中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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关键词：地方性法规；合宪性审查；合法性审查；合规性审查；合章性审查
一、地方性法规作为法律形式的由来及演变
1975年宪法并没有赋予地方各级人民代表大会有权制定地方规范性法律文件的立法权，而是在第23条明确了地方各级人民代表大会在本行政区域内保证国家法律法令实施的职责。该条规定：地方各级人大和它产生的地方各级革命委员会在本行政区域内，领导地方的社会主义革命和社会主义建设，审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算，维护革命秩序，保证法律和法令的执行，保障公民权利。1978年宪法恢复了1954年宪法所确立的立法体制，在第36条第二款规定：地方各级人民代表大会可以依照法律规定的权限通过和发布决议。另外还在第25条第（五）项明确规定：全国人大常委会“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。
2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《全面深化改革决定》提出了“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的主张，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《全面推进依法治国决定》又进一步规定：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”根据上述两个重要决定，“设区的市”成为享有地方立法权的重要立法主体，其中，设区的市人大及其常委会也就相应地获得了制定地方性法规的立法权。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过、2015年修正的《中华人民共和国立法法》对地方性法规的立法主体从法律上做了明确的规定，设区的市人大及其常委会以及自治州的人大及其常委会成为地方性法规的立法主体家族中的一员。
（一）省、自治区、直辖市的人大及其常委会
2015年新修订的《立法法》第72条第一款规定：省、自治区、直辖市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，可根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。
（二）设区的市的人大及其常委会
2015年新修订的《立法法》第72条第二款规定：设区的市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下，可根据本市的具体情况和实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，对于同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应在4个月内批准。
根据2015年新修订的《立法法》第72条第四款和第六款的规定，设区的市包含了省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以及其他设区的市。此外，第十二届全国人大第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》规定，广东省东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市以及海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。
（三）自治州的人大及其常委会
2015年新修订的《立法法》第72条第五款规定：自治州的人大及其常委会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。
2018年3月12日现行宪法第五次修改时，肯定了2015年《立法法》关于地方性法规的立法主体制度，在第100条增加了一款作为第二款，明确规定，设区的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可依照法律规定制定地方性法规，并报本省、自治区人大常委会批准后施行。至此，地方性法规作为中国特色社会主义法律体系中的一个重要法律形式在现行宪法中的法律性质和地位得到了制度化、规范化，地方性法规被全面纳入了宪法所确立的立法制度范围之内，地方性法规的合宪性问题成为一个明确的立法制度问题，对地方性法规进行合宪性审查也获得了宪法文本的支持。据统计，到2018年3月为止，通过2015年修改《立法法》已经在设区的市中有323个设区的市，包括自治州，享有立法权了。加上依据宪法、组织法和立法法等法律规定可以制定地方性法规的31个省、自治区和直辖市的人大及其常委会，可以制定地方性法规的立法主体总数大致在360个左右。这个立法主体群在中国特色社会主义法律体系建设中发挥着不可忽视的作用。
二、对地方性法规的立法监督制度框架及特征
经过2015年对《立法法》的修改和2018年现行宪法第五次修改，地方性法规的立法制度基本成熟，不仅表现在有权制定地方性法规的立法主体队伍进一步扩大和相对趋于稳定，而且地方性法规的制定程序和机制也日益规范化。各类地方性法规立法主体制定的地方性法规总数近万件。为了确保地方性法规的合法性和立法质量，宪法和立法法都设计了针对地方性法规相应的合法性审查和合宪性审查制度，构建了地方性法规的合法性和合宪性控制制度。应当说，对地方性法规的立法监督制度目前已经形成了比较清晰的制度框架，这样制度具有以下几个方面的特征：
（一）对省、自治区和直辖市人大及其常委会制定的地方性法规的立法监督
（二）对设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规的立法监督
（三）对自治州的人大及其常委会制定的地方性法规的立法监督
三、对地方性法规进行合宪性审查的理论瓶颈及原因剖析
正因为地方性法规合宪性审查在法理上存在的诸多困难，导致了在立法监督的实践中，尚未有地方性法规被宣布为违宪或者是地方性法规受到严格和规范、且具有正式法律效力的合宪性审查的实际案例。虽然全国人大制定的《立法法》早在2000年版的时候就已经明确了全国人大常委会有对地方性法规进行违宪审查的立法监督权，但迄今为止，全国人大常委会尚未以正式的法律文件来表明其自身已经履行了《立法法》赋予的地方性法规合宪性审查权的职责。
与地方性法规合宪性审查在法理上存在的结构性矛盾相契合的是，在地方性法规立法监督的实践中，也屡次出现了对地方性法规进行有效立法监督的实践所引发的理论和实践困境。本文仅以“河南洛阳种子案”“祁连山通报案”以及“道路交通条例侵犯公民隐私监督案”为例，来详细说明地方性法规合宪性审查法理中的逻辑困境对地方性法规立法监督实践活动造成的干扰及其原因。
（一）河南洛阳种子案中的合法性审查问题
（二）“祁连山通报”中的合宪性审查问题
（三）“道路交通条例侵犯公民隐私监督案”中的合宪性审查问题
全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰说：“这种做法确实有利于交通管理部门及时、方便、迅速、快捷地来判定当事人的一些法律责任，还原当时的事发前后的过程。”“客观上讲，这样的规定它是直接违背宪法的。我们经过审查研究以后，认为这样的制度对于保障公民的合法权利是不合适的，我们建议地方予以纠正。
2017年以来，全国人大常委会共推动纠正行政法规2件、地方性法规1046件、司法解释10件、部门规章37件、地方政府规章456件、其他规范性文件11000余件。党的十九届四中全会再次强调，要加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，全国人大常委会上述审查活动为未来的工作指明了方向。
总之，“河南洛阳种子案”“祁连山通报”和“道路交通条例侵犯公民隐私监督案”上述三个有广泛影响的事件都从不同角度、不同层次开启了对地方性法规进行合宪性审查、合法性审查和合规性审查之河。这些事例的出现至少说明地方性法规的合宪性审查问题已经不只是停留在理论探讨的层面，而是已经成为立法监督的实践活动。所以，对地方性法规能不能进行合宪性审查的可能性问题在法理上已经没有讨论的必要，目前最关键的问题是如何推动全国人大常委会依据宪法和立法法的规定，积极和有效地行使自身享有的地方性法规合宪性审查权。只有全国人大常委会主动作为，对地方性法规的合宪性审查才能真正地规范化、制度化。当然，这里的理论构建任务和实践通道还很复杂，法学界必须要下大功夫来用扎实的法理稳步推动。
四、加强对地方性法规合宪性审查制度化建设的对策与建议
从上述的分析可知，仅就法律程序上有效地识别地方性法规和启动对地方性法规的合宪性审查就已经遇到非常复杂的理论和制度难题，如果要从实体上来判断地方性法规是否与宪法不一致或相抵触，这似乎是法理和制度上更加难以回答的问题。这也是至今法学界尚未有专著来论证地方性法规的合宪性审查问题根本原因所在，实在因为地方性法规的合宪性审查面临着太多的程序和实体问题，很多都属于制度上存在矛盾性的设计，漏洞和短板问题没有得到应该有的重视。
作者：莫纪宏，中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。