【关键词】党内法规制度体系化；党内立规；内部协调；外部协调
党内立规是一项兼具政治性、规范性和技术性的系统工程。党内法规体系化是党内立规必然要解决的问题和实现的目标，也是实现党内法治的基本要求。2017年6月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），明确提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”［1］实现党内法规体系化首先要实现党内法规制度的体系化。党内法规制度体系的完善不仅指党内法规和制度在内容上的完备，还包括党内法规制度体系在技术上的内外协调。从某种意义上讲，党内法规制度体系的内外协调程度决定着党内法规体系的质量，也影响着党内法治建设的水平与发展的进程。因此，借助科学合理的党内立规协调机制来更好地实现党内法规制度体系的内部协调和外部协调，非常必要与重要。
一、党内法规制度体系化的要求与党内立规协调的意义
（一）党内法规制度体系化的两个基本要求：完备性与协调性
党内法规制度体系化建设非常重要。姜明安认为，“十八大以来，党内法规建设，体现了习近平总书记有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平的新理念和新要求。”［2］党内法规制度体系化意味着若干党内法规要按照一定的原则有机组合起来，完备性和协调性是党内法规体系化的两个基本要求。
完备性主要是针对党内法规制度体系的内容层面的要求。根据《意见》的要求，党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。［1］可以说，自《中国共产党党内法规制定条例》（2012年）和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》（2013年）制定实施以来，党内立规的速度和质量都有了很大的提升。尤其是《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015年）、《中国共产党廉洁自律准则》（2015年）、《中国共产党纪律处分条例》（2015年）和《中国共产党党内监督条例》（2016年）等几部基础主干性党内法规的制定，使得党内法规制度体系在内容完备性上有了非常大的改观，党内法规制度体系也初具其形。
如何实现各党内法规之间的协调统一，以及党内法规与国家法律和党治国理政需要之间的协调统一，是党内法规制度体系化必须解决的问题。这就需要党内立规协调。协调一词既可以在动词意义上使用，用以指称立规过程中不同步骤、不同主体及不同工作事项之间的协调，也可以在形容词意义上使用，用以表示党内立规结果（党内法规制度体系）的一种品质。维护党内法规制度体系的统一性和权威性，是党内立规活动所应遵循的一项基本原则。这一原则的另一层要求便是党内立规应注重法制统一和体系协调。因此，这里所谓的党内立规协调主要指的是党内立规的结果——党内法规，应当在保持自身内容得当一致及其与已有党内法规体系相融合基础上，满足党内治理制度和规则需要的同时，与国家立法和党治国理政需要相匹配，实现内部和外部的双重协调。
（二）党内立规协调的重要意义
操申斌在分析党内法规制度执行不力的原因时认为，从立法视角看主要表现在四个方面：党内法规建设相对缺乏一个总体规划，前瞻性不强；部分党内法规制定得比较粗疏，立法质量不高；党内法规体系不完全配套，程序性法规偏少；党内立法冲突较为明显，协调性不强。［3］这四个方面的原因都多少与党内立规协调有关，也可以说都是由于党内立规协调不力所致。因此，党内立规协调对于党内法规质量的保障、党内法规制度的实施以及党内法规制度体系化都有着重要的意义。
第一，党内立规协调是保障党内立规文本质量的基本要求。当前学者们将研究精力更多地放在党内法规的功能及与国家法律的协调等较宏观的问题上，其实党内立规质量高低对于党内法规功能的实现程度非常重要。党内立规的质量如何首先反映在所发布的立规文本之中。从形式上看，党内立规文本在名称、体例和结构等形式上是否符合规定和立规惯例，是评价党内立规质量最直接的指标。在文本内容上，党内立规所使用的概念的准确性、语言表述的清晰性、调整的完整性与可行性等，是衡量党内立规质量的实体性指标。无论是在形式上还是内容上，党内立规都应当符合基本的立规原理、立规惯例和立规规定。这些工作有些在立规准备阶段完成，如党内立规的起草环节，有些则是在审议阶段需要注意的。
二、党内立规的内部协调与外部协调
（一）党内立规内部协调
党内立规内部协调主要是指党内立规应当保证所创制的党内法规文本内容的一致性，以及与既有的党内法规制度体系的融洽性。党内立规内部协调主要是对党内法规文本质量或品质的一种要求，也是党内法规制度体系化基础性保障。党内立规内部协调包含两层含义：一是党内立规文本内部要协调一致，不能存在逻辑不清、自相矛盾及违背基本立法技术规范等情形；二是党内立规结果应当能够与已经施行的其他党内法规及党内法规体系相融合、相配套，不存在相抵触或相冲突之处。具体而言，党内立规内部协调要求：
（1）党内立规的语言表述要符合语言表述技术规范，不能存在语病或同一概念所指代的对象前后不一致等现象。这是一个非常基本的立规技术问题。党内立规语言的表述还应当符合特定的文本风格。就国家立法而言，“立法文本的行文模式和行文姿态，以及它所承载的内容和要达到的目的，决定了其基本风格的形成”，这些基本风格包括威严冷峻、理性化和“黑白”化（即冷静地传达立法思想，不显现语言的激情，也没有积极修辞手段的任何渲染）。［7］虽然党内立规语言在风格方面多少不同于国家立法，但既然同为创制规则的机制，在语言表述方面应当遵循一些基本的原理。反映在党内立规协调方面，要求不同的党内法规文本在语言表述风格上要保持大体一致，不能有太大的差异。
（3）党内立规的原则与规则之间要协调，党内立规所设置的规则不能与在同一文本中所设定的基本原则相冲突。在党内法规文本中，大部分条文都属于规则，少部分则属于原则，而原则和规则之间存在着密切的关系。“规则的具体、细致、精准与原则的抽象、概括、弹性之间是互补的，成千上万的规则其实是对民主集中制原则、党内民主原则、公开公平公正原则、职权法定原则、程序正当原则、权力制约原则、权力监督原则与权利救济原则等若干原则的细化，原则据此起到统率规则体系、贯通规则架构、弥补规则空缺结构等重要作用。”［8］正是由于原则与规则之间的这种密切关系，两者的协调非常重要。
（4）党内立规的名称、体例和结构等要符合技术规范和有关规定。有关党内立规的名称、体例和结构的规范既可能是有关党内法规明确规定的，也可能是长期形成的规范惯例。在党内法规的名称上，《中国共产党党内法规制定条例》明确规定中央纪律检查委员会、中央各部门和省级地方党委制定的党内法规只能使用规则、规定、办法和细则，而不能使用党章、准则和条例，而且不同的名称对应的调整事项或领域有所不同，不能混用或乱用。在立规体例上，一般应有总则、分则和附则之分，当然分则并非要要出现“分则”的字样而是对应着属于分则的内容。在形式结构上，党内法规的表述一般使用编、章、条、款、项、目的结构单位加以排列。对此，《中国共产党党内法规制定条例》第5条有明确规定，即“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。
（5）所立党内法规与既有的党内法规及党内法规体系应不相抵触。这主要是基于党内法制统一和协调原则而提出的要求。党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。这是党内法规体系构建的基础性原则，党内立规协调首先要遵守这一原则，任何党内立规都不得与党章所规定的原则和精神相抵触。对于党内立规协调的意义及其他要求，前文在论述党内立规原则时已经有所阐述，在此不再赘述。但是，需要进一步阐述的问题是，党内法规的体系性协调还应该包括党内规范性文件与党内法规的协调。党内规范性文件作为比党内法规效力位阶低的规范性文件，在党内治理和国家治理中发挥着重要的作用，但党内规范性文件应该是依党内法规制定的一种执行性的规范，党内法规是其制定和实施的法规依据。因此，党内规范性文件应当符合党内法规有关原则和规则的要求，而不能有所抵触或冲突。
（6）党内立规过程中应做到工作协调有序。党内立规过程中为了保证党内立规各个步骤或环节的有序进行，党内立规主体及具体工作机构或人员需要通过某些方式或机制协调工作、推进党内立规按照预定的计划和规定的程序开展和完成，这种党内立规过程中的工作协调也可以视为党内立规内部协调内容的一部分。
（二）党内立规外部协调
党内立规外部协调是指党内法规应当同宪法和法律保持一致，同党的理论、路线、方针、政策相一致，以更好地满足党的自身治理和党领导国家治理需要为其最终目标。党内法规不是一个封闭的规范性文件，党内法规体系也不是一个封闭的规范性文件体系。党内法规是党的制度的基本表现形式，要遵循党的理论，以贯彻和保障党的路线、方针和政策为使命，最终的指向是满足党的自身治理和党领导国家治理之于党内制度规范体系的需要这一目标。
对于党内立规外部协调的要求，在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中的“基本要求”有着具体的论述。在该规划纲要中所载明的做好党内法规制定工作所应遵循的基本要求中，至少有三项要求可以视为对党内立规外部协调的具体要求。
（1）围绕中心、服务大局。这是对党内立规应当同党的理论、路线、方针、政策相一致，并认真加以贯彻落实的要求。用上述规划纲要中的话表述便是制定党内法规应当“认真贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，自觉服务于中国特色社会主义事业总体布局，服务于党的建设新的伟大工程，从制度上确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实，充分发挥党内法规在促进全局工作中的重要作用”。
（2）宪法为上。这是党内立规应当与宪法和法律相一致的要求。“宪法是一个国家法律体系的基础，它处于法律秩序层级结构的顶点。违反宪法的法律，将会失去法律效力。党内法规也必须与宪法保持一致，否则，党内法规的规范效力也会受影响。无论是国家法律，还是党内法规，都必须以宪法为遵循，体现作为社会共识的宪法价值和精神。”［9］具体而言，党内立规应当“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务”。
（3）改革创新、与时俱进。这是对党内立规应当与党的治理和国家治理的需要和时代发展需要相适宜的要求。具体而言，党内立规应当“在总结吸收正反两方面历史经验的基础上，研究新情况、解决新问题、总结新经验，尊重基层首创精神，借鉴国外政党有益做法，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规，及时修改同实践要求不相适应的党内法规，使党内法规始终随着实践的发展、时代的进步不断向前推进”。
三、党内立规协调机制体系的构成与党内法规制度体系化
（一）党内立规协调机制的种类
党内立规协调机制根据党内立规内部协调和外部协调的需要而存在或设置，无论是内部协调还是外部协调，所要协调的内容非常多，也就意味着需要的协调机制非常多。根据党内立规需要协调的内容不同，可将党内立规协调机制分为党内立规的内部协调机制和外部协调机制两大类，分别对应着党内立规的内部协调和外部协调。根据党内立规过程中阶段的不同，可将党内立规协调机制分为党内立规准备阶段的协调机制、确立阶段的协调机制和完善阶段的协调机制。根据党内立规协调的任务或对象不同，也可将党内立规协调分为文本协调机制、体系协调机制、程序协调机制、现实发展协调机制。
党内立规程序的设置本身都体现了党内立规的协调，不同的阶段或环节也都承担着相应的协调功能。例如，党内立规的审批环节中有关审议批准机关应当依照规定进行审核，而审核的内容大都关系到党内法规草案是否存在各种冲突情形，因此党内立规的审核本身也可以视为一种立规协调机制——审核机制。也有一些党内立规协调机制既是对党内立规的内部或外部协调，也是一种党内立规监督机制，例如备案制度。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的第1条便明确表达了备案制度的基本功能，即“为了规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。可见，党内立规协调机制存在于党内立规的各个阶段，而且许多程序性制度或工作制度都能够发挥协调功能。
（二）党内立规协调机制体系的构成
党内立规是一个系统性的过程，党内立规协调也是一项系统性的工作。党内立规协调机制对应着党内立规全过程，并作用于不同的层面或对象。因此，党内立规协调机制是一个有机联结的体系。党内立规协调机制体系主要规定在《中国共产党党内法规制定条例》之中。
第一章“总则”中规定的协调机制有：（1）立规权差别配置机制，即党内立规权分属不同的党的组织行使，党的中央组织制定中央党内法规，其他主体就其职权范围内的事项制定党内法规；（2）专属立规权制度，即党的中央组织对特定的事项具有专属立规权，其他党内立规主体不能对这些特定事项制定党内法规；（3）党内法规名称使用规则，不同的党内法规名称具有不同的内涵和使用要求，不可乱用党内法规名称；（4）中央统一领导中央办公厅统筹协调原则，也即制定党内法规在中央统一领导下进行，中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作；（5）党内立规应遵循的基本原则，其中大部分都是对党内立规协调的要求，也可以视为党内立规协调所应遵循的原则。
第二章“规划与计划”中规定的协调机制有：（1）党内立规规划机制和党内立规计划机制，这两项工作既是党内立规准备阶段的两个重要环节，也是两项重要协调机制，通过规划和计划，有助于突出党内立规工作重点、有序推进党内立规工作，有助于构建内容协调、配套完备的党内法规制度体系；（2）党内立规规划和计划调整机制，这是为了保证党内立规工作及时根据实际情况进行调整，使党内立规能够更好地满足现实治理需要。
第五章“适用与解释”中规定的协调机制有：（1）效力位阶原则，即规定了党章、中央党内法规等党内法规的效力位阶，具体而言，党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触，中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省级地方党委制定的党内法规的效力，省级地方党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触；（2）特别规定优先于一般规定适用的原则；（3）新的规定优先于旧的规定适用的原则；（4）中央处理机制，该机制适用于中央纪律检查委员、中央各部门制定的党内法规对同一事项规定不一致的情况；（5）中央责令改正或撤销机制，该机制适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省级地方党委发布的党内法规，存在同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，存在同宪法和法律不一致，存在同中央党内法规相抵触等情形时，以保证党内法规体系的协调或党内法制的统一；（6）党内法规解释机制，目的是使党内法规更为明确地适用于治理实际。
第六章“备案、清理与评估”中规定的协调机制有：（1）备案机制；（2）清理机制；（3）修改机制；（4）废止机制；（5）评估机制。其中，党内法规的清理、修改、废止和评估作为党内立规完善阶段的环节在前文中已做过阐述，这些制度同时也发挥着重要的协调功能，应纳入党内立规协调机制的范围。
通过对《中国共产党党内法规制定条例》各章中的立规协调机制的一一梳理不难发现，党内立规协调机制已经初步构成了一个相对健全的体系，能够并已经在党内立规协调实践中发挥着相应的作用。当然，上述梳理所遵循的进路是党内立规的过程，我们也可以从党内立规的内部和外部协调，或者从党内立规协调的任务或对象等视角，重新对党内立规协调机制体系加以认识和掌握。需要指出的是，无论从何种视角来审视，已有的党立规协调机制体系远未达至健全或完善的状态，需要在今后的党内立规实践中根据需要不断地加以补充和改进。
（三）协调机制的有效作用与党内法规制度体系化的切实推进
在党内立规协调机制体系中，有两个环节的协调非常关键，即党内法规起草环节和党内法规评估环节。前者发生在党内立规程序启动伊始，直接关系到党内法规文本质量；后者发生在党内立规完善阶段，是对党内法规质量与协调程度的一种事后检视与修正。这两个环节的协调力度或协调实施情况，对于党内法规质量和体系化程度的保障非常重要。
秦前红、苏绍龙两位学者认为，“‘依法治国，建设社会主义法治国家’方略确立后，在中国，政党法治化的命题也随之而生。”［16］政党法治化也就是党的自身治理与领导国家治理的法治化。其中，党的自身治理的法治化便是党内法治问题，党领导国家治理的法治化则是党如何更好地领导实现全面依法治国的问题，而前者又是后者的要件与保障。显然，完备而协调的党内法规制度体系是实现党内法治或党的自身治理法治化所必不可少的，党内立规协调机制体系的构建及其作用的有效发挥则是至关重要的。
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