党内法规制度体系：概念、类型与制度成长
施新州
（国家法官学院，北京100070）
关键词：党内法规；党内法治；国家法治；制度成长
在党的文献中，关于党内法规的提法有“党规”“党规党法”“党内法规”“党法”“党规党纪”“党纪”“党内法规制度”“党内法规体系”和“党内法规制度体系”等不同表述。从中共中央1990年7月31日发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）正式使用“党内法规”这一概念，到十八届四中全会提出“党内法规体系”的用法，再到2016年12月中共中央出台《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）明确界定了“党内法规制度体系”这一概念，党内法规的内涵与外延正经历着一个不断丰富和发展的历程。［1］因此，对于“元问题”的回答首先需要结合这一发展过程进行若干基本概念的辨析。
（一）党内法规
概念是揭示事物本质的词汇，对党内法规进行概念界定，就需要对其内在规定性进行总结和提炼。该报告总结了党内法规在实质内容上的三个基本方面：一是必须要规定党的基本原则，二是必须要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，三是必须要规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。［2］在党的文献中，这应该是对党内法规进行的首次界定。这一描述清晰地阐明了“党内法规”的内在规定性。当然，这里仅是列举了党内法规应该规定的三个层次内容，并没有给它一个较为规范性的定义，当然，这也不是其初衷所在。这个报告此时仅仅是在对修改党章的必要性进行说明，其目的并不是要给党内法规进行概念界定。尽管如此，它已经把党内法规的重要内涵揭示出来了，若据此给党内法规下个定义，可以尝试如下：党内法规是关于中国共产党在组织构建及其运行基本原则、规则和方法上的具体制度规范的总称。
（二）党内法规体系
（三）党内法规制度体系
从党内法规衍生出来的党内法规体系、党内法规制度体系乃至于其蕴含的党内法治体系这些概念，是随着现实政治生活的需要，在党的组织结构不断完善和功能不断扩展的过程中自然成长起来的。它们需要进一步的理论挖掘和研究。当然，其前提是对党内法规及其制度体系等基本概念的形成过程进一步分析。
二、党内法规制度及其体系的形成
一个组织要保障其结构和功能，就相应地需要与之相适应的制度与规范。党内法规这一概念的正式使用是随着党组织在结构与功能优化的客观要求应运而生的，但无论之前是用“党规”“党法”“党纪”还是“党规党法”“党内制度”的称谓，都不影响其在中国共产党组织发展及其功能实现过程中的具体作用。对于党内制度与党内法规的区别，存在两种基本观点：一是“有别论”，既然《暂行条例》和《制定条例》将“党内法规”定性为“法规”，就自然与一般的“党内制度”相区别；［13］二是“一致论”，即认为“党的制度是党的法规，是党的整体利益和共同意志的体现，具有高度的权威性和党内普遍约束力”，［14］这种普遍约束力适用于党内的每一个人。［15］可见，党内法规与党内制度既有相同的地方，又有不同地方。两者皆从法学视角出发，认为党内法规具有法的一般特性，在党内具普遍适用性和约束力。可见，二者在具体内涵及其运用上有其一致性。尤其是在我国社会政治文化传统中，运用较具综合性的词汇“党内法规制度”，就是一件自然的事情了，它既避免在内涵上过窄界定，又免于过于模糊地宽泛运用。
在党的历史上，因应现实社会政治环境变化而推进党内法规制度建设的，有五个较为重要的历史时期，相应地，当然也存在着彰显党内法规制度之适应性调整的标志性事件，亦可称之为党内法规制度体系逐步成长和发展的关键节点。
由此，相对于党的七大、八大、十二大、十四大时期对党的组织结构和功能方面的基础性党内法规制度建设的要求，在党的十八大之后，党内法规制度建设进入到了一个规范化、科学化和体系化的阶段。这一方面反映了它是党的组织结构和具体功能应国家政治发展现实要求的一种必然回应，另一方面，也反映了党内法规制度建设的能力和水平在这种回应过程中也在不断提升，并达到了一个较高的发展水平。当然，这是在党的建设和国家建设良性互动中逐步实现的。
三、理解党内法规制度体系的三重视角及其科学化构建
经过上述大致五个阶段的演进，党内法规制度建设与发展进入到了一个新的时期，关于党内法规制度体系研究也更为深入。尤其是党的十八届四中全会对全面依法治国进行总体部署和十九大提出更高要求后，党内法规制度建设的着眼点，此时已经发生了很大变化。它不再仅从党内法规制定本身和党的建设本身考虑，而是兼顾到党的政治功能来制定党内法规。具体体现在三个方面：一是单一地“从党的建设的实际出发”转变为“从党的事业发展需要和党的建设实际出发”的双重视角；二是从仅满足党的建设客观需要而转向“有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化”的规范性要求上来；三是从党的自身管理功能开始转向“符合科学执政、民主执政、依法执政的要求”等政治功能的现实要求上来。这客观上反映了党组织结构与功能的适应性调整能力逐步增强，形成了“党组织的结构”“党组织的功能”和“党内法规制度”三者之间良性互动的新态势。这不仅有利于促进党组织结构的优化和功能的实现，还有助于党的政治目标和国家建设目标的实现。因此，党内法规制度体系的内涵也需要在三个层次上来理解。
（一）形式内涵：党内法规制度体系的外在形态
从基本形式上说，党内法规制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类专属名称，其科学化首先需要对这七类专属党内法规进行科学构建。然而，无论是哪一类它们在内容和形式上都经历着各自的科学化过程。
党内法规制度体系的形式内涵制约着其实质内涵，形式合理性及其科学性直接影响着实质合理性及其科学性，间接制约着党组织的结构与功能，进而影响着党内法治和国家法治建设。
（二）实质内涵：党内法规制度体系的具体构成
相对于中央党内法规制定工作《一五规划》的划分，《二五规划》主要围绕四类党内法规制度建设展开，当然这是依据《意见》要求制定的。《意见》提出完善党内法规制度体系，亦是以“1+4”为基本框架的，即在党章之下分为党的组织、党的领导、党的自身建设和监督保障4类党内法规制度。诚然，这比《一五规划》的6类党内法规制度的类型划分（即关于党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设和党的民主集中制建设）要更具合理性。但是，如果将之用结构性和功能性两类基本的类型划分方法来衡量，还不免会发现其存在的不合理之处。顾名思义，结构性党内法规制度，是指规定党的各级组织的产生及其基本构成的党内法规制度；功能性党内法规制度，是指规定各级党组织具体功能的党内法规制度。党组织在结构与功能上的统一性，使得这两种党内法规制度必然存在一定程度上的交叉。
可见，从结构性和功能性两个角度来区分党内法规制度，党的组织法规制度应该是属于结构性的，但在《意见》中的表述则涵盖了其相应“职责”，就兼具了功能性的要求；“党的领导法规制度”和“党的监督保障法规制度”属于功能性的，而党的自身建设法规制度从各方面建设的内容看则是二者兼而有之的。如何划分党内法规的制度类型，是科学构建党内法规制度体系的基本前提。从基本思路上来说，可以从现实和实践角度来划分，也可以从理性和规范角度来划分。前者要求从现有的党内法规制度出发，将现存的党内法规制度都囊括其中，进而分门别类。后者要求从理想的状况出发，按照理性和规范性要求进行类型划分。二者各有优缺点，如何使之更趋于合理，需要从学理上和实践上双管齐下。
在实质内涵方面，还有一个重要内容，即：党内法规制度的制定过程包括其规划（计划）、起草、审批和发布等的科学化建设过程。随着两部制定条例的出台、两个五年规划的实施，党内法规制定程序的科学化建构进步斐然。另外，在具体发布形式上也经历了一个规范化过程。中共中央1996年5月发布的《中国共产党机关公文处理条例》中明确规定党的机关公文种类主要有14种，其中对“通知”规定明确适用于对党内法规的发布。而中共中央印发的《党政机关公文处理工作条例》（2012年4月16日），在15种公文中没有明确规定关于“党内法规”的，其中“通知”一类中规定仅“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。这是为了“凸显党内法规的权威性严肃性”，［1］原则上要求采用会议决定方式审议通过，由中央统一发布。但是，就党建发展和现实要求来看，具体发布形式和发布平台还需要进一步明晰和规范。
党内法规制度体系的实质内涵受制于其形式内涵，但其科学化建构则需要更多地建立在实践的基础上，也即需要在政治生活的实践中不断优化。
（三）法治实践：党内法规制度体系的锻造与完善
注释：
参考文献：
基金项目：中国法学会部级法学研究课题重点项目“党内法规制度建设保障体系研究”（CLS（2018）B03）
引用本文：施新州.党内法规制度体系：概念、类型与制度成长[J].江汉大学学报（社会科学版），2019（2）：5-20.