2019年10月22日，国务院颁布了《优化营商环境条例》（以下简称“《条例》”）。作为国内首部优化营商环境的综合性行政法规，《条例》为各类市场主体投资提供了制度保障，是深化改革开放、促进公平竞争、增强市场活力和经济内生动力、推动高质量发展的重要举措。
1、《条例》顺应全球化潮流，填补立法空白
1.世界银行全球营商环境评估的引领和要求
世界银行的全球营商环境报告影响日益广泛，穆迪、标普等世界主要评级公司均以世界银行营商环境排名作为投资建议的重要参考，同时该报告也是外商投资的重要风向标。其中，在世界银行2019年10月24日发布的《2020年营商环境报告》中，中国营商环境的排名再次大幅上升15位，位列第31位，这是继去年由第78名提升至第46名之后又一重大进步。中国已连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。
2.填补优化营商环境立法的空白
虽然多省市已出台优化营商环境的地方性法规或行政规章，各省市政府部门在优化营商环境改革实践中也积累了成熟经验和有效的改革举措，但由于缺乏明确的法律法规依据，地区性的经验及举措无法复制推广。
在这一现实背景下，面对当前的国际国内形势，为推进经济平稳持续增长，我们迫切需要通过更高层级的立法以便于系统性地在全国推广行之有效的地区性经验,为各类市场主体创造更好的营商环境。
《条例》的制定，可促使地方政府全面系统贯彻落实中央的决策部署，推动优化营商环境工作，并着重破解当前营商环境的痛点、堵点和难点问题。
2、《条例》九大亮点速览及其对外商投资能源和基础设施的影响分析
以下将分析《条例》九大亮点及其对外商投资能源和基础设施的影响：
1.对各类市场主体一视同仁，禁止歧视性政策措施
首先，《条例》明确规定，国家保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和公共服务资源、依法平等适用国家支持发展的政策。政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，应当依法平等对待各类市场主体，不得制定或者实施歧视性政策措施。
《条例》关于对各类市场主体一视同仁的规定要求政府既不能在投资者所有制性质上有所偏袒，也不能在贫富企业间、大小企业间以及内资与外资企业间有所歧视。土地供应、税费减免、资质许可等政策对能源及基础设施行业的投资具有举足轻重的影响，《条例》确立在上述方面平等对待各类市场主体的原则，将是外国投资者进入能源及基础设施行业的一颗定心丸，期待中央和地方政府在后续措施和执行中落实这一原则性规定。
2.深化商事制度改革，简化企业开办程序
3.持续放宽市场准入，建立负面清单制度
《条例》规定国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。对市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。
在市场准入负面清单方面，国家发展改革委和商务部于2018年12月发布并实施了《市场准入负面清单（2018年版）》；2019年9月，《市场准入负面清单（2019年版）》已修订完成，正在按程序报批。在外商投资方面，2019年3月15日通过的《外商投资法》确立了负面清单管理制度，对于禁止和限制外国投资者投资的领域，以清单方式明确列出，清单之外充分开放，外资与内资享有同等待遇。《市场准入负面清单（2019年版）》也体现了对外国投资者进入能源及基础设施领域的进一步放开，如取消石油天然气勘探发现限于合资、合作的限制，取消50万人口以上城市燃气、热力管网须由中方控股的限制。《条例》再次明确规定放宽市场准入的原则，将有利于对市场准入负面清单以外的领域开放，打消可能存在的疑虑和另设关卡的想法，将构建更加开放、便利、公平的投资环境，有望为各国投资者创造更多的发展机遇，包括投资能源和基础设施行业。
4.建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，健全多元化解决机制和维权援助机制
知识产权作为市场主体的重要资产，对知识产权的保护制度一直是外国投资者衡量我国营商环境的重要指标。此次《条例》规定，国家建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，推动建立知识产权快速协同保护机制，健全知识产权纠纷多元化解决机制和知识产权维权援助机制，加大对知识产权的保护力度。国家持续深化商标注册、专利申请便利化改革，提高商标注册、专利申请审查效率。
5.严格规制政府违约行为，保护市场主体合法权益
6.严格控制新设行政许可，杜绝外资进入的“玻璃门”
能源与基础设施行业涉及的行政许可众多，而《外商投资法》仅对有关主管部门应当按照与内资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请作出原则性规定，《条例》的上述规定进一步明确了行政许可事项的执行，以减少地方政府设立许可的随意性，旨在解决对外开放之门越开越大的同时，外资在中国还存在着“玻璃门”和“弹簧门”、“旋转门”的痛点问题。
7.精简已有行政许可，提高审批服务水平和效率
《条例》还要求精简已有行政许可，通过整合实施、下放审批层级等多种方式，优化审批服务，提高审批效率。如《条例》明确规定，对于工程建设项目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程），设区的市级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，优化审批流程，推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式，简化审批手续，提高审批效能。对一般性的工程建设项目而言，勘察文件、施工图设计文件一并报送审批，对项目设计的多项审批由一个部门或窗口协调、组织各责任部门同步办理，大大简化了审批流程。
此外，《条例》特别针对压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等事项，不再对区域内的市场主体单独提出评估要求，而由设区的市级地方政府在一定区域内组织进行统一评估，大大减轻市场主体的负担，提高评估效率和统一性。
同时，需要注意的是，根据《条例》上述规定理解，对于特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程，未要求同步推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式。然而，特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程的范围有待于国家出台具体的实施细则进一步界定。我们理解，从实践上来说，对于重大的能源和基础设施工程，例如《政府核准投资项目目录》所列明的各类需核准的项目，仍然需要按照现行法律法规的要求完成各项审批。
8.加强执法监管，禁止执法“一刀切”
9.清理法律法规，完善法治保障
3、地方优化营商环境的立法与实务——以上海为例
在《条例》出台以前，全国多个省市均有不同程度的改革措施。例如，北京、上海、山东、四川出台过优化营商环境的实施方案或行动方案；黑龙江、天津、陕西、辽宁等省市均出台过地方性的优化营商环境条例。其中北京和上海的做法走在了全国前列，2019年9月，国务院下达《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》和《北京市、上海市优化营商环境典型做法》，倡导在全国范围内总结和推广典型做法和先进经验。
2.依托政务服务平台，简化技术审查事项及施工许可办理手续，如将消防、人防、卫生、水务、抗震等技术审查事项并入施工图设计文件审查，通过审批管理系统上传电子施工图设计文件，实行施工图全程在线数字化联合审查和出具电子施工图合格证书；压减施工许可办理时限，并实行建筑工程施工许可证在线申请和提交电子资料，办理部门在线受理审核、在线核发电子施工许可证；
3.对于工程招投标，以线上方式进行工程招投标交易，实行招投标文件电子化、开标评标电子化和监管电子化，并实行无纸化在线备案，降低招投标成本；在工程招投标过程中，推行招标人告知承诺制，监管部门在过程中加强事中事后监管，最大限度减少办理环节；
虽然《条例》未对以上改革举措作出类似的规定，或仅作出原则性规定，但各地在执行过程中，可对上海做法科学、经验成熟、成效明显的典型做法进行借鉴学习，《条例》的制定为各地探索实施原创性、差异化的优化营商环境具体措施提供了制度保证。