2020年7月8日，上海市人民政府办公厅在“上海市人民政府”官方网站上发布了《上海市市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（沪府办〔2020〕40号）（以下简称“《上海追责办法》”），并自发布之日起施行。《上海追责办法》旨在实现上海市属国有企业层面违规经营投资责任追究制度全覆盖，推动违规责任追究制度体系和工作体系建设，进一步完善监督协同机制。
本文旨在对《上海追责办法》的内容亮点进行介绍，使读者了解《上海追责办法》相较于37号令在具体实施规则上的不同之处，以此帮助大家掌握上海市市属国有企业违规经营投资行为责任追究的原则、要求、标准与追责流程，进而更好地贯彻落实国有资产监管的工作。
《上海追责办法》的总结构图如下：
一、总则的亮点
（一）办法适用的主体范围
上海市政府履行出资人职责的机构，包括：直接出资或者监管的国有及国有控股企业（含国有实际控制，以下称“市属国有企业”）及其下属各级全资企业、控股企业或分支机构（以下称“子企业”）；市属国有企业及其下属子企业统称为企业，具体如下：
(二)“违规经营投资责任追究”的基本概念
（三）责任追究的工作原则
在坚持依规依纪依法原则中，除了造成国有资产损失的后果，《上海追责办法》不再将需要严肃追究责任的情形限定于产生严重的不良后果条件下，而是将其改为“其他不良后果”。同时，《上海追责办法》将37号令中的“坚持惩治教育和制度建设相结合”原则改为“坚持惩处与预防并重”原则，具体如下：
二、责任追究章节的亮点
（一）集团管控方面的两种责任追究情形发生变化
《上海追责办法》对于37号令中集团管控方面的追责情形进行了补充和修改，将有关集团管控规定未执行或执行不力对生产经营、财务状况产生的后果由“重大影响”改为“严重不良后果”；且明确规定了提出整改工作要求。集团管控方面的具体追责情形如下（红色为变化部分）：
（二）风险管控方面完善了一种责任追究情形
在风险管控方面，《上海追责办法》对于37号令中规定的六种情形进行了完善，在“指使编制虚假财报”增加了“编制虚假财务报告”的情况。风险管控方面具体的责任追究情形的变化如下:
37号令
《上海追责办法》
情形一
未按规定履行内控及风险管理制度建设职责，导致内控及风险管理制度缺失，内控流程存在重大缺陷。
情形二
内控及风险管理制度未执行或执行不力，对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警、应对和报告；
情形三
未按照规定对企业规章制度、经济合同和重要决策等进行法律审核；
情形四
未执行国有资产监管有关规定，过度负债导致债务危机，危及企业持续经营；
情形五
恶意逃废金融债务；
情形六
瞒报、漏报、谎报或迟报重大风险及风险损失事件，指使编制虚假财务报告，企业账实严重不符。
瞒报、漏报、谎报或迟报重大风险及风险损失事件，编制或指使编制虚假财务报告，企业账实严重不符。
（三）购销管理方面中两种责任追究情形发生变动
在购销管理方面的第一种情形与第二种情形中，《上海追责办法》删除“未正确”的概念，将其统一为“未按照约定”；且删除致使合同标的价格明显不公允的原因，仅留结果作为限制条件。购销管理方面具体的责任追究情形的变化如下:
未按规定订立、履行合同；
未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允。
未按照规定订立合同；
合同标的价格明显不公允；
合同约定存在重大疏漏。
未正确履行合同；
无正当理由放弃应得合同权益。
未按照规定履行合同；
违反规定开展融资性贸易业务或开展“空转”“走单”等虚假贸易业务；
违反规定利用关联交易输送利益；
未按照规定进行招标或未执行招标结果；
违反规定提供赊销信用、资质、担保或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资；
违反规定提供赊销信用、资质、担保（含抵押、质押等）或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资；
情形七
违反规定开展商品期货、期权等衍生业务；
情形八
未按照规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施。
（四）工程承包与建设方面新增一种追责情形
《上海追责办法》将37号令中规定的两种情形合并成为一种情形，且新增了工程组织管理混乱的追责情形。工程承包与建设方面具体的责任追究情形的变化如下:
未按照规定对合同标的进行调查论证或风险分析；
（四）未按规定履行决策和审批程序，擅自签订或变更合同；
未按照规定履行决策和审批程序
擅自签订或变更合同、
违反规定，无合理商业理由以低于成本的报价中标；
未按照规定程序对合同约定进行严格审查，存在重大疏漏；
工程以及与工程建设有关的货物、服务未按照规定招标或规避招标；
违反规定分包等；
工程组织管理混乱，致使工程质量不达标或不能按期交付，工程成本严重超支；
违反合同约定超计价、超进度付款。
（五）资金管理方面新增一种追责情形
《上海追责办法》第四款增加“违反规定开展外汇或金融衍生品业务”的追责情形。资金管理方面具体的责任追究情形的变化如下:
违反决策和审批程序或超越权限筹集和使用资金；
违反规定以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户；
设立“小金库”；
违反规定集资、发行股票或债券、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据等；
违反规定集资、发行股票或债券、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据、开展外汇或金融衍生品业务等；
虚列支出套取资金；
违反规定超发、滥发薪酬福利；
因财务内控缺失或未按照财务内控制度执行，发生资金挪用、侵占、盗取、欺诈等。
（六）转让产权、上市公司股权和资产方面完善了一种追责情形
《上海追责办法》在情形六中，将“未按规定进场交易”改为“未按照规定进场公开交易”，对进场交易增加了“公开”的限制条件。转让产权、上市公司股权和资产方面具体的责任追究情形的变化如下:
隐匿应当纳入审计、评估范围的资产，组织提供和披露虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假财务审计、资产评估等鉴证结果及法律意见书等；
未按规定进场交易。
未按照规定进场公开交易。
（七）固定资产投资方面新增一种追责情形，并重新规定投资项目类别。
《上海追责办法》增加了“以违反商业实质性目的或以明显不公允的价格购置固定资产”的追责情形，且将“列入负面清单的投资项目”改为“禁止类、限制类固定资产投资项目”。固定资产投资方面具体的责任追究情形的变化如下:
未按照规定进行可行性研究或风险分析；
项目概算未按照规定进行审查，严重偏离实际；
未按照规定履行决策和审批程序擅自投资；
购建项目未按照规定招标，干预、规避或操纵招标；
外部环境和项目本身发生重大变化，未按照规定及时调整投资方案并采取止损措施；
擅自变更工程设计、建设内容或追加投资等；
项目管理混乱，致使建设严重拖期、成本明显高于同类项目；
以违反商业实质性目的或以明显不公允的价格购置固定资产；
情形九
违反规定开展列入负面清单的投资项目。
违反规定开展禁止类、限制类固定资产投资项目。
（八）完善了投资并购方面的四种追责情形
未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；
未按照规定开展尽职调查、可行性研究分析，或尽职调查、可行性研究分析未进行风险分析等，存在重大疏漏；
投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；
投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告，或未按照规定对其报告履行审查职责且存在重大过失的；
未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；
违反规定以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。
投资合同、协议及标的企业公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款，致使对标的企业管理失控；
违反合同约定，提前支付并购价款；
投资并购后未按照有关工作方案原则开展整合，致使对标的企业管理失控；
投资参股后未行使相应股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；
投资参股后，未行使相应股东权利或无正当理由承担额外股东义务，或发生重大变化未及时采取止损措施；
情形十
违反规定开展列入负面清单的投资项目
违反规定开展禁止类、限制类投资项目。
（九）改组改制方面新增一种追责情形
《上海追责办法》增加了“未按照规定进场公开交易”的责任追究情形，改组改制方面具体的责任追究情形的变化如下：
未按规定履行决策和审批程序；
未按照规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估；
故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供虚假信息，授意、指使中介机构出具虚假清产核资、财务审计与资产评估等鉴证结果；
将国有资产以明显不公允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人；
在发展混合所有制经济、实施员工持股计划、破产重整或清算等改组改制过程中，违反规定，导致发生变相套取、私分国有资产；
未按照规定收取国有资产转让价款；
改制后的公司章程等法律文件中存在有损国有权益条款；
（十）在境外经营投资方面完善了一种追责情形且对另外两种情形进行修改合并
（二）开展列入负面清单禁止类的境外投资项目。
（三）违反规定从事非主业投资或开展列入负面清单特别监管类的境外投资项目。
违反规定从事非主业投资或者开展禁止类、限制类境外投资项目；
未按照规定进行风险评估并采取有效风险防控措施对外投资或承揽境外项目；
违反规定采取不当经营行为，以及不顾成本和代价进行恶性竞争；
违反本章其他有关规定或存在明令禁止的其他境外经营投资行为的。
（十一）新增金融业务方面的责任追究情形
（十二）新增实物资产管理方面的责任追究情形
三、损失认定章节的亮点
（一）细化资产损失的认定方式
《上海追责办法》对37号令中的“企业内部证明材料”进行了解释；并增加了在无法从证明材料中直接得出资产损失金额的情况下（涉及资产未在会计账簿记录或账面价值与公允价值相差较大）的认定规则。资产损失具体的认定方式的变化如下：
资产损失金额及影响，可根据
（1）司法、行政机关等依法出具的书面文件，
（2）具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业技术鉴定机构等专业机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，
（3）企业内部证明材料等，进行综合研判认定。
（1）司法、行政机关等依法出具的书面文件；
（2）具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业技术鉴定机构等专业机构出具的专项审计、评估或鉴证报告；
（3）企业内部涉及特定事项的会计账簿记录、审计报告等。
资产损失金额应当依据损失认定证据分类分项进行确定。
资产损失涉及的具体资产未在会计账簿记录或者账面价值与公允价值相差较大的，损失金额应当按照市场价值、重置价值等公允价值进行认定。
（二）增加损失程度认定标准
37号令中仅从损失金额的数量对损失程度进行认定，《上海追责办法》对其进行细化和补充，按照单一金额、损失发生企业单体报表的相对比例以及造成后果三个方面将分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损失。损失程度认定标准的变化如下：
损失程度
损失金额X
单笔资产损失X
相当于损失发生企业上年末资产总额（单体报表口径）Y%
造成后果
一般资产损失
X<500万
Y＜5%
造成一定不良后果
较大资产损失
500万≤X＜5000万
5%≤Y＜10%
造成较大不良后果
重大资产损失
X≥5000万
Y≥10%
造成严重不良后果
四、责任认定章节的亮点
违规经营投资责任根据工作职责，划分为直接责任、主管责任和领导责任。
（一）直接责任承担情形的改变
《上海追责办法》在37号令的基础上进行了大面积的补充和修改，具体差异如下：
本人或与他人共同违反国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定；
本人或与他人共同直接违反法律法规、政策规定以及企业内部管理规定的；
授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定；
授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、政策规定以及企业内部管理规定的；
未经规定程序或超越权限，直接决定、批准、组织实施重大经济事项；
未经规定程序或超越权限，或民主决策时在多数人不同意情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项；
其他应当承担直接责任的行为。
不履行或者不正确履行职责，对造成的资产损失起决定性作用的其他行为。
（二）改变中央企业所属子企业违规经营投资的责任认定范围，并完善了集体违规下的责任认定情形
在中央企业所属子企业违规经营投资上一级企业有关人员的责任认定中，《上海追责办法》将“重大影响”改为“严重不良后果”；在更高层级企业有关人员的责任认定中，《上海追责办法》删除了“造成其他严重不良后果”的情况；并增加集体违规的责任认定情形：
责任承担情形
上一级企业有关人员应当承担相应责任
发生重大资产损失且对企业生产经营、财务状况产生重大影响的。
发生重大资产损失且对企业生产经营、财务状况产生严重不良后果的；
多次发生较大、重大资产损失，
或造成其他严重不良后果的。
多次发生较大资产损失或重大资产损失的。
除上一级企业有关人员外，更高层级企业有关人员也应当承担相应责任
发生违规违纪违法问题,造成资产损失金额巨大且危及企业生存发展的
在一定时期内多家所属子企业连续集中发生重大资产损失,或造成其他严重不良后果的。
在一定时期内，多家子企业连续集中发生重大资产损失的。
因未建立内控及风险管理制度或者内控及风险管理制度存在重大缺陷造成重大资产损失的；
对企业负责人及有关人员比照领导责任、主管责任和直接责任进行责任认定。
企业未按照规定和有关工作职责要求组织开展责任追究工作的；
对企业主要负责人和分管负责人比照领导责任和主管责任进行责任认定。
企业违反规定瞒报、漏报或谎报重大资产损失的；
集体违规
企业有关经营决策机构应当承担集体责任；
中央企业有关经营决策机构以集体决策形式作出违规经营投资的决策或实施其他违规经营投资的行为，造成资产损失
或其他严重不良后果的，
企业有关经营决策机构以集体决策形式作出违规经营投资的决策或实施其他违规经营投资的行为，造成资产损失的；
企业有关经营决策机构以集体决策形式实施违规经营投资行为涉及的违规内容已履行报批程序的；
有关成员可以不追究或免除相应的责任。
有关成员在决策会议曾表明异议并在会议记录中有明确记录的，
首先，37号令将从重、加重、从轻、减轻、免除责任及不予追究的规定放在“责任追究处理”章节，而《上海实施办法》对其进行修改和补充，并放入“责任认定”章节。
其次，37号令并没有对从重、加重、从轻、减轻、免除的概念做出解释，而《上海追责办法》对此做出详细界定：从轻处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以内，给予较轻的处理；减轻处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以外，减轻一档给予处理；从重处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以内，给予较重的处理；加重处理，是指在本办法规定的违规经营投资行为应当受到的处理类型以外，加重一档给予处理。
对于上述责任认定涉及的不同情形如下：
责任程度
情形
（1）资产损失频繁发生、金额巨大、后果严重的；
（2）屡禁不止、顶风违规、影响恶劣的；
（3）强迫、唆使他人违规造成资产损失的；
（4）未及时采取措施或措施不力导致资产损失扩大的；
（5）瞒报、漏报或谎报资产损失的；
（6）拒不配合或干扰、抵制责任追究工作的；
（7）其他应当从重或加重处理的。
（1）情节轻微的；
（2）处置突发事件或紧急情况下，个人或少数人决策，事后及时履行报告程序并得到追认，且不存在故意或重大过失的；
（3）及时采取有效措施，减少、挽回资产损失并消除不良后果的；
（5）在受到胁迫情况下行为失当，事后积极补救的；
（6）其他可以从轻、减轻处理的；
对企业管理人员从轻、减轻直至免责处理
对企业管理人员在落实重大战略部署、推动改革发展、推进科技创新、承担社会责任等过程中，已履行规定报批程序且勤勉尽责、未谋私利，因政策界限不明确等原因未达到预期效果、出现一定偏差失误或造成一定损失等的。
不予追究责任
（1）由于不可预知的重大政策变化、外部市场突变等导致的资产损失；
（2）由于市政动迁、国家征用以及承担或履行法定、指定的公益职能或义务等导致的资产损失；
（3）由于自然灾害、国际政治事件、战争等不可抗力造成的，且已经采取有效措施防止损失后仍发生的资产损失。
五、责任处理章节的亮点
（一）将责任处理方式中的“纪律处分”改为“党纪政务处分”
37号令中的第四个责任处理手段为纪律处分，由相应的纪检监察机构查处。而《上海追责办法》将其修改为“党纪政务处分”，明确了此款中违反纪律的主体为公职人员和党员。《上海追责办法》具体的五种责任处理方式如下：
（二）重新定义责任认定年度
37号令直接将“责任认定年度”定义为责任追究处理年度，并没有对其作出解释。而《上海追责办法》进一步规定：责任认定年度，是指违规经营投资情形实际发生的年度。违规经营投资情形跨年度的，扣减和追索薪酬按照情形发生的各年度中薪酬最高的年度执行。这完善了判断责任认定年度的具体标准以及违规经营投资情形时判定方式。
六、工作职责章节的亮点
（一）新增关于开展责任追究工作原则中主体的规定
《上海追责办法》第四十六条规定，责任追究工作原则上按照国有资本出资关系、实际监管关系和干部管理权限开展，并分别对三种情形下应开展责任追究工作的主体进行了规定，具体如下：
（二）增加市国资委与市属国有企业在追责工作中的“说明义务”
国资委主要职责（37号令）
市国资委主要职责（《上海追责办法》）
研究制定中央企业责任追究有关制度。
研究制定市属国有企业责任追究工作制度；
对提名、推荐、任命、批准的董事、监事等人员明确责任追究的要求；
组织开展中央企业发生的重大资产损失或产生严重不良后果的较大资产损失，以及涉及中央企业负责人的责任追究工作；
组织开展多次发生重大资产损失、资产损失金额特别巨大且危及企业生存发展以及涉及市国资委提名、推荐、任命、批准等的企业负责人的责任追究工作；
认为有必要直接组织开展的中央企业及其所属子企业责任追究工作；
认为有必要直接组织开展的企业责任追究工作；
对中央企业存在的共性问题进行专项核查；
对市属国有企业存在的共性问题进行专项核查；
对需要中央企业整改的问题，督促企业落实有关整改工作要求；
督促市属企业对须整改的问题落实有关整改工作要求；
其他有关责任追究工作。
中央企业主要职责（37号令）
市属国有企业主要职责（《上海追责办法》）
研究制定本企业责任追究有关制度；
研究制定本企业责任追究有关制度，对董事、经理人员等明确责任追究的要求；
组织开展本级企业发生的一般或较大资产损失，二级子企业发生的重大资产损失或产生严重不良后果的较大资产损失，以及涉及二级子企业负责人的责任追究工作；
组织开展本级发生的一般或较大资产损失，二级子企业发生的重大资产损失、产生严重不良后果的较大资产损失以及涉及二级子企业负责人的责任追究工作；
认为有必要直接组织开展的所属子企业责任追究工作；
按照国资委要求组织开展有关责任追究工作；
按照市国资委等履行出资人职责的机构的要求，组织开展有关责任追究工作；
（三）增加“严禁打击报复”条款
七、工作程序章节的亮点
开展市属企业责任追究工作一般按照受理→初步核实→分类处置→核查→处理与整改这五个阶段进行，《上海追责办法》对于各阶段工作内容的规定都进行了一定的修改。
（一）受理阶段——受理范围增加提交方式的认定
《上海追责办法》将“其他有关违规经营投资的问题和线索”改为“举报等其他方式提交的（违规经营投资问题和线索）”，也就是说用举报等其他不同方式提交的（违规经营投资问题和线索）都可以纳入受理的范围之内。根据37号令和《上海追责办法》的规定，可知受理阶段市国资委的工作程序如下：
（二）初步核实阶段——扩大了初步核实的内容范围
37号令规定的核实内容包括“资产损失及其他严重不良后果的情况”，而《上海追责办法》删除“严重”的限定条件，更改为“资产损失及其他不良后果的情况”，扩大了初步核实的内容范围。根据《上海追责办法》的规定，初步核实阶段的工作程序如下：
（五）处理与整改阶段——增加两种情形下的处理规定
《上海追责办法》增加了已移送纪检监察机关或司法机关处理的，以及涉及市管干部的情形下的处理规定，填补了37号令在此二种情形下的处理依据的空白，加强了处理与整改程序完整性。根据《上海追责办法》的具体内容，处理与整改阶段的工作程序具体如下：
八、结语
总体而言，《上海追责办法》在37号令的基础上，明确并优化了责任追究的基本概念、适用范围、追责原则、追究范围、处理方式、定损方法、分类标准、定责规则、职责分工、工作机制、工作程序与实施要求。