摘要：为了完善我国的应急管理标准体系，笔者调研美国、日本、澳大利亚这3个高度重视应急管理标准化国家的成功经验，分析了我国应急管理标准化工作存在的问题，提出从加强统筹规划、强化标准与法律法规的衔接、加快基础性和通用性标准的研制以及提升我国应急管理标准化水平等四方面开展下一步工作。
关键词：应急管理；标准化；标准体系；启示
Abstract:InordertoperfectChina'semergencymanagementstandardsystem,theauthorsummarizesthesucessfulexperienceofthreecountries,i.e.theUnitedStates,Japan,Australia,whichpayhighattentiontotheemergencymanagementstandardization,analyzestheexistingproblemsofemergencymanagementstandardizationinChina,putforwardtocarryoutthenextworkfromthefouraspectsofenhancingtheoverallplanning,strengtheningconvergencebetweenstandardandlawsandregulations,speedinguptheresearchanddevelopmentofthefundamentalanduniversalstandardsandpromotingthelevelofChina’semergencymanagementstandardization.
Keywords:emergencymanagement;standardization;standardsystem;enlightenments
0引言
1美国应急管理标准化
美国应急管理标准与法律法规、政策文件紧密结合，共同支撑美国应急管理体系的运转。同时，美国高度重视基础、通用、跨流程战略标准的制定实施，在战略标准基础上，结合国土安全部部门职能，完善战术标准，极大的避免了战术标准间的交叉重复。
1.1标准与法律法规、政策文件紧密结合
美国的应急管理标准与法律法规、政策文件之间有着紧密的联系（图1）。一方面，美国应急管理体制机制为标准的研制提出具体的、适应当前形势需求的要求；另一方面，标准作为法律法规、政策文件的技术支撑，共同为应急管理体制机制的有效运转提供保障。
图1标准体系与应急管理体系关系
Fig.1Relationshipbetweenstandardsystemandemergencymanagementsystem
Fig.2Relevantprovisionsofsection323and313oftheStanfordAct
1.2自上而下建立标准体系，重视战略标准研制
美国的应急管理体系特点主要包括统一管理、属地为主和分级响应，美国联邦政府在2004年发布了标准化文件NIMS，围绕美国应急管理的3大特点，试图追求标准化和灵活性相平衡，为美国公共安全管理制度提供了统一的框架和模板，提出了一整套核心的理论、概念原则、术语和组织程序，提出了应急管理的整体战略框架，适用于所有级别的突发事件类型，以及各个尺度区域的突发事件应对，其内容可以指导应急管理的整个周期和流程。美国在全国范围内推行NIMS，促进各州在应急管理机制方面的一致性，使美国的突发事件管理呈现出了规范化、标准化，而又兼具灵活性的特征。
图3美国国土安全应急标准体系
Fig.3Americanhomelandsecurityemergencystandardssystem
2日本应急管理标准化
众所周知，日本是遭受灾害影响比较大的国家，尤其是地震、海啸等自然灾害的频发使日本在长期与灾害的对抗中，逐渐探索出一套适用于自己国家、较为完善的防灾减灾体制机制。在应急管理标准化方面，日本最突出的特点是法律法规比较完善和健全，从广义上讲，法律法规是更具强制性的标准化文件，对于应急管理的规范起到至关重要的作用。此外，日本还比较重视基础通用性标准的研制，而且注重标准的宣传推广和教育培训，使全民了解应急管理内容和自救互救知识，以形成全民应急的灾害对抗模式。
2.1应急管理法律法规数量多
与其他国家不同的是，日本在预防和减灾救灾方面立法先行，在应急管理领域形成了其他国家无法比拟的防灾减灾救灾法律法规体系。首先，日本颁布了有“抗灾宪法”之称[5]的《灾害对策基本法》，是日本防灾减灾的根本大法，针对防灾的理念、预防、规划、恢复、金融等各个方面进行了明确规定。除此以外，日本先后颁布了各类应急管理法律法规200余部[6-7]，包括《建筑基准法》、《地震保险法》等，并且依据《灾害对策基本法》，各地方（包括道、府、县）都制定了相应的地方法规。
除了法律法规，日本政府还制订了《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等多项规章制度，各级政府还按照日本政府要求制订了防灾基本预案、防灾业务预案、地域防灾预案等一系列的防灾预案，主要用来明确各级政府部门、非政府组织（社会团体、公民个人）的防灾减灾职责和任务，以促进全国上下整体应急管理机制的良好运行。
2.2重视基础通用性标准
3澳大利亚应急管理标准化
3.1应急管理法律法规健全
类似于美国的NIMS，澳大利亚也颁布了应急管理纲领性文件——《国家应急救援管理》。在联邦层面，澳大利亚先后制定了多部法律，包括《灾害管理法》《紧急救援法》《民间国防法》等，整体规定了政府机构应对突发事件的职责义务、行使权力的规程、对公民的救济、议会监督等内容，而政府制定的《澳大利亚应急管理安排》，主要是对于所有的突发事件就联邦、州和地方政府在紧急情况发生后的应对措施进行总体性概述，在此基础上，澳大利亚形成了一系列的救灾计划，包括航空灾害、海上灾害、辐射灾害在内的几乎所有灾害的应对计划和措施。在州级层面，各州也根据当地的具体情况，制定了具有地域特征的法规条例，例如昆士兰州于2003年出台了《昆士兰灾难管理条例》。
对于澳大利亚来说，由于应急法律制度基本健全,使联邦和州、地方政府应急管理职责、运行机制、保障措施实现了高度规范化、法治化，有力高效的保障了灾害管理和突发事件应对的科学性和合理性。
3.2应急管理手册齐全
表1澳大利亚应急管理手册
Tab.1Australianemergencymanagementmanual
系列
名称
涉及内容
1
基本原理
灾害应急管理的概念、原则、安排、词汇和术语
2
应急管理方法
灾害风险管理、减灾规划和应急方案的实施
3
应急管理实践
灾害救助、灾害恢复、灾害医疗和心理服务、社区应急规划、社区服务、洪涝、海啸等
4
应急服务的技术
应急组织领导、操作管理、搜寻、营救、通信、地图等
5
培训管理
4国外应急管理标准化经验启示
美国、日本、澳大利亚在应急管理标准化方面开展了大量工作，并且结合各自需求，形成了自身特色，这对我国构建应急管理标准体系有一定的借鉴意义。
（1）注重顶层设计和整体规划。
各个国家标准化组织纷纷成立了与应急管理有关的标准化技术委员会或是标准化工作组，自上而下统一规划设计本国的应急管理标准体系，以保证该体系的整体性和系统性。
（2）应急管理标准体系具备综合性和协调性特征。
（3）与应急管理体系紧密结合。
（4）重视基础通用性标准的研制。
基础通用性标准对于具体标准具有指导意义，国外非常重视基础通用性标准的研制。美国提出了战略标准和战术标准的概念，并提出要加强战略标准的研制。日本重视业务连续性等基础通用性标准的研制，发布的基础通用标准有30余项。澳大利亚的绝大多数手册也属于基础通用性的标准化文件。
5我国应急管理标准体系存在的问题
（1）缺乏统筹规划，标准体系缺乏系统性和协调性。
由于目前我国4类突发事件标准化工作分领域进行管理，各自有完整的标准体系，呈现出条块分割的现象，标准研制和日常管理缺乏统筹，出现不同领域标准交叉重复、整体覆盖不全，标准体系互相不能通用等问题。
（2）标准与法律法规、政策文件衔接不紧密。
主要体现在2个方面，一方面，现行标准可以支撑相应的法律法规、政策文件，但是没有得到充分引用；另一方面，缺失现有的可以支撑法律法规、政策文件的标准，需要及时进行研制。
（3）缺失跨灾种基础通用性标准。
（4）国际标准化水平不足。
目前我国的国际标准化水平整体不足，对于应急管理领域，我国参与制定的国际标准数量较少，而主持制定的国际标准更是寥寥无几，不利于我国应急管理领域国际影响力的提高。究其原因，主要是由于我国技术创新体系和标准研制体系不协调、国际标准化人才缺失等原因，导致我国应急管理标准的国际竞争力相对较低，需要加速提高国际标准化水平。
6建议和展望
通过对国外应急管理标准化的研究总结，结合我国应急管理标准体系存在的问题，提出我国应急管理标准化工作建议。
（1）加强统筹规划，使标准体系构建具备系统性、综合性和协调性。
进一步完善标准体系架构，建设层次清晰、结构合理的应急管理标准体系。应急管理标准体系具备系统性，是对标准体系进行有效统筹和管理，避免标准制修订之前仅以需求为导向的状态；应急管理标准体系具备综合性，是为了满足综合应急救援的需求，研制应急指挥、协同处置，以及综合应急救援队伍建设等方面的标准；应急管理标准体系具备协调性，是为了实现标准之间的有效衔接，通过标准化，对可能涉及到多种应急力量的应急处置与救援任务建立一致性要求，实现管理机制与流程、技术要求与方法等方面的有效衔接。
（2）强化标准与法律法规的衔接。
（3）加快基础性和通用性标准的研制。
（4）大力提升我国应急管理标准国际化水平。
在经济全球一体化的格局下，我国必须加快推进应急管理标准国际化进程，一方面借鉴国际先进经验，另一方面将成功的中国经验以国际标准的形式推广到全世界。因此，应从3个层次大力推动应急管理国际标准化工作：一是有效采用，通过正确评价国际标准的有效性，采用适用于我国的国际标准；二是实质参与，通过实质参与国际标准制定，提高我国重点领域技术标准的国际竞争力；三是重点突破，选择我国应急产业中具有技术优势或应急管理中具有成功治理经验的领域主导制定国际标准，提升我国应急产业的国际竞争力和在应急管理领域的国际影响力。
7结论
本文调研了美国、日本、澳大利亚的应急管理工作现状，总结国外应急管理标准化的经验启示，结合我国应急管理体系存在的问题，提出强化标准与法律法规的衔接、加快基础性和通用性标准的研制、大力提升我国应急管理标准国际化水平等下一步的工作建议。
参考文献
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