作为依附于高校而成立的智库，高校智库在对外活动时通常也会突出其所属高校的特征。若要更好地保证研究的独立性、获得更高的自由度和更广阔的成长空间，高校智库则需要通过法律程序进行注册登记，获得法律意义上的独立法人资格。在实践中，高校智库完成注册登记的比例相对较低。本文以江苏省重点高端智库和重点培育智库为例进行研究，在当前“12家重点高端+17家重点培育”的智库梯次发展的背景下，有23家为高校智库。在这23家高校智库中，仅有3家高校智库进行了法律层面的登记注册程序，均注册为民办非企业单位法人，其他更多的高校智库仍是作为高校设立的分支机构运行。下文将对登记注册的高校智库与未登记注册的高校智库分别进行分析，梳理其法律地位与法律适用，提出完善对策。
2登记注册的高校智库法律地位与法律适用分析
2.1高校智库登记注册为民办非企业单位的合法性分析
综上所述，将高校智库的各种特征对号入座，可以确定高校智库注册为社会服务机构法人是有其合法性依据的。
2.2民办非企业单位法人性质的高校智库法律适用分析
以“社会服务机构”为关键词，2016年民政部曾为修订《暂行条例》向全社会征求意见，由于种种原因，该修订草案并未通过。2018年，民政部出台了《关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》，要求加强和改进社会服务机构登记管理工作，引导和促进社会服务机构健康有序发展。
2.3.2法律适用的现实问题法律适用的现实问题主要包括以下三点。
第一，登记管理模式限制发展。依据《暂行条例》，高校智库需要经业务主管单位审查同意，并依照规定登记，方可获得法人资格。换言之，我国对社会服务机构登记采取的是“双重管理”的模式，在向民政部门申请登记注册之前，还需要经过业务主管单位批准的第一道门槛。“双重管理”模式不仅导致管理职权混乱，还提高了准入机制门槛，增加了高校智库注册登记的难度。
2013年发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出四类社会组织可以直接登记，包括行业协会商会类、科技类、公益慈善类以及城乡社区服务类。此后，一些地方政府相继出台了四类社会组织直接登记管理文件。但是，高校智库并不属于可以直接登记的社会组织类型，依然实行“双重管理”模式。在实践中，不乏业务主
管单位因为“事不关己高高挂起”的态度和作风，限制高校智库的注册登记。
第二，税收优惠政策力度不大。依据我国现行的《企业所得税法》及其实施条例，企业通过公益性社会团体进行的公益性捐赠支出以年度利润总额12%为纳税扣除的界限。其中，“公益性社会团体”主要是针对基金会、慈善组织。高校智库作为社会服务机构在实践中难以享受公益性捐赠税前扣除的优惠待遇。在2018年财政部、税
务总局印发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中，非营利组织需符合财产及孳息分配、工作人员工资薪金水平等众多条件，才可获得免税资格认定。当前的税收优惠政策对非营利组织而言倾斜力度相对较小，实践中难以通过资格认定，导致高校智库的资金压力一直无法得到缓解。
3未登记注册的高校智库合法性与法律责任分析
3.1未登记注册的高校智库合法性分析
3.2法人分支机构性质的高校智库法律责任分析
3.3.2法律适用的现实问题法律适用的现实问题主要包括以下两个方面：第一，法人分支机构性质的高校智库独立性太弱。由于无法作为独立的民事主体，分支机构性质的高校智库在对外活动、人员管理、资产归属等方面均有一定的限制，从而衍生出在研究资源、信息获取、资质取得等层面的局限性，不利于高校智库的可持续发展。同时，由于法人须对分支机构的行为承担责任，高校可能会对智库的活动进行过多的限制，产生“一刀切”的现象。
第二，由高校和地方政府、企业合作共建的高校智库身份和责任问题难以解决。为进行贴合实际需求的研究，许多高校选择和地方政府、企业合作共建智库。然而，常常会出现高校外的合作单位缺位的现象。这类智库如未登记注册独立法人，法律身份更难以界定，并且合作协议仅能规定共建单位的权利义务，无法对所设立智库的法律性质、权利与义务等进行明确界定。
4美国高校智库法律制度现状
在美国的法律体系中，也难以找到明确的以“thinktank”为专有名词出现的语境，但是对于智库以独立法人身份参与政策咨询活动的非营利组织和机构有着严格的规定。
1954年，美国对《联邦所得税法》进行了修订，增加了501(c)(3)条款，首次确定了非营利组织的税收优惠政策。该条款明确了非营利组织的定义，其中包括学术研究机构、教育培训机构等以从事科学研究和传播科学知识为目的的组织。智库作为研究政府决策优化和评估的组织，符合501(c)(3)条款的要求。依据非营利组织的规定，智库的运作不应以营利为目的，也不能“以任何谋利的手段或组织方式，为智库和工作人员谋取利益”。同时，作为非营利组织，智库可以享受免征联邦所得税、各州企业税、增值税等优惠政策；同时，智库在接受捐款时享受双向免税，即智库本身免征捐赠税，捐赠者也可抵扣一定额度的所得税。这些政策在一定程度上鼓励了美国智库的发展。
1972年，美国国会通过《联邦咨询委员会法》，在实践中其通常作为对美国智库普遍适用的法律。《联邦咨询委员会法》对适用主体的定义为“为政府提供战略咨询、政策建议的研究咨询机构”。虽然这里也并未使用“thinktank”一词，但“咨询机构”的范畴相当宽泛，可以适用于“任何委员会、理事会、会议、专家组、工作小组和其他类似团体，或任何分委员会或其他分团体”。从智库的功能和作用层面上来看，这里的“咨询机构”符合智库的一般特征，高校智库显然也属于法律解释的外延范围。《联邦咨询委员会法》为智库的注册、设立、运行、管理和延续都限定了法律框架，并规定为了保证决策咨询的公正性，注册为法人的智库必须明确取消党派属性，淡化政治身份，保持独立立场。
综上所述，美国对于智库的建设有着十分完善的法律条文规范，做到智库从“出生”到“成长”直到“死亡”的每一个环节都有法可依，同时，注重对智库独立性思辨的能力培养和维护，从资金、运营和研究等层面保证智库独立和自由发展的空间。
5探索高校智库建设发展的法治化路径
目前，我国的智库建设制度仍不成熟，高校智库建设制度更是处于起步阶段。高校智库不是法外之物，也应受到法律的制约和监管。从美国的经验来看，通过法律制度对智库以及高校智库进行规范，有利于智库的长期发展，这也是国际发展的趋势。然而，当前对于我国高校智库而言，是否进行登记注册是个“选择题”。通过上文的梳理和分析，无论选择“是”还是“否”都会产生许多问题。对于未登记注册的高校智库产生的某些问题，完全可以通过登记为独立法人而解决。因此，有必要逐步推行高校智库登记注册强制化，同时建立健全完善规范的法律体系和配套制度，保障高校智库的良性发展。
5.1建立健全法律规范体系
5.2改进优化登记管理模式
为激发高校智库的创造活力，落实国家简政放权向纵深推进的部署，克服“双重管理”模式造成的发展困境，应改进社会服务机构法人的登记管理模式，针对不同领域和行业进行分类管理。就高校智库而言，建议简化登记程序，明晰管理职责。高校智库在建立之初就经过了依托高校对其合法性、合理性的初审程序，且运行机制相对透明，因此，对于高校智库的法人设立登记，可按照“轻注册审批、重事后监管”的原则，采取“备案+登记”的模式。出于对智库意识形态责任的落实，业务主管单位可建立高校智库备案查询机制，降低第一道审批门槛，但是要“宽进严管”，注重后续跟踪考评。同时，推动登记管理机关“由控制型管理向服务型管理转变”，制定登记管理部门依法行政和问责追责制度。
5.3加大税收扶持政策力度
5.4完善相应配套措施
6结语
随着我国“法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的推进，要建设高水平、高质量的新型高校智库，发挥其重要功能，就必须以法治作为高校智库建设发展的原则和保障。因此，我国高校智库更进一步发展须逐步推行登记强制化，解决法律身份的问题，细化适用的法律规范，探索高校智库建设发展的法治化路径，才能在全面依法治国的环境下更好地服务于国家的经济社会建设。