法律援助制度是一项旨在为经济困难或特殊案件的当事人无偿提供法律服务的法律保障制度，是一项“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的暖心工程。作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，法律援助制度已经走过了二十年的发展历程。1995年11月9日，中国首家政府设立的法律援助机构——广州市法律援助中心成立。1996年12月18日，司法部法律援助中心成立。自此，中国法律援助事业开始由社会组织或个人的自发性、慈善性行为，上升为一种制度化的政府责任和法律服务实践活动。经过二十年的砥砺前行，我国法律援助制度已经初步形成了一套全面覆盖基层县市的法律援助服务体系，并在维护困难群众合法权益、维护社会公平正义等方面发挥着无法替代的积极作用。
近年来，随着我国社会经济的迅猛发展，积极推进法律援助制度的改革发展已经成为中国特色社会主义新时代的历史使命和时代需求。早在十八届三中、四中全会，党中央已经明确提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，要求“紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，落实政府责任，不断扩大法律援助范围，提高援助质量，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的时代背景下，为切实贯彻十九大报告精神，满足人民群众日益增长的法治需求，必须以完善法律援助制度为抓手，持续推进“均等普惠”的公共法律服务体系建设。
在以人民为中心的发展思想指导下，2017年，我国法律援助立法政策、制度建设以及学术理论研究均取得了一系列喜人的成绩。“鉴往而知来”，为了便于全面了解我国法律援助制度的发展情况，并以此为基础洞察法律援助制度存在的问题及其进一步改革的方向，现将我国法律援助过去一年的发展情况汇总梳理于此。
立法政策及制度建设
（一）组织律师积极参与法律援助工作并发挥主体作用
2017年2月17日，司法部、财政部印发了《关于律师开展法律援助工作的意见》。《意见》从“充分认识律师开展法律援助工作的重要意义”“组织律师积极开展法律援助工作”“切实提高律师法律援助服务质量”“创新律师开展法律援助工作机制”“加强律师开展法律援助工作的保障”五个方面，就推动律师积极参与法律援助工作做出了具体规定。
《意见》指出，“律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量，是我国法律援助事业的主体力量。……推进律师开展法律援助工作，是贯彻全面依法治国、有效发挥律师在建设社会主义法治国家中作用的必然要求……。各级司法行政机关要充分认识律师开展法律援助工作的重要性，采取有效措施，加强指导监督，完善体制机制，强化工作保障，组织引导广大律师依法履行法定职责，牢固树立执业为民理念，自觉承担社会责任，切实增强开展法律援助工作的责任感和荣誉感，进一步做好服务群众工作，为全面依法治国、建设社会主义法治国家作出新贡献。”
1.扩大法律援助范围、丰富法律援助形式。
《意见》强调，要发挥律师在法律援助工作中的主体作用，切实维护困难群众的合法权益。在组织律师参与法律援助方面，《意见》要求在做好刑事法律援助工作的基础上，“加大民生领域法律援助力度”“广泛开展咨询服务”“开展申诉案件代理工作”。其中，在刑事法律援助方面，《意见》特别指出，要“建立法律援助值班律师制度”“推进法律援助参与刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽等诉讼制度改革工作”“积极参与刑事和解案件办理”“发挥辩护律师在死刑复核程序中的作用”。
为推动律师广泛参与法律援助工作，《意见》要求，“省级司法行政机关根据当地法律援助需求量、律师数量及分布情况，明确律师承办一定数量法律援助案件，努力使律师通过多种形式普遍公平承担法律援助义务。司法行政机关、律师协会应当在律师事务所检查考核及律师执业年度考核中将律师履行法律援助义务情况作为重要考核依据。鼓励有行业影响力的优秀律师参与法律援助工作。”同时规定，要“倡导每名律师每年提供不少于24小时的公益服务”，“发展公益法律服务机构和公益律师队伍”。
2.切实提高法律援助服务质量。
3.创新法律援助工作机制。
《意见》鼓励推行政府购买法律援助服务工作机制；要求建立法律援助疑难复杂案件办理机制、异地协作机制、沟通协作机制。同时要求，通过采取对口支援、志愿服务、购买服务等方式，提高律师资源短缺地区的法律援助服务能力。
（二）值班律师制度
为了积极回应司法改革的现实需要，规范值班律师制度建设，2017年8月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》。《意见》共十条，依次对值班律师的设置、工作职责、遴选方式、值班方式、禁止性规定、组织实施等内容做出了具体的规定。
其中，关于值班律师的职责，《意见》第2条规定了五种法定职责：1.解答法律咨询。2.引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料。3.在认罪认罚从宽制度改革试点中，为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场。4.对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告。5.承办法律援助机构交办的其他任务。同时，明确规定，法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。
为了确保值班律师的服务质量，《意见》提出了一系列规范措施：第一，建立法律援助值班律师名册。法律援助机构应当综合考虑社会律师和法律援助机构律师政治素质、职业道德水准、业务能力、执业年限等因素，确定法律援助值班律师人选。第二，开展业务培训，帮助参与值班律师工作的社会律师更好地了解值班律师职责、服务内容、执业纪律、刑事诉讼法律知识等。第三，加强对律师提供值班律师服务的日常监督管理，对值班律师实行动态化管理。
自2015年《关于完善法律援助制度的意见》印发以来，全国有29个省（区、市）党委、政府印发了实施意见或办法，部分省份修改了地方性法律援助法规；30个省（区、市）扩大了援助事项范围，涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等事项，20多个省份将经济困难标准调整至低收入、最低工资标准或低保标准的2倍。
2017年全国共办理法律援助案件130.7万余件，提供法律咨询超过838万人次。
全国已有超过90%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，24个省（区、市）设立了省级法律援助专项资金。2017年全国法律援助经费总额达到23.5亿元，增长11.3%。
全国共设立法律援助机构3200多个，法律援助工作站总数达7.1万余个，全国共有法律援助机构人员和管理人员1.4万余人。
截至2017年底，除西藏外，全国各省、自治区、直辖市均已实现看守所法律援助工作站全覆盖。2017年以来，各地法律援助值班律师共为犯罪嫌疑人、被告人解答咨询26.4万余人次，转交法律援助申请3.6万件。
（三）刑事辩护全覆盖
为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的刑事辩护权，扩大刑事法律援助的覆盖面，2017年10月11日，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》。《办法》共计26条，依次规定了刑事辩护全覆盖的具体要求、人民法院的告知义务与通知职责、法律援助机构的指派义务、律师资源保障与经费保障，同时还明确规定，人民法院应当依法保障辩护律师的各项诉讼权利。
根据《办法》第2条规定，对于适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院都应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。因此，刑事辩护全覆盖的第一层意义是指，在普通程序中，法律援助将不再局限于《刑事诉讼法》第34条、第267条规定的5种法定情形，而是覆盖所有适用普通程序审理的刑事案件。
对于适用简易程序、刑事速裁程序审理的案件，《办法》第2条第四款规定，如果被告人没有辩护人，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。因此，刑事辩护全覆盖的第二层含义是，在简易程序、刑事速裁程序中，如果被告人没有聘请辩护律师也没有法律援助律师的协助，那么，法院应当通知值班律师为其提供法律帮助。换句话说，在上述情形下，尽管被告人无法获得法律援助律师提供的，完整的刑事辩护，但是依然可以获得值班律师的帮助，如法律咨询、协助实施具体的诉讼行为等。
为了切实保障刑事辩护全覆盖的要求能够得以实现，《办法》第11条、第12条就此规定了明确的法律责任。其中，人民法院未履行通知辩护职责，或者法律援助机构未履行指派律师等职责，导致被告人审判期间未获得律师辩护的，依法追究有关人员责任。而且，第一审人民法院未履行通知辩护职责，导致被告人在审判期间未获得律师辩护的，应当认定符合刑事诉讼法第二百二十七条第三项规定的情形，属于重大程序违法，第二审法院应当裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。
同时，《办法》第13条还明确规定，“人民法院应当依法保障辩护律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的执业权利，为辩护律师履行职责，包括查阅、摘抄、复制案卷材料等提供便利。”同时，就辩护律师的各项诉讼权利做出了更为细致的规定。
刑事辩护全覆盖的试点工作，在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西展开，为期一年。
（四）公共法律服务建设与法律援助立法
2017年3月1日，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。其中，根据《规划》第八章的规定，“法律援助”乃13项国家“基本社会服务制度“之一，旨在“重点保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利”。而且，《规划》明确规定，“降低法律援助门槛，扩大法律援助范围”是国家建立完善基本社会服务制度的一项重点任务。根据《“十三五”国家基本公共服务清单》第51项规定，该项任务的具体要求是，为经济困难公民和特殊案件当事人“提供必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务”。为此，《规划》在保障措施部分要求做好“公共法律服务体系建设”。加强法律援助综合服务平台和便民窗口、法律服务中心（站、工作室）、“12348”法律服务热线等基础设施建设，改善服务条件。加强基层普法阵地、人民调解组织、司法鉴定机构建设，健全网络服务。
为贯彻落实《规划》要求，加快构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系，2017年8月21日，司法部引发《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》，明确工作思路、任务措施、运行模式、工作保障等重点问题，在部级层面对公共法律服务平台建设作出顶层设计和总体部署，指导地方规范推进实体、网络、热线三大平台建设。
为推动法律援助立法工作，司法部召开法律援助立法座谈会，邀请专家、律师及地方法律援助人员代表共同研究法律援助立法工作，对草案稿进行讨论修改。
理论研究综述
（一）学术论文
此外，除了关于法律援助制度的专题研究外，还有一些学者在论述当前诉讼制度改革时往往会附带性论及法律援助制度问题。如陈瑞华教授在有效辩护语境下谈及了法律援助案件中律师的有效辩护问题。（陈瑞华：《有效辩护问题的再思考》）
立足本年度发表的学术论文，分专题就法律援助制度的具体问题综述如下：
1.值班律师制度研究
作为以审判为中心的诉讼制度改革的配套措施之一，案件繁简分流本质上是对司法资源的重新组合。研究者认为，当前刑事司法实践面临着两大基本矛盾：一是基数巨大且持续增加的案件数量与低迷不振的刑事辩护率之间的现实矛盾；二是因司法资源有限，司法公正与效率的制度矛盾。前者催生了刑事案件的繁简分流制度改革，后者则要求对繁简分流背景下制度设置的正当性进行拷问。
值班律师制度遭遇的困境，除了有立法上的原因，还存在着客观现实导致的操作上的困难。（顾永忠、肖沛权：《完善“认罪认罚从宽制度”的亲历观察与思考、建议》）司法实践中，有的地方没有把值班律师制度纳入刑事法律援助体系，因此，不能给值班律师提供到看守所会见所需的“法律援助公函”，致使值班律师无法进入看守所。有的地方，在法院设立了值班律师工作站，但值班律师无法提前见到被告人。司法实践中，值班律师缺位的情况还较为严重，法律援助律师人手紧缺；办案经费不到位；值班律师缺少培训，管理及考评措施缺乏制度刚性；公安司法机关告知义务落实不到位。（闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》）
就值班律师服务质量及制度完善而言，孔冠颖博士认为，当值班律师因自身过错而导致被追诉人的合法权益受到损害或者有效援助没有实现的，应当有制度给予被追诉人以救济。（孔冠颖：《认罪认罚自愿性判断标准及其保障》）闵春雷教授认为应当引进律师的无效辩护制度，发生无效辩护时会引发程序性制裁后果。（闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》）程衍博士认为应当建立长效的值班机制，以建立多元化法律援助制度为最终目标，时机成熟后借鉴美国设立公设辩护人制度。同时要确保其他法律援助制度有效实施，不有所偏废。（程衍：《值班律师制度的价值与完善》）
2.刑事辩护全覆盖研究
刑事辩护全覆盖是2017年的一个新概念。目前，学界的研究主要分为现状和对策两部分。我国目前刑事案件的辩护率很低，律师辩护全覆盖建设将面临巨大挑战。
顾永忠教授通过实证研究表明，我国基层法院刑事案件的律师辩护率一般在30%左右，中级人民法院所管辖的案件辩护率也没有达到100%，2011年至2015年全国法院审结一审刑事案件的被告人人数分别为1051638人、1174133人、1158609人、1184562人、1232695人，如果按照30%的律师辩护率计算，每个诉讼阶段还将有80万以上的犯罪嫌疑人、被告人需要律师辩护。（顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》）有学者以北京为例做统计，2016年如果侦查、审查起诉、审判三个阶段都有律师辩护，需要49941人次的律师，再考虑未进入审查起诉、审判程序的案件，以及上诉的和中级法院审理的一审案件，需要约6万次的律师辩护，而北京律师总数为2.8万人，只能勉强满足需要。（李立家：《刑事案件律师辩护全覆盖的现状与对策》）案件多、律师少的尖锐矛盾是实现律师辩护全覆盖的主要困难。
在对策方面，学者们共同对值班律师制度寄予厚望。首先，值班律师制度为拓展刑事法律援助的范围提供了重要的法律依据。其次，它为推动刑事案件律师辩护全覆盖提供了重要的机遇和空间。（顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》）虽然值班律师提供的法律服务内容还很有限，但可以首先帮助犯罪嫌疑人、被告人获得广义上的“辩护”，有助于律师辩护全覆盖的逐步实现。同时，学者们还认为办案机关的支持协助对律师辩护全覆盖工作的推进至关重要，甚至是“最关键，也最难落实的工作”。（李立家：《刑事案件律师辩护全覆盖的现状与对策》）当然，对于刑事辩护而言，如何在扩大量的基础上提高质，也是基于长远考虑必须要解决的问题。
3.法律援助制度的定性与模式
在法律援助服务的提供模式上，吴羽博士认为，应当采用合同制度。政府购买律师刑事法律援助服务可以采取合同外包方式。刑事法律援助案件外包合同的法律性质无法简单地界定为民事合同或者行政合同。如果立足于公民律师辩护的宪法性权利、刑事法律援助的国家义务性与合同制度运作遵循市场规律的立场，这一合同是兼具民事合同与行政合同某些特性的混合性质的合同，所以可界定为特殊的为第三人利益合同。（吴羽：《我国刑事法律援助制度中合同制度的建构》；吴羽：《合同关系视域下政府购买律师法律服务研究——以政府合同外包刑事法律援助案件为中心》）
4.法律援助与有效辩护
法律援助服务的质量直接关系着法律援助制度能否实现其应有的价值。因此，有研究者将法律援助辩护纳入有效辩护的维度内进行研究与评价。陈瑞华教授指出，长期以来法律援助律师不仅素质普遍不高，而且无法提供尽职尽责的辩护服务，在一定程度上法律援助律师的辩护成为“无效辩护”的代名词。法律援助制度急需加强监督管理，需要尽力提高法律援助律师的基本素质，将一些地方较为成功的法律援助律师指派制度加以推广，适度增加法律援助律师的报酬标准，制定法律援助律师从事辩护活动的指导性规范。（陈瑞华：《有效辩护问题再思考》）
熊秋红教授建议，通过统计汇总工作信息、定期征询有关单位意见、对当事人进行回访等方式，了解法律援助工作情况以便对其进行监督；律师协会、司法行政机关要发挥作用，构建一个动态的、多角度的监管体系。（熊秋红：《审判中心视野下的律师有效辩护》）
就值班律师而言，相较于传统意义上的辩护人，由于其所承载职能的简化，值班律师所享有的权利也是弱化版的，本应是“急诊科医生”，仿佛成了“赤脚医生”。这种现象在一定程度上影响了值班律师法律服务的有效性。因此，闵春雷教授建议，要明确值班律师的阅卷权，强化突出值班律师的量刑协商权，给予和加强值班律师出庭辩护的权利。（闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》）如此才能保障值班律师的服务质量。
（二）专题学术研讨会
2017年，围绕法律援助制度的具体内容，民间学术机构以及官方主管机关举办了一系列学术研讨会。其中，具有较大社会影响的专题学术研讨会有：
1.2017年5月13日，“刑事诉讼制度改革背景下值班律师制度的构建”研讨会在华南师范大学举行。
此次研讨会由中国刑事诉讼法学研究会刑事辩护专业委员会、律师学院共同主办。会议对刑事诉讼制度改革与值班律师的定位、律师值班制度与法律援助制度的关系、认罪认罚从宽制度改革与值班律师制度的建设、域外经验与我国值班律师制度的构建等问题进行了研讨。
2.2017年6月28日至30日，第四届中欧法律援助研讨会在北京召开。
本次研讨会以“法律援助——面向未来”为主题，围绕法律援助现代化方向、法律援助服务质量与效率、法律援助法律与政策、特殊需求群体的法律援助、法律援助创新与未来等进行主题发言和讨论。此次研讨会由司法部法律援助中心和以英国文化教育协会为首的欧方执行机构共同承办。
3.2017年10月11日，“刑事法律援助暨值班律师制度”研讨会在河南郑州举行。
4.2017年10月21日至22日，第十一届尚权刑事辩护论坛暨第二届鹭岛刑事法论坛、第三届西南政法大学刑事司法论坛在厦门举行。
此次论坛主题为“刑事司法改革与律师参与”，论坛第六单元围绕“法律援助制度与刑事辩护全覆盖”展开，与会学者详尽剖析了我国刑事法律援助的现状、刑事案件律师辩护全覆盖所面临的挑战及实现路径。
5.2017年10月29日，中国政法大学刑事法律援助研究中心与北京尚权律师事务所共同举办“认罪认罚从宽制度改革与值班律师参与”研讨会暨第十届尚权刑事司法青年论坛。
6.2017年11月3日，中国政法大学公共决策研究中心举办第107期“蓟门决策”论坛，主题为“人权新突破——刑事辩护全覆盖的问题与对策”，与会人员主要包括法律学者及刑辩律师。
此次论坛充分肯定了刑事案件律师辩护全覆盖试点的积极意义，进一步探讨了落实这一制度的方法及难点。与会人员一致认为，经费保障和律师有效辩护等问题关乎该制度是否能够发挥实效。
说明：该报告由中国政法大学刑事司法学院硕士研究生封旺同学提供初稿，吴宏耀教授修改定稿。如有进一步的完善建议，请邮件联系：legalaid@cupl.edu.cn