(一)贯彻落实《公证法》需要对《公证程序规则》(以下简称《规则》)进行修订
《公证法》的施行标志着公证工作的新起点。《公证法》从完善公证法律制度、规范公证活动的角度，对公证工作提出了一系列新的、更高的要求。为了保证《公证法》的正确贯彻实施，必须对现行制度、体制、规范、运作规则等进行调整，使之与《公证法》相适应。因此，从贯彻落实《公证法》、维护公证法制体系协调统一的角度，需要对《规则》等公证规章进行调整，使之符合《公证法》的规定和要求。
(二)从完善公证程序制度的角度需要对《规则》进行修订
从一定意义上讲，公证是保证实体法正确实施的程序性法律制度。《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”由此可见，公证程序制度在公证活动中具有十分重要的意义和特殊的价值。鉴于《公证法》对公证程序制度仅做了原则性规定，为增强其可操作性，将其原则规定具体化，与公证实践紧密结合，充分吸收、提炼公证业务实践积累的成熟经验和制度措施，实现《公证法》规范公证活动、规范公证程序、规范公证机构工作的基本要求，必须对《规则》进行补充完善。因此，从完善公证程序制度的角度，需要对《规则》等办证规则进行修订。
(三)从提高公证质量和公证公信力的角度需要对《规则》进行修订
公证质量和公信力，是公证工作的生命线，是公证职能作用发挥的基础和保障;公证程序制度则是保障公证质量和公信力的重要措施和手段。因此，不断吸收公证实践中的成功经验，不断充实和完善公证程序规范，发挥其对公证活动规制、监控功能，对不断提高公证质量和公证公信力具有积极的意义。[page]
二、《规则》修订的准则
《公证法》颁布后，司法部将修订《规则》列为贯彻实施《公证法》的重要工作，并委托中国公证协会(以下简称“公协”)负责修订草案起草工作。在广泛征求意见的基础上，公协于2005年9月下旬提出修订草案初稿。同年12月，根据部法制司、律师公证工作指导司的意见，对初稿修改形成修订草案征求意见稿。此后，部律师公证工作指导司会同公协陆续召开了部分省(区、市)公证管理部门、公证机构负责人座谈会，广泛听取意见和建议，同时将征求意见稿印发各省(区、市)司法厅(局)，并提交2005年底召开的全国公证工作会议征求意见。根据各地反馈的修改意见，部律师公证工作指导司和公协对征求意见稿做了进一步的修改和完善，形成了修订草案送审稿。此后，部法制司会同律师公证工作指导司、公协多次召开协商会对送审稿进行修改，并于2006年4月中旬在上海召开部分省(市)公证管理处处长、公证处主任座谈会，会后经再次研究修改，形成《公证程序规则(修订草案)》并提交部务会议审议。2006年5月10日，司法部部务会议审议通过《公证程序规则(修订草案)》。5月18日司法部部长吴爱英签署司法部第103号令发布《规则》，决定从2006年7月1日起施行。
本次修订主要遵循以下指导思想和准则：
(一)符合《公证法》的立法宗旨和规定
(二)明确公证活动主体的权利义务和责任
作为司法部的规章，《规则》更侧重于规范公证活动执业主体即公证机构和公证员，进一步明确了其在公证程序活动中的职权、权利、义务和责任。同时，根据《公证法》的要求，对公证当事人的范围、条件、权利、义务以及其他公证活动参与人的权利、义务，也做了进一步明确规定。
(三)进一步完善公证程序制度
2.细化程序规定，增强可操作性。通过调整体例结构、增补办证细节规定和要求、明确范围条件、规范文字表述等，使《公证法》有关公证程序的原则规定具体化，更易于操作执行。[page]
3.注重吸收提炼公证实践的成熟经验。在本次修订过程中，以增强其可操作性为目的，充分注重总结、提炼和吸收近年来公证业务实践在规范完善程序制度方面积累形成的成熟经验和制度措施，用以充实和完善《公证法》有关公证程序制度的原则规定。
(四)确保公证质量
根据《公证法》的要求，从保证公证质量的角度出发，《规则》增补、修订了一些程序规定。当操作难度与公证质量的保障发生冲突时，优先考虑保证公证质量的需要。
(五)易于操作执行
修订中坚持合法性和可行性的统一，既要严格遵循体现《公证法》的要求，又要兼顾公证制度尚不完善的现实，从公证业务发展现状和实际需求出发，对目前能够准确把握的内容尽可能依法予以细化;对难以把握处理的内容或尚需在实践中进一步探索的问题，仅做原则性规定或暂不涉及，有关问题留待进一步实践后，可在具体的办证规则中规定或条件成熟后通过修订《规则》予以完善。
三、《规则》的性质和结构
(一)《规则》的性质
(二)《规则》的结构
《规则》共分十一章七十四条。以公证程序的三个重要环节即申请与受理、审查、出具公证书，作为基本结构框架。对不宜列入上述三个环节的程序内容和要求，如基本原则、公证当事人、公证执业区域、不予办理公证和终止公证，则单列专章加以规定，并使之与三个重要环节有机地融为一体。从而既保持了《规则》的完整性，满足了办理各类公证事项的一般性需要，又使广大公证从业人员和社会各界便于理解和执行，有利于《规则》的正确实施。[page]
作为一部法律规范，在制定过程中，主要是运用逻辑分析、系统分析等方法，对公证制度理论、法学理论、《公证法》规定和公证实践经验，进行分析、归纳、演绎、推理，将动态的公证工作系统分解为若干分系统、子系统，找出各自的规律、特点、共性、差异等，分别做出规定，形成各章、各条。由此可见，法律规范的各章节、各条款之间，虽有相对的独立性，但就整个系统而言，章节、条款之间有着密不可分的联系。因此，运用《规则》指导公证实践、规范公证行为，除了掌握基本脉络外，还必须系统地了解、把握各章、各条之间的关系，综合地理解、运用，才能收到良好的效果。
四、《规则》修订新增的主要内容
本次《规则》修订是一次全面修订。《规则》现有十一章七十四条(原为十二章六十四条)。与原规则相比，删去了一章(回避)，调整了六章的章名，删去了六条，新增了十五条，合并了两条，拆分了两条(变为四条)。剩余的五十四条中，除一条未改外(原第六十三条)，其余均做了修改，其中有四十二条做了实质性修改。具体地说，新增了以下主要内容：
(一)规范了公证活动的主体。
1.规范了公证执业主体，包括：明确了公证执业主体为公证机构和公证员，明确了公证机构、公证员的相互关系、职责、权限、禁止行为等，将“公证人员”细分为公证员和公证机构的其他工作人员，明确了公证员应当亲自办理的事项。
2.调整了公证当事人(以下简称当事人)的范围和权利，包括：将其他组织列入当事人的范围，将“公民”改为“自然人”，将限制民事行为能力人申办公证改为必须由监护人代理等。
(二)明确了公证活动的监管机构及职责、权限(第八条)。
(三)设立了公证执业区域制度。将原公证管辖制度变更为公证执业区域制度，明确了执业区域的设置规则(第十三条)和公证受理冲突的处理准则(第十六条)。
(四)调整了受理的条件(第十九条)。区别一般公证事项和法定公证事项的受理规则，新增了法定公证事项必须受理的规定。
(五)明确了公证机构的告知义务，包括：对当事人的告知义务(第二十一条)和对证人、公证事项的利害关系人的告知义务(第二十九条)等。
(六)明确了当事人的举证责任(第二十五条)。
(七)调整细化了审查程序，特别是充实了核实公证事项及证明材料的方式、方法、途径和规则。
(十)规范了不予办理公证和终止公证制度。将原拒绝公证制度改为不予办理公证制度(第四十八条、第四十九条)，新增了终止公证的事由(第五十条)。
(十一)调整了特别程序的规定。将章名由“特别程序”改为“特别规定”，将提存的规定调整到附则(第七十一条)，新增了保全证据公证的特别规定(第五十四条)。
(十二)重新设计了公证争议处理制度。重点对公证复查程序及复查处理方式进行了细化(第十章)，为推进公证行业自律，创设了公证复查争议可向公证协会投诉的制度(第六十七条)和公证赔偿争议可提请公证协会调解的制度(第六十九条)。
(十三)新增了赔偿责任(第六十九条)及对违法违规行为处罚(第七十二条)的规定。
(十四)新增了公证档案保管的基本要求(第六十条)。
(十五)新增了公证机构办理《公证法》第十二条规定的公证事务的程序适用准则(第七十一条)。
具体新增、修改的内容请参见各条文释义。
第一章总则
公证活动的基本原则是指公证机构和公证员在办理公证时必须遵守的基本准则。它贯穿于公证程序活动的始终，集中体现了中国特色公证制度的性质和特征，是公证机构和公证员实施公证行为的基础和法律准绳，也是维护社会主义法治和公证活动秩序，保证公证质量，实现公证职能作用，保护自然人、法人或者其他组织合法权益的法律保障。在公证活动中严格遵守基本原则，对公证机构和公证员正确实施法律、履行职责、办理公证事项具有重要意义。本章对其余各章具有总括和指导作用，在各章未有具体规定的情况下，公证机构和公证员应当按照总则中确立的各项基本原则办理公证事项。
第一条为了规范公证程序，保证公证质量，根据《中华人民共和国公证法》(以下简称《公证法》)和有关法律、行政法规的规定，制定本规则。
【释义】本条是关于制定《规则》的目的和法律依据的规定。
本次修订时，将原规则中作为制定《规则》的法律依据，由《公证暂行条例》变更为《公证法》，同时增加了有关法律、行政法规作为制定《规则》的法律依据的内容。[page]
依照本条的规定，制定《规则》的目的是：规范办理公证程序，切实保证公证质量，以实现公证制度预防纠纷，保障自然人、法人或者其他组织的合法权益，维护社会主义法治的根本宗旨。
一、《规则》是公证参与者进行公证活动时所应遵循的法律依据
二、《规则》是保证公证质量的重要手段
公证机构是我国的法定证明机构。公证的质量直接关系到自然人、法人或者其他组织的合法权益，关系到国家法律的正确实施。目前公证质量有些还不尽如人意，因此，必须牢固树立质量第一的观念，通过制定严密、完善的公证程序规则，明确公证人员的职责、权利、义务，建立健全受理、审查、审批、出证制度以及相应的制约机制，保证和提高公证质量。
三、《公证法》及其他有关法律和行政法规是完善《规则》的重要法律依据
第二条公证机构办理公证，应当遵守法律，坚持客观、公正的原则，遵守公证执业规范和执业纪律。
【释义】本条是关于公证机构办证原则及遵守执业规范和执业纪律的规定。
本条规定是根据《公证法》第三条的规定并结合《公证机构执业管理办法》和《公证员执业管理办法》的精神新增加的内容。
公证程序制度是公证机构开展公证活动时应遵循的法律依据，也是《公证法》的核心内容。因此，《规则》规定的公证机构办证原则规定与《公证法》的规定是完全一致的。同时，由于公证职能的实现和任何原则的执行都离不开执业规范和执业纪律的保障，本条在规定公证机构办证原则后还增加了公证机构应当遵守执业规范和执业纪律的要求。
一、关于公证机构办证原则
(一)合法原则
(二)客观原则
客观原则是公证机构办证的基本要求，集中体现了公证的公信力。具体而言，客观原则指公证所证明的民事法律行为、有法律意义的文书和事实的内容，是客观存在的或者是有充分证据证实其客观存在的，而非虚假或伪造的事实。这一原则要求公证所证明的内容与事实应当相符，非客观存在的事实不得成为公证证明的对象。即使公证文书由于种种原因证明了客观以外的内容，也不产生法律效力。根据这一原则，为了保证公证书的公信力和效力，必须依照有关办证的程序要求对行为、事实做出详细记录，合法收集必要证据。公证机构办证绝不能凭主观想象或臆测，不顾事实、不按程序甚至有意作假均是违背客观原则的行为，这样做除了对个案效力影响之外，还将对整个公证业的公信力造成极大的冲击。贯彻客观原则应当注意：承办公证员应当亲自接待申办公证事项的自然人、法人或者其他组织，并按规定审查有关事项，必要时调取证据、听取鉴定意见，禁止间接办证;外出核实材料应由二人进行，特殊情况应当有一名见证人在场;询问内容应制作笔录，要求被询问人签字确认，等等，以确保办证的客观性。[page]
(三)公正原则
由于公证书被法律赋予特定的证据效力，在诉讼活动中还是人民法院认定事实的直接依据，因此公证最本质的要求和最重要的原则就是公正原则。公证机构在办理公证过程中不能偏向一方当事人，而应当根据事实和证据公正地评价双方的行为，引导他们形成合法、公平、有效的合意。公证原则还体现在公证机构办证要牢记所代表的社会责任和公信力，即使是办理有法律意义的事实和文书公证事项，也必须以公正的理念和原则来指导办证过程。公正原则是否全面、正确地实现，其标志是：一方面对提请公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书的公证结果是公正的;另一方面公证参与人在公证过程中应享有的程序权利受到充分的尊重。作为公正原则的体现，公证机构在办理公证过程中遇有某些法定禁止情形时，应当行使不予办理办证的权利。
除了上述这三项办证原则外，还有其他办证原则分别规定在《规则》的其他条文中。
二、关于公证机构遵守执业规范和执业纪律要求
为了保证公证职能的实现、公证程序规则的执行和合法、客观、公正原则的贯彻，本条规定专门提出了“公证机构办理公证应当遵守执业规范和执业纪律”的要求。执业规范和执业纪律是公证机构执业行为准则，是评价执业行为是否符合公证职业要求的标准，也是对违规者进行处分的依据和尺度。公证执业规范和纪律规范在某种意义上是公证法律规范的补充和深化，与法律规范共同形成调整公证执业主体行为的完整的他律及自律体系，共同保证公证机构按照办证的合法、客观、公正原则自觉履行职责和义务。公证执业规范和执业纪律主要包括：执业资格和组织规范、职业道德规范、廉洁规范、保密规范、收费规范、管理和监督规范、禁止行为、纪律规范等。执业规范与纪律规范是紧密联系的整体，执业规范是纪律的基础，也是执行纪律的基础;纪律规范是维护执业规范正常运行的制度保障。因此，公证机构必须将本条的规定加以重视和自觉遵守。除了《公证法》中对执业活动提出的原则要求外，司法行政机关和公协根据《公证法》和公证实践还发布了一系列专门执业规范，如《规则》、《公证机构执业管理办法》、《公证员执业管理办法》、《公证员职业道德基本准则》等。
第三条公证机构依法独立行使公证职能，独立承担民事责任，任何单位、个人不得非法干预，其合法权益不受侵犯。
【释义】本条是关于公证机构独立原则的规定。
本次修订时，根据《公证法》第六条的规定，较原规则增加了公证机构独立承担民事责任的内容。[page]
公证机构是依法设立、不以营利为目的、独立行使公证职能、独立承担民事责任的证明机构。独立原则是指公证机构独立行使公证证明权、独立承担责任，不受任何单位、个人的非法干预。公证机构以自己的专业知识向社会提供公证法律服务的同时，还向社会提供一种特殊的有形产品——公证书，一种特殊的无形产品——公信力。这种特殊性就要求公证机构必须要具备一定的独立性。公证独立性是公证法律服务活动的本质需要。当事人申办公证最本质的目的，旨在通过公证员所掌握的法律知识、技能和能力，使双方合意的契约、文书符合法律的要求，从而取得证明效力。因此，公证的特性就是公证机构必须以不偏的第三方的身份进行工作，它必须对它的一切行为负责。公证员不是政府官员，所以公证员在工作时不应受到任何政府机构的影响，个人也不得非法干预，他在办理公证时，没有任何上级单位或个人给他发出指示或是施加任何影响，法律和法规是公证员的唯一行动法则。公证独立性具体表现在：第一，行使职权的独立性，即公证机构依照法律独立行使自己的职权，不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉;第二，承担责任的独立性，即公证机构以自己的财产对外承担责任。
保障公证机构的独立性，要解决好以下几个问题：第一，要正确处理公证机构和公证管理部门的关系。公证机构是独立承担民事责任的证明机构，公证管理部门与公证机构是监督与被监督、指导与被指导的关系，公证管理部门要依照法律对公证机构进行监督、指导。第二，要正确处理公证机构与其他司法机关的关系。公证机构和其他司法机关是既相互独立又相互配合的关系。它们各自独立地行使国家授予的权利，互不干涉。第三，要正确处理公证机构与公证申请人的关系。公证机构与一些经常申请公证的当事人形成比较稳定的业务关系，是比较正常的，但公证机构并不能因此而丧失了自己的独立性，迁就于公证申请人。公证机构应当与这些当事人保持适度的距离。第四，要正确处理公证机构和公证协会的关系。公证协会与公证机构的关系是监督与被监督的关系。公证协会在依据章程对公证机构进行监督的过程中，也应当保证公证机构的独立性。
第四条公证机构应当根据《公证法》的规定，受理公证申请，办理公证业务，以本公证机构的名义出具公证书。
【释义】本条是关于公证执业主体的规定。
本次修订时，根据《公证法》第三十二条的规定，较原规则增加了公证机构以本公证机构的名义出具公证书的内容。
一、依法办证是公证机构办理公证的基本原则
二、《公证法》关于公证程序的规定是公证机构依法办理公证的重要依据
《公证法》在公证程序这一章中，分别对公证事项受理、当事人委托代办公证、当事人提供证据和公证机构告知义务、公证机构审查事项、公证机构的核实权、公证机构出具公证书的条件和期限、公证机构不予办理公证、公证书形式要件、涉外公证书外交认证、当事人的付费义务、公证文书的保管做了规定。这些规定是公证机构受理公证申请、办理公证业务的主要依据。
三、以公证机构的名义出具公证书是公证机构本位制度的重要体现
在世界范围内，公证法有机构本位和公证人本位两种立法模式。机构本位是指公证书的公信力由公证机构予以保障，公证人在公证机构执业，公证机构承担第一责任;公证人本位是指公证书的公信力由公证人个人予以保障，公证人独立执业，公证人个人承担第一责任。公证机构本位与公证人本位，均是公证主体制度的一种，两者是相对应的。《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”从此规定可以看出，我国在立法上已确定了实行公证机构本位的原则，即公证活动对外的主体是公证机构，出具公证书的主体是公证机构而不是公证员，公证是由公证机构进行的活动。虽然每一项具体的公证活动均是由个体的公证员具体操作和完成，但个体的公证员必须是属于公证机构这个整体。在这种情况下，他才能够从事公证活动，办理公证业务，并以公证机构的名义出具公证书。脱离了公证机构这个整体，公证员以个人名义从事公证活动是无法律效力的。
第五条公证员受公证机构指派，依照《公证法》和本规则规定的程序办理公证业务，并在出具的公证书上署名。[page]
依照《公证法》和本规则的规定，在办理公证过程中须公证员亲自办理的事务，不得指派公证机构的其他工作人员办理。
【释义】本条是关于公证员直接办证原则的规定。
本次修订时，根据《公证法》的精神，删去了原规则中关于“公证处的其他人员协助公证员办理公证事务”的内容。根据《公证法》第十六条和第三十二条的规定，本条规定较原规则还增加了公证员受公证机构指派办理公证业务和公证员在出具的公证书上署名的内容。
一、公证员是公证执业活动的主体之一
二、直接原则是公证活动的基本原则
三、公证员在出具的公证书上署名的意义
《规则》根据《公证法》“公证书应当由公证员签名或者加盖签名章并加盖公证机构印章”的规定，在规定公证机构以本机构的名义出具公证书的同时，还要求公证员在出具的公证书上署名。虽然公证活动对外是以公证机构的名义出现的，但公证员在公证书上署名并不仅仅具有象征意义。因为，在公证书特别是要素式格式公证书中对事实的表述和证明结论，体现的是法律、法规的演绎结果，而这些工作非法律职业人员是难以胜任的。《公证法》已将公证员纳入法律职业序列，公民只有通过国家司法考试，取得法律职业资格证书后，方可担任公证员。本条规定公证员在出具的公证书上署名，既表明公证书所产生的法律效力是由有法律职业资格的人员做出的，同时也表明我国公证书具有大陆法系国家法律文书署名制度的特征。