第六十五条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定：
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
【释义】本条是关于行政法规权限范围的规定。
一、为执行法律的规定需要制定行政法规的事项国务院是我国的最高行政机关，最高国家权力机关的执行机关，贯彻实施国家权力机关的法律是它的一项重要职责。国家最高行政机关贯彻执行法律，将法律规定的权利义务关系落实到具体的个人和组织，特别是由于我国地大人多，经济文化发展不平衡，为适应各地不同的情况，有些法律条文比较原则，这些都需要国务院根据各种实际情况，制定具体的实施规定。从行政法规制定的实际情况来看，这方面的行政法规主要有三类：
一是综合性的实施细则、实施条例和实施办法。它是在法律颁布之后，对法律实施中的各种问题作出的比较全面的、具体的规定。主要内容包括，专有名词术语的解释、处罚奖励幅度的具体化、行政执法机关职责的具体化、行政执法程序的具体化、实施法律的具体措施和办法等。全国人大及其常委会通过的很多法律中，都在附则中明确规定国务院可以根据法律制定实施细则。如个人所得税法、税收征管法、森林法、收养法、档案法等。有些法律虽未明确规定国务院可以制定实施细则或办法，但为实施该法，制定相应的办法或规定也是可以的。立法实践中遇到的问题是，有些法律颁布多年后，相应的实施办法和细则迟迟不能出台;有的实施办法和细则将立法过程中否定了的内容又重新作了规定;实施办法和细则与法律的体例结构基本相同，重复较多，没有体现实施性规范的特点等，需要在立法实践中予以注意并加以解决。[page]
二、宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项
行政一般是指国家行政机关从事的执行、管理活动。国务院的行政管理活动实际上就是执行国家最高权力机关的决策(包括立法和各种决议、决定)，并为实施决策而进行的计划、领导、组织、协调和监督。国务院的行政管理职权就是由宪法根据执行和管理的实际需要而赋予的。宪法第八十九条规定，国务院行使下列职权：
(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;
(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;
(三)规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;
(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;
(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;
(六)领导和管理经济工作和城乡建设;
(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;
(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;[page]
(九)管理对外事务，同外国缔结条约和协定;
(十)领导和管理国防建设事业;
(十一)领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;
(十二)保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;
(十三)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;
(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;
(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;
(十六)决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;
(十七)审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;
(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。
该条第(一)、(二)项关于国务院规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令以及向全国人大及其常委会提出议案的规定，和其他各项职权的性质有很大不同，服务于其他各项职权，是实现其他各项行政管理职权的方式、途径和重要手段。因为在其他各项行政管理职权中，都可以通过制定行政法规来实现管理目标;通过向国家权力机关提出议案，由国家权力机关作出决策，促成行政管理目标的实现。它总是和具体的事权结合起来而实现其功能的。当然，这并不妨碍国务院就此可以制定有关的行政法规。如国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》。