一、缺失项目管理流程下的朱桥镇农村低保现状
莱州市位于烟台以西，青岛市以北，2013年经济总量位居烟台市第二，莱州市朱桥镇位于莱州东北部，处于招远、龙界处，总面积147.8平方公里，总人口6.8万，辖99个行政村，部分村庄如作阳村、邓家等20个村，经济条件较好；部分村庄如修家沟村、杨家庄子等50多个村，多为丘陵、山区，经济条件较差，村与村之间贫富差距明显，低保工作的开展所面临的情况较为复杂。
二、缺失项目管理规范下的朱桥镇低保主要问题
（一）确定低保人群贫困标准的问题。目前朱桥镇各个村庄经济水平差距较大，如果按照机械性地贫穷村的绝对贫困线作为全镇低保标准，就会有不少富裕村里相对贫困的人口享受不到国家低保补助；如果以偏概全地按照富裕村的相对水平制定绝对贫困线，那么贫穷村相对富裕的人群同样有可能被划入低保范围，这样不仅仅浪费了国家资金，而且也降低了低保金在维护社会稳定、促进相对公平方面发挥的作用；制定基于项目管理流程下的低保标准势在必行。
（三）农村低保人群发展长远性问题。对农村贫困人群开展低保工作，不仅是为了保障其正常生活，更重要的目的在于确保农村贫困群体的长远发展，也就是帮助他们“脱贫”。如何合理的引导、帮助农村低保人群实现自我发展，是摆在民政部门工作人员面前的一大难题，而如何制定科学规范、卓有成效、立足长远的的项目管理方法和流程，也是目前项目管理和农村低保相结合的一大难题。
三、基于项目管理流程的农村低保工作对策
一个完整的项目管理流程是指一个项目的全流程或项目阶段都需要有一个相对应的项目管理流程。这种项目管理流程，大体上有以下五个各不相同的管理具体工作流程构成，因此农村低保工作可以在项目管理流程下将其规范。其一，起始流程：定义一个农村低保项目工作起始与否，以及决定是否将农村低保工作开展方法继续进行下去等工作。其二，计划流程：拟定、编制和修订农村低保工作的工作目标、工作计划方案、资源供应计划、成本预算、计划应急措施等方面的工作。其三，实施流程：组织和协调本镇街以及各村委会人力资源和其它资源，激励工作组团队完成既定的低保工作计划，生成低保工作报告等方面的工作。其四，控制流程：制定标准、监督和测量农村低保工作实际情况、分析差异和问题、采取纠偏措施等管理农村低保工作和活动。其五，结束流程：制定农村低保工作的移交与接受条件，农村低保工作开展阶段成果的移交，从而使农村低保工作顺利结束的管理工作和活动。
综上所述，基于项目管理流程下的农村低保工作应当如下开展：
（一）科学、合理地制定农村低保标准。农村低保标准的测定，目前有三种方法：一是生活形态法；二是童星和林闵刚根据客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准和主观贫困标准这三种测贫的角度所列举的12种度量贫困的方法；三是恩格尔系数法。针对目前朱桥镇各村经济水平相差较大的情况，建议采用恩格尔系数法确定农村低保贫困标准，科学设置相对贫困线。
（二）公平、公正地推选农村低保人选。（1）基层政府干部树立“公共人”角色，规范优化自身行为。首先，必须合理定位基层政府工作人员的角色，维护公共利益。基层政府工作人员必须树立“公共人”的角色意识，以维护公共利益为价值取向，保证农村低保工作的公平、公正。其次，必须明确基层干部的道德价值，提高职业道德素养。基层工作人员秉承公心贯彻、落实制度政策，使其嵌进人们的生活生产中并发挥巨大作用。（2）完善制度，构建科学有效的低保体系。必须有针对性地对低保制度加强规范建设，加强农村低保制度的法规建设，摆脱低保工作存在的偶然性与随意性，进一步完善相应立法，加快推进制度定型。加大对于违规行为的惩处力度，提高违规、违纪的成本，确保规范的刚性，减少行政人员的不公行为。
（三）开展建设性引导，帮助农村贫困人员实现自身发展。低保群体家庭状况决定了该群体离不开家，故这些群体中即使有劳动能力的家庭成员也很难在外地就业，所以农村低保对象中有劳动能力和有部分劳动能力的人员是促进就业的主要人群，农村低保劳动力就业空间也主要在当地尤其是本乡镇，面对这一情况，有关部门应多措并举促进农村低保劳动力实现就近就业。
关键词：农村低保制度；实施；问题；对策；研究
近年来，随着农村最低生活保障制度（简称“农村低保”）的深入实施，农村贫困人口，尤其是低收入群体的生活状态得到了极大的改善，农村低保制度的优越性得到了很大程度的体现，对提升人们群众的生活水平、维护农村和谐稳定都起到了很好的促进作用。但是需要看到的是，在农村低保实施过程中还存在很多问题，比如法律法规不健全、保障水平尚需提高、监督管理存在漏洞等等，需要尽快完善，加以解决，不断提升农村低保制度的深入实施力度。
一、当前农村低保实施中存在的问题
（二）保障面不宽，保障水平偏低
在农村低保制度实施过程中，还存在一个较为普遍的问题，那就是低保制度的保障面不宽，而且保障水平尚需提高。根据国务院规定，农村低保对象主要面对因病导致失去劳动能力者及其子女，应该讲，这个保障范围并没有将农村低收入群体和生活困难者全部划入，还有一些家庭因为自然灾害、意外伤害、子女就学负担重等原因导致生活困难者，则不能有效地享受低保制度。同时，随着我国经济社会的不断发展，国家对民生投入不断增大，低保标准也在逐年提高，但是，由于不同地区的生活水平存在差异，导致低保无法有效地保障这些生活困难群体的基本生活，还需要不断采取有效措施，尽快加以解决。
（三）执行监督体系不健全
由于我国低保制度的实施主要依靠当地的民政部门，职权过于集中，导致在执行过程中，缺乏有力的监督，导致很多人情入保的现象出现。同时，在低保制度的实施过程，资格审查的难度较大，特别是对低保对象的家庭财产缺乏有效的核实途径，导致很多不应享受低保的人享受了低保，造成了一定的投机骗保的情况出现。此外，在保障金发放过程中，也存在监督不到位，执行不透明的现象，极易造成一定程度的违法违规现象的发生，使农村低保制度无法真正取得实效。
二、规范农村低保工作实施的可行性路径
（二）及时农村低保保障水平
一是要最大限度地扩大农村低保的覆盖面和保障对象群体。要立足农村特点和低收入群体的现状，不断扩大对农村低收入群体的保障能力，拓宽保障范围，努力做到应保尽保，将农村的低收入群体都纳入农村低保范围，提升低保的保障能力。二是及时提升农村低保的保障标准。通过政府主导、多方参与的方式，努力拓宽资金渠道，提升保障能力，根据不同地区的生活水平对农村低保标准实行动态浮动，提升农村低保制度的保障能力。
（三）加强对农村低保的管理和监督
参考文献：
一、高度重视，精心准备
核查之前，组长，副组长召开了本组成员的临时会议，对核查目标、核查对象、核查内容作了进一步的强调，特别是对核查的方式方法及注意事项作了细致的说明。核查组分三个方面细化了前期的准备工作。
农村低保方面，专门印制了《农村低保工作程序》、《农村低保自查自纠情况一览表》、《农村低保入户调查表》。核查的内容主要包括：一是低保对象的家庭基本情况、人均收入情况和生活状况；二是低保程序是否公开透明、阳光操作，是否做到严把审核关、公示关和评议关，接受人民群众监督。三是在低保审批过程中是否存在“关系保”、“人情保”、“错保漏保”、“重复保”等错误做法，对符合低保条件的对象是否做到“应保尽保”，对不符合条件的否做到“应退即退”。
五保方面，
通过以上准备措施，为正式核查作了充分的准备。
二、认真核查，严格把关
本小组在具体工作中，认真核查，严格把关，以保障困难群众的正当权益为落脚点，对涡北、新兴、牌坊、丹城、马店、龙山、石弓个7个乡镇各随机抽取一个村进行了入户调查。核查小组每到一个乡镇，首先听取所在乡镇民政办对本镇农村五保低保和优抚进行工作介绍，同时下发《农村低保自查自纠情况一览表》等表格，限期上交，并要求乡镇自上而下自查自纠，发现问题及时解决。其次随机选取一个具有代表性的行政村，进行实地入户调查。调查的同时填写《入户调查表》。在核定收入时坚持“四做到”：一听本人陈述；二看家庭摆设和生活状况；三访左邻右舍；四问整个家庭情况。核查中，全体人员做到了遵守核查纪律，认真履行职责，耐心听取群众意见，详细登记对象信息。核查的基本情况是：
农村低保方面，通过核查，发现大多数低保家庭都符合享受低保的条件，这其中以残疾人、老年人、常年患病等最为普遍。比如，马店大罗村的罗超，住房为砖瓦结构，本人因车祸截肢，丧失劳动能力，在调查中我们对类似家庭的基本情况作了完整记录。同时也存在一些低保家庭经济状况发生变化未及时调整的现象，比如石弓神桥村的刘玉连，家里4口人享受低保，其儿子在外地打工，家中正在建房，与享受低保的标准明显不符，类似情况我们也作了完整的记录。
优抚方面，核查复员军人12人，伤残军人5人，病退军人15人，新兴镇上报复员军人彭景堂于2012年2月去世，其他几个乡镇在优抚对象死亡后都能及时上报，未发现瞒报、漏报现象。但是在核查病退军人时，外出见不到本人。
三、发现问题，立即解决
此次核查，虽然总体情况较好，但是也存在着以下问题：
1、操作中存在着公示环节、评议环节走过场的现象。比如，公示期较短，公示地点偏僻，民主评议人数不足等。2、部分困难群众享受的低保金额偏低，对解决实际生活困难帮助不大。3、政策宣传不到位。由于宣传不够，加上村级干部变动较大，部分村组干部对农村低保五保优抚政策一知半解，普通群众的知晓率更低，由此造成执行政策时出现偏差较大的问题。4、执行政策不严，保障对象不准，关系保，人情保的问题仍然存在。在7个乡镇的核查，都发现过村干部亲朋好友、富裕户享受低保的现象。
针对以上问题，我们认为下一步应从以下几个方面着手解决：
农村低保工作,是各级党委、政府坚持立党为公、执政为民的一项民心工程,也是落实科学发展观、推进社会主义新农村建设的重要措举。我县农村低保自实施以来，县委、县政府十分重视，始终把做好农村低保工作列为了全县重点工作之一。先后经过三次提标和一次扩面，保障标准从2006年的600元提高到了2008年的685元，月人均补差从16元提高到了50元，保障人数从1.76万人提高到了3.14万人。农村低保制度在改善群众生活、调节社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定方面发挥了重要作用。省上决定，从2009年1月起对农村低保再次提标扩面，我县保障标准由每人每年685元提高到728元，保障人数由3.14万人扩增至5.46万人，月人均补差由50元提高到52元。县政府今天召开农村低保工作会议，安排部署本次农村低保提标扩面工作，确保圆满完成任务。下面，我讲几点意见：
一、统一思想，提高认识，切实增强做好农村低保工作的责任感和使命感
二、突出重点，狠抓落实，确保圆满完成农村低保各项工作任务
农村低保工作量大面广，是一项十分复杂而艰巨的系统工程，必须充分认识我县目前面临的形势，进一步明确思路，力求在探索中求完善，在操作上求科学，在管理上求规范。
（一）严格操作程序，切实保障贫困群众的合法权益。准确核定低保对象，是农村低保工作的核心，要认真负责的做好低保对象的核定工作，确保将符合条件的对象纳入低保范围，严禁弄虚作假、优亲厚友、暗箱操作等情况出现，切实做到公开、公平、公正。要注重完善机制、注重强化责任、注重审批程序、注重解决问题、注重抓好落实，严把申请、审核、审批、评议、公示等关口，认真研究工作难点和重点，边学习、边研究、边推进工作，务必做到保证重点、对象准确、程序规范、手续健全，使农村低保工作按章运行，逐步走上管理科学化、程序制度化的道轨。市上有关部门将组织人员直接参与部分乡镇、村农村低保民主评议活动，有关部门和各乡镇务必做好组织工作。
（二）健全规章制度，切实提高农村低保工作规范化管理水平。要建立联席会议、工作通报、集体评审等制度，形成比较完备的管理服务机制。一是完善审核审批制度。乡（镇）、村都要组建了由人大代表、政协委员、乡镇和村组干部、群众代表等各界人士组成的低保评审小组，切实搞好评议工作。新增（或调整）低保对象，必须经过评审小组评议，乡镇政府和民政局班子集体审核、审批，保证在申报审批的过程中始终坚持公正、民主的立场；二是完善动态管理制度。按要求建立健全农村低保档案和台帐，加强跟踪监督、管理和服务。对于已纳入保障范围的人员，符合条件的应保持相对稳定，不符合条件需要调整的，各乡镇从实际情况出发，在本次提标扩面时一并进行调整；三是完善低保通报制度。通过新闻媒体、有关会议和下发文件等形式，定期或不定期的向社会通报低保政策调整、低保对象变更、资金筹集发放、违纪违规等情况，广泛征求社会各界对低保工作的意见建议，促进低保工作的规范化建设。
（四）加强资金监管，确保资金安全。积极足额筹措低保资金，加强资金使用的监督管理，是做好农村低保工作的重要保证。为是农村低保资金及时足额落实到位，必须做到专户管理、专款专用，严禁挤占，挪用。县财政、审计、监察等部门要按照职责要求，完善资金的管理和监督机制，切实解决重资金分配、轻资金监管的问题，经常开展专项检查，发现问题，及时纠正，确保资金的安全和封闭运行。农村低保资金要按照“一册明，一折统”的要求，必须在规定的时限内发放到户。
三、加强领导，靠实责任，确保农村低保工作健康发展
（二）加强低保工作队伍建设，全面提高工作效率和服务水平。社会救助工作直接为广大困难群众服务，党和政府的爱民之情、亲民之意、为民之举、惠民之策，在很大程度上要通过社会救助工作来体现，靠社会救助队伍抓好落实。社会救助工作队伍的精神面貌、思想作风、素质能力决定着社会救助工作的成效，关系到党群、干群关系，直接影响到能否真正把党和政府对广大人民群众特别是对困难群众的关怀落到实处。各级民政干部要切实加强政治学习，提高理论修养，改进工作作风。要坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的工作原则，实践“维护民利、解决民生、落实民权”的工作理念，始终把保障困难群众的基本生活作为低保工作的出发点和落脚点，真心实意为群众服务，以优良的作风，良好的形象，赢得群众和社会各界的信赖和支持。要用创新的思路、发展的办法解决问题，采取强有力的举措把农村低保工作落实到位。
（三）严格执行责任追究制度，切实解决存在的问题。
关键词：农村低保对象；准确定位；动态管理
一.农村低保对象界定中存在的问题
（一）农民家庭收入的准确核定存在困难
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。因此，核定农村低保对象家庭收入是准确界定低保对象的首要入关口，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效地审核手段，或者隐性收入问题较为严重，难以货币化。
（二）农村低保对象管理缺乏动态性
首先是低保对象的退出机制不健全。目前农村的低保对象大多是“只进不出”。退出机制的不完善使得许多生活状况有所好转的农村居民仍然享受农村低保，这样不仅不能使应保障的穷人得到及时救助，而且还使可以通过自身努力改变贫穷状态的低保对象拒绝劳作，甚至可能导致养一批“懒汉”的结果。
其次是现行制度安排难以及时有效地惠及暂时性贫困群体。在农村，因疾病、子女教育等情况而造成的暂时性贫困群体规模很大，而该群体中大部分未能获得农村最低生活保障。处在低保边缘的的人群较多，难以区分。
（三）乡村社会“权力异化”
农村基层干部是农村社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是农村社会环境的“当家人”，但在市场经济条件下，他们又是理性的“经济人”。为了使自己的利益最大化，便会利用自己手中的权力牟取私利。于是，农村低保就成为了权力变质下的寻租资源。村干部通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，从而出现“人情保”，该保未保，错保等现象，但真正应该享受农村最低生活保障待遇的村民却被排斥在外，偏离了这项制度本身的效用和原则。
二.农村低保对象界定问题的原因分析
（一）农民家庭收入多元化，收入难以货币化
（二）福利依赖不利于低保退出机制的完善
（三）低保对象审批监督不健全
（四）激励约束机制不健全
由于国家缺少相应的激励机制，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。由于缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。村干部以及乡镇以上干部为其行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面是违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。
三.推进农村低保对象界定工作的对策
为了使农村最低生活保障制度这一惠民工程真正发挥作用，最大限度的惠及最困难农民群众，建议采取如下措施，来进一步规范农村低保对象的界定工作。
（一）制定科学的核算办法，确保低保对象的准确定位
1.完善农村低保对象退出机制，低保对象的动态管理应与提供脱贫的辅助措施相结合。
实施动态管理，就是要求乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围，做到应保尽保，既不漏保，又使不符合低保救助的农户及时退出。
要做好技术培训和就业指导，促使低保对象尽快就业，从根本上使其摆脱贫困落后的状态。有针对性地实施多渠道、多形式、多内容的职业技能培训和农业技术培训，使他们掌握一技之长，提高其在社会上自谋职业、自我生存发展的能力，鼓励他们进行自主生产，尽早退出低保制度。此外，建立一定的激励制度以鼓励享受低保或已脱离低保线的人群主动或及时退出，比如，在创业、就业等方面提供金融支持、税收减免等方面的优惠。
2.建立低保对象追踪管理机制
（三）加强低保对象界定工作的监督力度
1.加强舆论监督
低保界定工作最重要的监督就是对对象界定的监督，舆论监督长期以来都在发挥作用，只是这样的监督效果要视村干部的道德标准而定，而更多时候这样的监督只是凭借村民的一面之辞，缺乏一定的证据，所以在对对象的确定上，村委要设立低保对象公示制度，以便广大村民来监督。
2.构建监督体制
在设置监督制度体制上，基层专设监督部门很重要，而且监督部门要作为一个独立部门而存在，直接对上一级行政单位负责，更好地约束村干部的行为，这样才能确保低保对象界定的公平，公正，透明。
（四）加强农村低保的宣传工作，提高村民的维权意识
在农村，村干部和村民之间往往存在信息不对称的现象，很多时候村民不知道低保界定工作当中的一些细节，对一些相当重要的关乎自身利益的条款更是了解不多，这样就会造成村干部的道德风险，所以对于农村村民的宣传工作显的尤为重要。
村民应该知道领取低保是他们的权利，要增强他们维权意识。在我国的传统文化中，虽然有民本思想，但缺乏人本的思想，个人总被看作群体的一员，其价值与尊严并没有得到尊重。要逐步使农民意识到获取最低生活保障是其一项基本的公民权利，而不是政府的恩惠，进而提高农村居民的公民权利意识，
结束语
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村群众生活的最后一道防护线。所以要保证低保对象界定工作的效率，加强公平，公正和透明度，就要采取有效地应对措施对农村低保对象的界定工作加以规范。在好的制度和好的方法的双重作用下，我们相信农村低保制度一定能更好地惠及最需要的人群，切实发挥出这一制度的功效，为构建社会主义和谐社会构筑坚实的农村保障基础。
[1]李迎生.社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001.