的诉讼请求”，事实上把判决方式的选择纳入起诉条件，当事人提起诉讼应当明确判决方式，否则属于诉讼请求不具体。应当说，第68条规定对于促进诉判同一无疑具有重要意义。同时，应当注意到，由于行政诉讼专业性强，当事人诉讼能力参差不齐，加之我国没有规定律师强制代理，实践中必然存在着一些当事人起诉时未必都能准确表达诉讼请求情形，主要包括：一是完全没有书写诉讼请求；二是诉讼请求较为混乱，难以判断其真实诉求；三是诉讼请求针对多个独立、完整的被诉行政行为；四是诉讼请求围绕同一被诉行政行为，但包含多个请求且相互不能并存。因此，当事人诉讼请求不正确的，法院要加强释明，引导提示当事人提出完全、充分、适当的诉讼请求，避免频繁采用“另行起诉”“另行主张权利”“另案处理”等程序性裁定驳回起诉。
（三）诉讼请求对法院审判的拘束力
诉讼请求对法院审判自由裁量权行使具有拘束作用。法院在审判过程中享有适度的自由裁量权是必要的，对于查明案件事实，准确适用法律，实质性化解行政争议具有重要意义。同时，“一切权利只有在正当行使的前提下才能受到保护，无论公法还是私法，禁止滥用权利都是普遍的法原理。”司法权是一种判断权，法律赋予法官适度的自由裁量权是为了更好地审判，这种权力应该在法律规定范围内行使，并受立法本意、立法目的、诉判同一等原则的约束，一旦超出必要限度，就可能构成滥用裁量权。
三
行政诉判同一的理论基础
诉判同一原则是当前两大法系各主要国家和地区刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼共同遵循的基本原则。其中，“刑事诉讼中的诉判同一原则，是指法院审判行为指向的诉讼客体应与检察机关经由起诉所确立的诉讼客体保持一致。”在民事诉讼中，“从诉判关系的角度来看，法院的裁判对象、范围是由当事人的诉讼请求来确定的。法官应对所有请求的事项并且仅对请求的事项作出裁判。”由于行政诉讼脱胎于民事诉讼，民事诉判同一原则自然会影响到行政诉判关系的建构。
（一）行政诉判同一的界定
在行政诉讼中，诉判同一原则是指法院判决应当与原告诉讼请求保持一致。目前世界上许多国家和地区行政诉讼立法中明确规定了“诉外禁止裁判”。在行政审判实践中，由于受行政诉讼功能、司法审查标准以及司法环境等因素影响，诉判同一原则并没有得到正确地执行。但不能因为诉判同一原则没有得到正确地执行，就断然否定诉判同一原则基本价值。
2.诉判同一是确保被告应诉答辩权有效行使的必然要求。行政诉讼中的应诉答辩，是被告及其委托代理人为维护行政行为的法律效力，从行政职权、事实证据、适用法律、行政程序方面反驳原告诉讼请求，提出支持被诉行政行为的证据和理由，证明被诉行政行为合法有效的诉讼活动。被告应诉答辩的前提是有原告起诉，没有原告起诉就不会有被告应诉答辩，被告应诉答辩本身具有被动性和防御性。根据《行政诉讼法》第67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。诉判同一原则限制法院超越原告诉讼请求审理案件，其目的在于将原告诉讼请求限制在特定范围内并保持相对稳定性，以便被告及其委托代理人能够有针对性地提出应诉答辩意见，维护行政行为的法律效力，否则就会形成所谓“突袭裁判”现象。突袭裁判的结果就会使得诉、辩、审三角形稳定结构被打破，导致法院审判职能更加突出，而原告起诉和被告应诉答辩功能被虚置甚至可有可无，最终无疑会挫伤被告应诉答辩的积极性和主动性。
（二）行政诉判同一的标准
行政诉判同一是原告诉讼请求与法院判决相一致，主要包括当事人、诉讼标的、法律事实、判决方式保持同一。
2.诉讼标的同一。即法院判决认定的诉讼标的与原告起诉时主张的诉讼标的保持一致。一般情况下，原告主张的诉讼标的，即被诉行政行为，与被告判决认定的被诉行政行为是一致的。实践中，不排除当事人主张的行政行为与法院判决认定的行政行为不一致情形，此时法院应当让当事人进一步明确被诉行政行为。并且，“行政诉讼的基本特点决定了法官审理对象必须具有唯一性，即通常一个行政案件只解决一个行政行为的合法性问题。”
3.事实理由同一。原告起诉主张的事实理由与法院判决认定的事实理由相一致。在行政诉讼中，由被诉行政机关承担举证责任，一旦行政机关不按举证期限提交证据或者提交证据不足以证明被诉行政行为合法性的，则承担举证不能后果。实践中，由于举证责任原则上由被告承担，原告一般不承担举证责任，原告主张的事实理由与法院判决认定的事实理由可能一致，也可能不一致。因此，事实理由同一，是总体上的一致，并非完全一致。
4.判决方式同一。即原告主张的判决方式与法院判决适用的判决方式保持一致。域外国家和地区的行政判决方式附属于特定的诉讼类型，当事人起诉时只要选择了诉讼类型，一般情况下就会选择对应的判决方式。我国行政诉讼法没有规定诉讼类型，而是规定了判决方式，原告起诉时选择正确的判决方式较为困难。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第68条对“具体的诉讼请求”进行明确，其中对诉讼标的和判决方式作出规定，这有助于在起诉时促使原告将主张的判决方式与法院选择的判决方式保持一致。
（三）行政诉判同一的例外
行政诉判同一应当成为行政诉讼的常态，但并不排除特定情形下诉判不一致。并且，“从总的趋势来说，行政诉讼的诉判关系在趋向一致，毕竟行政性质和目的是多元的，行政诉讼需要在一定程度上关照当事人诉请之外的客观法秩序。所以诉判关系不会完全一致。”总体来讲，诸多因素会影响行政诉判关系一致性。
1.行政诉讼多元立法目影响。行政诉讼立法目的是多元的，总体上也是一致的，但在具体个案中可能会出现个体利益与公共利益冲突，此时行政诉讼在平衡个体利益与公共利益的基础上，需要优先保障公共利益。这必然会对判决方式产生影响。比如，确认违法判决就是为了保障公共利益需要，对于违法行政行为，法院不判决撤销行政行为，而是确认被诉行政行为违法，保留行政行为效力。
2.法律规定不明确影响。行政诉讼脱胎于民事诉讼，行政诉讼制度规范中，有的属于行政诉讼特有规定，有的属于行政诉讼法没有规定，可以适用民事诉讼法规定。行政诉讼法规定不明确的，有的通过司法解释作出规定，有的仍需明确。目前行政诉讼法规定的判决方式，在适用条件、适用范围、衔接程序等方面需要进一步明确。否则，必然会影响诉判同一。
3.当事人诉讼能力影响。原告诉讼能力差别较大，有的能够依法理性维权，有的原告经常会提出明显不符合行政诉讼法及其司法解释规定的诉讼请求。比如，在崔某某等诉天津市海洋局政府信息公开纠纷案中，天津海事法院认为，崔某某等20名原告在提起的行政诉讼与在其他行政机关提起的信息公开、行政复议，在其他法院提起的行政诉讼，目的均是为了解决因整体拆迁引起的对拆迁协议的争议。对拆迁协议的争议应当依法行使救济权利。但是，包括20名原告在内的驴驹河集体经济组织成员采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息，继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式，引发了大量政府信息公开行政争议以及行政复议、行政诉讼案件。《行政诉讼法》第1条明确将解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益作为重要的立法宗旨。原告背离了的立法宗旨，浪费了司法资源。故裁定驳回原告等人的起诉。因此，对于当事人因自身诉讼能力欠缺导致提出诉讼请求不适当的，法官应当在合法合理范围内进行释明指导。如果原告拒不按照法官释明调整诉讼请求的，法院可以径行作出裁判。
4.法官司法能力影响。法官司法能力是法官在审判活动中运用法律解决和处理各种案件的能力。法官司法能力具有综合性、职业性、时代性、共通性、差异性等特征。实践中，随着新法不断颁布实施，行政执法专业性越来越强，行政审判新情况新问题日益增多，而行政法官流动性加大，从其他审判领域交流到行政审判岗位来的法官，大多需要适应多年才能适应行政审判司法能力需要，行政法官办案熟练程度无疑会影响诉判同一原则适用。
5.司法环境影响。司法中立是公正审判的前提和基础，是赢得当事人信任的重要条件，是排除司法干扰的必然要求。实践中，对司法的干扰，不仅来自“金钱”和“权力”，而且来自“人情”和“关系”。特别是作为“民告官”的行政审判，由于受行政诉讼地域管辖限制，行政案件一般由作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。法院在审理涉及地方重大利益的案件中，容易受到地方保护和行政干预的影响。一旦案件受到地方保护和行政干预影响，法院判决就可能会出现与原告诉讼请求不一致情形。
四
行政诉判变更的规范要求与实务操作
行政诉判同一是常态，不排除特定情形下因诉判变更导致诉判关系不一致。诉判变更包括诉讼请求变更和判决方式变更。
（一）诉讼请求变更
3.当事人在二审阶段增加新的诉讼请求应当予以限制。为保证人民法院在各审理阶段保护诉权的一致性和规范性，行政案件的审理范围通常应当局限于当事人在一审阶段提出的诉讼请求，在二审阶段中增加新的诉讼请求、要求扩大审查范围的，人民法院一般不予支持。比如，在梁某某因诉浙江省新昌县人民政府土地征收及行政赔偿案中，最高人民法院再审认为，在再审申请人向一审法院提交的起诉状中，明确将诉讼请求表述为“确认被告未经批准征收原告承租的位于羽林街道拔茅村3.35亩集体土地的行政行为违法，判令被告向原告赔偿苗木损失共计人民币700002元，本案诉讼费由被告承担”，因此其在二审以及再审中要求法院对再审被申请人征收土地的具体组织实施行为是否合法进行审查，属于增加诉讼请求、要求扩大审查范围的情形，对此不予支持。
4.当事人在一审法庭辩论终结后增加诉讼请求不属于再审审理范围。当事人超出一审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。但涉及国家利益、社会公共利益，或者当事人在原审诉讼中已经依法要求增加、变更诉讼请求，原审未予审理且客观上不能形成其他诉讼的除外。比如，在刘某某与孙某某等人身损害赔偿纠纷上诉案中，重庆市第三中级人民法院认为，在原审审理中，刘某某对上述问题均未提出请求，在原再审审理中和上诉中才提出要求对上述问题进行鉴定，属于增加诉讼请求。根据最高人民法院《关于适用审判监督程序若干问题的解释》第33条第1款规定“人民法院应当在具体的再审请求范围内或者在抗诉支持当事人请求范围内审理再审案件。当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围”的规定，刘某某在原再审和上诉中的请求己经超出了原审请求审理范围，本院不予审理。
5.当事人在再审期间提出新的诉讼请求应当予以限制。再审案件当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围，当事人的再审申请超出原审诉讼请求，不予支持。比如，在德法利公司与安徽省福利彩票发行中心营销协议纠纷申请再审案中，最高人民法院认为，德法利公司虽在原二审审理过程中提出变更诉讼请求，但由于其未在一审反诉中提出，故原二审法院以其不属于二审审理范围，可另行起诉为由未予审理。本院再审审理范围原则上不应超出原审审理范围。本案中，对德法利公司变更诉讼请求是否予以支持的问题只涉及该公司的个体利益，并不涉及社会公共利益的保护，而且，德法利公司可以就其拟变更的诉讼请求另行提起诉讼获得权利救济，故德法利公司变更诉讼请求并不符合再审可以变更诉讼请求的情形，对其变更诉讼请求的请求，不予支持。因此，再审案件的审理范围应在原审诉讼请求之内，如果申请再审人在再审程序中提出了新的诉讼请求，由于该诉讼请求原审法院未曾进行审理，故不能直接由再审法院进行再审。当事人对此有争议的，应寻求其他解决途径。
（二）判决方式变更
五
行政诉判关系与行政争议实质性解决
行政诉判关系对于行政争议实质性解决具有重要作用，由于受多种因素影响，我国行政诉判关系并没有严格遵循诉判同一原则。为推动行政争议实质性解决，有必要结合行政审判体系和审判能力现代化要求，着力构建新型行政诉判关系。
（一）重塑行政诉判关系
（二）树立一次性解决争议理念
（三）加强法官释明指导
-向上滑动，查看完整目录-
《法律适用》2023年第6期目录
【特稿】
1.坚持以习近平生态文明思想为指导贯彻实施好《黄河保护法》
杨临萍
【法学论坛】
2.企业合规管理基本问题研究
江必新、袁浙皓
3.论监护委托下被监护人致人损害的责任承担
朱广新
4.《民法典》时代声音保护的解释与适用
王绍喜
5.民法典视域下土地经营权融资担保规则的适用
杜换涛
6.数据跨境调取的审查规则构建
——《数据安全法》第36条重塑
魏求月
7.症结与对策：论行政问责制度对行政调解行为的监督
冯之东
李谦
9.论生态环境损害责任的归责原则
——以环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼相衔接为视角
周虹
【专题研究：关于行政诉讼判决方式的适用与完善】
10.我国行政诉讼诉判关系的反思与重构
程琥
11.行政诉讼判决方式的适用
郭修江
12.房屋征收补偿案件判决方式整体检视与适用完善
侯丹华
【案例研究】
13.案例应用裁判方法探微
梁展欣
【问题探讨】
14.论走私洗钱犯罪中的犯罪所得
吕梅青、黄玲林
15.论民办养老机构非法集资：基本特征、发生机理、防治现状与优化路径
——基于湖南省四地市的实证研究
龙兴盛、龙峰
16.瑕疵公证债权文书执行中的适度宽容与多元补救
——以中国裁判文书网698份瑕疵公证债权文书为分析样本
陈建华
17.毒品犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的现实考察与机制推进