【关键词】河长制；公共责任制；公意；众意；历史逻辑
一、河长制产生的历史背景
中国是伴随农业文明而生长的。[3]建立在人工灌溉设施基础上的东方农业，[4]需要专门的人员或公共管理机构负责协调水渠的利用和水利工程的建设。如何将水患变为水利，是农业生产的内在需求。这一需求不但催生了远古时期部落联盟首领执行治水的公共职能，而且形成了鲧、禹等“河长”治水的传说，还先后塑造了历代政府专设的治水机构和负责人，如司空、水部郎中、“三公”“四司”工部侍郎以及员外郎等。马克斯·韦伯在检视中国整个历史后发现，治水作为公共管理机构的一项重要职能，在中央政权及其世袭官僚制的塑造中发挥关键性作用。如在中国北方地区，政府的首要任务便是筑堤或开凿运河，以防水患或通内河航行。[5]因此，面对治水的必要性，中国历代政府都会履行治水的公共职能。但，为何会产生“河长”这一角色，主要有以下原因：
（一）民间自主组织治水的局限性需要政府集中治水
中国双层治水体系中一直存在着以“稻田治理模式”[6]为主导的丰富基层治水实践，如土地相邻的初级联合、堰塘组织的次级联合以及堤垸组织的高级联合治水等。虽然这些自愿联合治水机制能够在江河湖泊的支流或局部、水网系统的部分区域发挥重要作用，但在大江大河或整体水域的水患面前常常出现失灵。因此，大江大河大湖进行有效的灌溉与防洪，必须依靠中央机构的控制。[7]正如马克思所言：“在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土壤肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会荒废。[8]”同样，对于中国农业文明的存续而言，第一条件便是人工灌溉或疏浚河道。这一条件的实现，很大程度上依赖于中央政府及其治水公共职能的执行。因此李约瑟也说，中国官僚体制存在主要是为了维护灌溉体系的需要。
（二）国家大型治水的负效应制约治水效率
中央政府举国式的集中治水，在修建大型水利工程时成效尤为显著。如京杭大运河的开凿，黄河“三年两决口，百年一改道”的驯服，均依赖于国家治水公共职能的执行。一般而言，政府举办工程所需人力，主要依靠强制性徭役；所需管理费用，主要依靠赋税。大型水利工程的兴建与维护，不但需要更多的人力，而且需要更多的赋税支持庞大的行政组织。隋炀帝为修建京杭大运河，征用一百多万民工；朱棣为维修运河，于永乐九年（1411）征用山东60万户服运河徭役，占山东省总户数的近75%。强有力的政府与繁重的赋税，正如硬币的两面，大型水利工程的举办，必将伴随着赋税的层层加码。
与此同时，由于传统国家官僚体制的约束机制不健全，在政府举办的水利工程中经常出现假公济私、营私舞弊等贪污现象。如在治理黄河中，“无人不利于河决者。侵克金钱，则自总河以至于闸官，无所不利。支领工食，则自执事以至于游闲无食之人，无所不利”[9]。费正清因此将中华帝国官僚政府视为“有组织的‘贪污集体’”[10]。在“竭天下之力以事河”的治水逻辑与实践下，强有力的政府一边积极履行治水的公共职能，试图尽量降低水患带来的影响，一边塑造着政府与民众之间的“主人-奴役关系”，孕育着“官逼民反”的社会动荡。魏特夫基于干旱、半干旱地区治水事实的研究，提出影响东方学研究的分析框架——东方专制主义。[11]在“专制主义”的框架下，东方国家执行治水公共职能的实践，也被蒙上“治水即专制”的阴影。
（三）“河长”的区域治水弥补中央治水的缺位
从中国治水实践的历史看，大型水利工程的修建并非常态。在黄河中下游、长江中下游以及西南区域水患较为频发的地区，地方主官的区域性治水却是一种常态。在传统社会，囿于民众承载税赋的能力有限，历代政府只能用尽量少的官员治理国家。如在晚清时期，2万名官员管理着4亿人的国家。一名县官管理的人口规模，从汉朝末年的5万人增加至清末的30万人。[12]但是，无论地方主官面临多大的地域范围和人口规模，均有责任将其行政区域内的财政、民政、司法甚至包括兵事等处理好。特别是对于行政区域内水患较为严重的地方主官，执行治水的公共职能便是其“为官一任，造福一方”的首要任务。因此，在中国历史上出现了多位治水有方的“河长”。
除了最早担任“河长”的大禹治水传说，还有许多历史记载的地方河长治水案例，如秦国蜀郡郡守李冰修建都江堰，宋代杭州太守苏东坡疏浚西湖，明朝河南、山西两省巡抚于谦治理黄河，清朝江苏巡抚林则徐引黄灌溉等。从这些成功的地方治水案例看，治水的负责人均为地方行政长官。在上级政府的允诺下，地方主官整合行政区域内的人力、物力和财力资源，有效解决了民众急盼的水患问题。可以说，这些地方主官都是当时的优秀“河长”。更让人惊奇的是，在浙江绍兴的诸暨，明代知县刘光复面对当地频发的洪旱涝灾害，利用责任制创造性地设计并实施的圩长治水制度，取得了极好效果。由此可见，即使在治水技术相对落后的传统社会，以“责任制”为核心的地方主官亦能利用有限的社会资源，最大限度地将水患变成水利，促进了当地社会稳定和经济发展。
二、治水的“公意”新需求再现河长
随着传统国家向现代国家的转变，政府的公共管理职能不断得到强化、内容不断细化。即使在水患矛盾比较突出的地区，治水的公共管理功能逐渐被其他公共职能所掩盖。但是，地方主官治水的公共职能始终没有被遗忘。这一公共职能，曾经被发挥到极致。中华人民共和国成立后，在“一定要把淮河修好”[13]的号召下，全国各地掀起了兴修水利的高潮。在地方主官的带领下，通过合作化、集体化的形式，全国先后修筑了8万余座大中型水库，[14]实现灌溉面积占农田总面积的50%以上，较1949年前的灌溉面积提高了3.5倍。尽管集体化时期水利建设中存在盲目建设甚至破坏环境的情况，但这些水利工程有效地保证了农业生产用水，大大提升了农业生产力，甚至在家庭联产承包责任制后仍然发挥着重要作用。[15]
（一）生态治水：民众公意的新诉求
中国自古以来面临的“水资源时空分布极不均匀、水旱灾害频发”[16]的基本国情，要求政府执行治理水患的公共职能。随着中华人民共和国的成立和国家治理能力的不断提升，长江、黄河、珠江、淮河等水患迅速得到有效控制。然而，囿于环保意识的缺乏，在各地经济社会快速发展的同时，也造成了水体的污染、水环境的破坏以及水生态的恶化，严重影响水安全。不少地方水生态的老问题尚未解决，新问题又层出不穷，甚至危害极大。习近平总书记因此强调，“水安全是涉及国家长治久安的大事”[17]，“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”[18]。
属于公共事物的自然水资源，具有明显的竞争性和非排他性。即使面临着较为严峻的水生态治理形势，公共事物自身的性质仍导致公地悲剧、囚徒困境和“集体行动的问题”频频出现，甚至是“一群无助的个人陷入毁灭他们自己资源的残酷进程之中”[19]。虽然奥斯特罗姆提出的“自主组织治理模式”，有效地规避了“国家强制方案”与“私有产权方案”的治水困境，但在面对规模较大的自然水资源问题时却难以奏效。从治水的内在逻辑看，地方主官统领下的“河长治水”与“自主组织治水”有着本质的区别。河长代表着“公意”，“自主组织”代表着“众意”。“众意与公意之间经常总有很大的差别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益。[20]”因此，日益复杂、恶化的水生态条件，迫切要求政府回应公意，执行治水的公共职能。
（二）政府治水：响应公意的社会责任
从生态治水的治理主体看，中国式河长治水仍为“国家治水”。在奥斯特罗姆看来，国家强制性的治水方案往往过于简化或理想化，如中央机构应该按照什么方法来组织，应该拥有何种权威，应该如何限制这种权威以及如何获得信息、如何选择代理人、如何对其工作进行激励、监督或制裁等都不够明晰，很难执行。与此同时，国家实施“国有化把原先限制进入的公共财产变成了开放性资源……原先集体所有的森林因实行国有化而造成灾难性影响”[22]。而在政府主导的河长治水中，不但明确了各级政府的职能，而且明晰党政主要负责领导的主体责任，还创设了信息交流平台、激励监督机制等，有效地回应了生态治水的新诉求。因此，在地方政府执行治水的公共职能时，政策的显著成效赢得了“公共力量”的肯定和支持，形成了上下治水的合力。
（三）河长：统领治水公共职能的执行
《意见》明确要求，“地方各级党委和政府要把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措，切实加强组织领导，狠抓责任落实”。在中国党政机关的责任体系中，所有承担河长的地方党政领导不但不会因为自己距离河湖远而缺少责任感，反而会积极发挥自身的主动性和能动性，创造性地解决水生态问题以及时响应“公意”。特别是作为地方党政主要负责人，在把山水林田湖看作一个生命共同体的系统治水思维指导下，将治水与治山、治林、治田等分别统筹起来，跳出“点穴治水”“九龙治水”的窠臼，实施“整体治水”“集中治水”，不但提高了水资源的利用率，而且破解了上下游、左右岸的合作难题。由此不难发现，河长治水所蕴含的“公共责任制”，深刻而充分地展示着中国长期以来“政府本位”的历史逻辑。
三、河长制发展的国家逻辑
任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下运作。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责，[24]由此形成不同于私营部门的“公共责任”。公共责任机制作为政府的行政部门与政治体系之间的重要联系，随着政府规模的扩张、社会职能的拓展，其内容、类型及实现形式悄然发生“范式转换”。即从一个复杂而模糊的公共责任机制，转变为多维度、多层面的复合性公共责任制。担任河长的地方长官，在执行治水的公共职能时，不但有主体承包责任、分级承包责任和分段承包责任，而且有部门之间、地方之间的横向协同责任。从复合性公共责任制的内容看，河长还承担着政治责任、行政责任、专业责任以及法律责任。
（一）政治责任：公共责任制的根本机制
在威尔逊与古德诺看来，政府的职能可以分为“政治”与“行政”两个层面，即国家意志的“表达”与“执行”。若要执行国家所希望表达的意志，并且将其塑造成一种行为规范时，便需要将此功能“置于政治的控制之下”[25]。因此，各级政府执行行政职能的同时，需要承担相应的政治责任。政治责任是现代民主政治的核心责任，代议制度是实现政治责任的重要途径。在中国，各级人民政府由各级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责；各级地方人民政府首长，向同级人民代表大会汇报工作，并受其监督。各级河长同为地方行政首长，是公共权力的代理人，也是“公意”的执行人，自然是政治责任的主体。在中国“代议制民主政治生活中，社会公众之所以服从公共权力，是建立在公共权力能够满足他们的利益或要求这一期待的基础上的。尽管不是所有公共权力的行使者都是政治责任主体，但政治责任主体肯定是公共权力的行使者”[26]。可以说，30多万名河长为推进“河长制”所研究制定和出台的各项治水政策，不仅是执行行政职能的体现，而且是履行治水“政治责任”的要求。
《意见》中明确指出，在实施过程中要“坚持党政领导”的原则，“建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责”的同时，进一步建立健全监督考核和责任追究制度，强化问责，甚至实行生态环境损害责任终身追究、自然资源资产离任审计，确保各级河长时刻以治水的“公意”为工作指引和重心。随着“河长制”的实施，各级地方主要党政干部环保意识明显增强，在努力发展经济的同时，自觉通盘考虑污染问题。在招商引资时，对高耗能、高污染、低附加值的生产项目敢于说不。正如某位县领导所说：“污染项目一旦引进来，环境肯定被污染，老百姓的生活将受到影响，对政府必定有意见。到头来，还得由我这个河长来治理。”
（二）行政责任：公共责任制的核心机制
对于拥有政治与行政双重职能的政府而言，主权者意志的表达和执行实质上是“一体两面”。因为“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中”[27]。河长作为地方党政负责人，需要带领和代表当地政府执行“公意”，履行行政责任。“守土有责、守土尽责”，是对每位地方首长的基本要求。然而，在“地方保护主义”影响下，流域生态环境的整体性与行政区划的碎片化之间产生了矛盾；在“九龙治水”的格局下，出现了部门间水污染治理的“碎片化”。虽然发改、环保、水利、农业、林业等部门做好了各自的本职工作，但因为整体性治理思维和横向合作的缺乏，导致“问题仍在水里，根子还在岸上”。
河长治水与“九龙治水”不同。河长作为各行政区水环境保护的第一责任人，对各行政区内的水治理工作负总责。“河长制”通过整体性和系统性的顶层设计，建构一套省、市、县、乡四级河长体系组织结构，形成了“从全局到微观”“从整体到个体”自上而下、层层衔接、环环相扣的“第一治水”行政责任体系。如省域范围内的众多河流湖泊，常常因为横跨不同县市和乡镇，形成上下游、左右岸的治理困境。而省级河长、市级河长、县级河长分别超越市、县、乡镇党政主要负责人“有限”的治水空间，将乡镇水域、县级水域、市级水域放在更大的空间去治理，有效克服了单个地方主体治水的“有限理性”。与此同时，各级河长借助“河长制办公室”平台，有效地打破了涉水部门间沟通的藩篱，大大强化了各部门、各领域、各环节的系统治理合力。在行政责任的约束下，各级河长整合行政资源，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。如有担任河长的党政负责人未能尽职尽责，将通过行政机关内部规章制度追究责任人的行政责任。
（三）法律责任：公共责任制的底线机制
公意的体现形式是法律。河长在执行“公意”的过程中，需要担负法律的责任。河长制不但是一项政策，而且是一项水综合治理的制度，还是涉及河湖管理的法律规范总称。2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，各级行政区域的环境质量由相应的人民政府负责。各级地方行政长官作为人民政府的法人代表，自然需要对相应行政区域的环境治理负责。地方人民政府若片面重视经济发展而忽视环境保护，便是违法。为进一步明确和强化各级地方政府党政负责人的治水责任，2017年修正的《中华人民共和国水污染防治法》将“河长制”纳入法律的框架，明确规定了省、市、县、乡四级组织架构和河长负责的六大领域与具体工作内容。因此，各级政府担任河长的地方党政领导，作为该行政区域水环境保护的责任人，理应承担水环境保护的法律责任。
（四）专业责任：公共责任制的基础机制
“一河一策”“一河一档”，是河湖库治理的前提和基础。从《意见》规定各级河长的六大任务看，无论是水资源和水环境的保护与治理，还是水污染和水生态的防治与修复，抑或是河湖水域岸线管理保护以及执法监管等可行性方案的提出，均需要专业人士结合当地情况科学决策。科学的治水策略，需要在对管辖水域内的水质、水量、水文、水能、水周围环境的历史与现状充分了解的基础上进行分析研究、规划。
四、结论与余论
（一）治水底色孕育并生长着“河长制”
从历史上看，中国独特的地理条件和农耕文明，决定了治水对中华民族生存发展和国家统一兴盛至关重要。[29]水资源自身具有的公共性特点，需要依赖政府治理。在中国，公共性由“官”来体现，官家就代表“公家”“大家”，官是“公意”的体现。传说中的大禹之所以要治水，是部落联盟赋予其履行治水的公共责任；历史上李冰、苏东坡、于谦、林则徐等地方主官以及当下的省市县乡党政主要负责人治水，都是履行政府公共职能的基本要求。因此，无论是远古时代的“传说河长”，还是当下的“现代河长”，无不说明地方主官担任“河长”是国家治水的内生性需求。也正是由于国家治水的内生性，才孕育出河长制的历史性基础。从最初部落联盟式的一个河长，到传统社会时期水网社会中的几个河长，发展至当下全国范围省、市、县、乡（甚至包括村级）3万余名河长，无不显示出河长的历史根基与旺盛的生命力。
（二）河长制的生命力源于“公共责任制”
（三）“公共责任制”的特点在于复合性
奥斯特罗姆发现，不少国家和地区对公共池塘资源治理的失败在于采用“过于简化或理想化的制度，几乎也是一种‘无制度’的制度”[32]。《意见》虽为一项公共政策，但对各级河长的定位、主要任务、工作职责、组织形式、主要任务以及保障措施均有明确的规定。特别是《意见》内嵌的公共责任制，是一套立体式、复合性的责任体系，确保河长充分发挥主观能动性回应“公意”。在复合性公共责任论者看来，公共责任包含有政治责任、行政责任、法律责任、专业责任，但限于环境或制度条件的不同，四种责任并非同时被重视。如在危机或严重失败时，那些未曾被充分利用的类型也会被激活；在改革时期，不同类型责任的重要性或优先级也常常发生变化。[33]而在河长制的顶层设计中，充分激活了各级河长的政治责任、行政责任、法律责任、专业责任。如各地党政主要领导所承担的政治责任，是其完成河长职责的根本要求。只有履行政治责任，才能响应民众的治水公意。河湖管理保护的系统性和整体性治理能否得到实现，取决于行政责任的履行情况。与此同时，法律责任不但为河长履职设定了“底线”，而且指明了方向；专业责任，则为河长履职提供了技术支撑，也为行政责任和政治责任提供了专业保障。
（四）河长制长效机制的发挥依赖于公众参与
注释:
[1][美]费正清：《美国与中国》，张理京译，北京：世界知识出版社，1999年，第12页。
[2]一些河湖的水域岸线逐步恢复，一些河湖的黑臭脏现象基本消除，一些河湖的水质明显提升。
[3]徐勇：《基于中国场景的“积极政府”》，《党政研究》2019年1期。
[4]《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第850页。
[5][德]马克思·韦伯：《儒教与道教》，洪天富译，南京：江苏人民出版社，2008年，第23-24页。
[6]郝亚光：《“稻田治理模式”：中国治水体系中的基层水利自治--基于“深度中国调查”的事实总结》，《政治学研究》2018第4期。
[7][美]费正清：《美国与中国》，第29页。
[8]《马克思恩格斯选集》第1卷，第850-851页。
[9]顾炎武：《日知录集释》，上海：上海古籍出版社，2006年，第742页。
[10][美]费正清：《美国与中国》，第106页。
[11][美]魏特夫：《东方专制主义》，徐式谷等译，北京：中国社会科学出版社，1989年，第39页。
[12][美]费正清：《美国与中国》，第37页。
[13]《毛泽东与20世纪中国社会的伟大变革》（上），北京：中央文献出版社，2017年，第506-507页。
[14]钟家栋主编：《在理想与现实之间：中国社会主义之路》，上海：复旦大学出版社，1991年，第184页。
[15]刘俊浩：《农村社区农田水利建设组织动员机制研究》，北京：中国农业出版社，2006年，第163页。
[16]陈雷：《新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述》，《求是》2014年第15期。
[17]陈雷：《新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述》。
[18]《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第395页。
[19][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年，第21页。
[20][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年，第35页。
[21][法]卢梭：《社会契约论》，第18页。
[22][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第44页。
[23][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第35-36页。
[24][澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第268页。
[25][美]古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，北京：华夏出版社，1987年，第41页。
[26]张贤明：《政治责任的逻辑与实现》，《政治学研究》2003年第4期。
[27][美]古德诺：《政治与行政》，第41页。
[28]陈雷：《坚持生态优先绿色发展以河长制促进河长治——写在2017年“世界水日”和“中国水周”之际》，《山西水利》2017年第3期。
[29]陈雷：《新时期治水兴水的科学指南——深入学习贯彻习近平总书记关于治水的重要论述》。
[30][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第39页。
[31]郝亚光：《“河长制”设立背景下地方主官水治理的责任定位》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。
[32][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第42页。
[33]BarbaraS.RomzekandPatriciaWallaceIngraham.CrossPressuresofAccountability：Initiative，Command，andFailureintheRonBrownPlaneCrash[J].PublicAdministrationReview，Vol.60，No.3（May-Jun.，2000），pp.242.
[34][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，第74页。
[36]《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，2012年，第141页。