（三）域外行政程序立法情况与模式选择
综观域外法治国家的行政程序立法，其立法模式大致包括统一法典模式、单行法模式和程序实体合体模式。统一法典模式是行政立法、行政执法、行政准司法等各种行政活动都适用同一部行政程序法典，该模式的优点是行政法体系完整，便于普法和适用。单行法模式是对特定的行政活动分别制定单行行政程序法，如规章制定程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等，其优点是立法易成型且修订较便捷。程序实体合体模式是就特定的行政管理领域、行政管理事项制定行政单行法，将规制该领域、该事项的程序性要求与实体性安排一并规定在同一部立法中，其优点是程序与实体更契合，更易于根据实体规则设计个性化程序。一个国家采取哪种立法模式，受各国政治体制、法治传统和文化传承等因素的影响。但从发展趋势来看，越来越多的国家倾向于采用统-法典模式。例如，在行政法领域长期坚持判例法传统和单行程序法模式的法国，通过制定《公众与行政机关关系法典》完成了向统一法典模式的转型。
二、我国行政程序立法现状
（一）立法进程
（二）法制现状
在国家层面，我国虽然暂未制定统一的行政程序法，但在单行的一般行政法和部门行政法中存在着大量的全国性行政程序规范。以行政立法、行政执法和行政准司法的视角考察，行政立法程序规范主要存在于《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中。行政执法程序规范主要存在于《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》中，在《价格法》《治安管理处罚法》等部门行政法中也大量存在。行政准司法程序规范主要存在于《行政复议法》《国家赔偿法》《行政复议法实施条例》等法律法规中。
在地方立法层面，我国的行政程序立法则实现了从无到有、积少成多的突破。湖南省人民政府于2008年4月制定《湖南省行政程序规定》，这是我国第一部针对行政程序进行专门立法的地方政府规章。随后，山东省、江苏省、宁夏回族自治区、浙江省等省级人民政府以及汕头市、西安市兰州市、蚌埠市等设区的市级人民政府也先后制定了专门的行政程序规章，一些不具备地方立法权的政府也纷纷以规范性文件的形式对行政程序作出规定。2022年7月，江苏省十三届人大常委会审议通过《江苏省行政程序条例》，将发布于2015年的《江苏省行政程序规定》上升为地方性法规，此条例也是我国第一部就行政程序进行专门立法的地方性法规。其内容丰富、视野前瞻、体系完整，共有13章166条，包括基本原则、主体、管辖、协助、回避等总则性内容，以及启动、告知、陈述申辩、听证、调查取证、决定、期间、送达、效力等内容，并从行政执法、行政立法、矛盾纠纷解决和行政程序监督等维度对行政程序进行了全方位、全流程的建构和规制。
（三）渐成共识的立法模式与主要内容
随着行政法学理论界和实务界对行政程序价值、功能的理解深化，国内对行政程序立法的架构模式、适用范围、立法技术、主要内容等的认知也渐趋统一，“大多数学者都赞成将行政程序法定位为规范行政权力的基本法，制定一部对行政权力进行系统规范、内容十分丰富的大行政程序法典，实质上成为一部行政法法典”。行政程序法（典）是对现行《行政处罚法》《治安管理处罚法》等单行法中包含的行政程序规范的体系化整合，“统一的行政程序法典的出台，并非要废弃现有的行政程序单行法和行政管理法中已存的程序法规范，而是提取出适用于各个领域、各种不同行政行为的普遍性、抽象性和原则性的规范”。就此而言，行政程序法（典）与各单行法的适用关系应当包含两个维度:一方面，行政程序法（典）中确立的行政法基本原则、行政程序的一般性规定（如体现正当程序要求的听证、告知、说明理由）等，属于总则性内容，按照“分则不得与总则相抵触”的原则，必须在各种行政活动中得到普遍遵循；另一方面，单行法中对特定行政活动所作的具体程序规定，按照“特殊优于一般”的原则，应当优先适用。
三、行政程序立法对法治政府建设的促进作用
（一）基于理论逻辑的关联性分析
法治政府建设体系由政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系构成。此八大体系的划分是基于工作分工而非法律逻辑，这就使得八大体系之间欠缺协调性，各体系的建设工作往往独自推进，难以在优化协同的基础上催生整体质变。从工作分工的角度解读，依法行政制度体系和行政决策制度体系事实上是行政法律规范体系的别称，它们构成其他体系的制度基础和工作平台，其建设水平对其他体系的建设进程产生直接而明显的制约作用。因此，构建一个科学完备、统一权威的行政法律规范体系，将成为推动法治政府建设再上新台阶的主要抓手。行政程序法律制度因其具有对各种行政行为“提取公因式”的特点，并且以其能够涵括行政组织法、行政行为法、行政监督法和行政救济法部分内容的包容能力，事实上具备行政法总则、行政基本法典的制度属性。加强行政程序立法，将成为提升行政法律规范体系科学性和完整度的“牛鼻子”，进而成为法治政府建设的“助推器”。
（二）基于问题导向的对策性分析
党的十八大以来，全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系建设加快推法治政府建设发生了历史性变革，取得了历史性成就。截至2023年年底，经由中央全面依法进，治国委员会办公室两批次评选，全国共有90个市（县、区）被命名为“全国法治政府建设示范地区”、83个项目被命名为“全国法治政府建设示范项目”，法治政府建设实现率先突破的目标正在持续实现。随着法治政府建设进入全面提速期和全面突破期，一些深层次的制度性问题不断凸显:一是行政立法相对滞后，行政机关法定职责不清晰，行政执法规范供给不足；二是有些政府诚信意识不足、契约精神不强，对新业态、新技术认知不足；三是行政案件中滥用诉权和程序空转问题并存，行政争议多元解纷机制未充分发挥成效，部分机关实质性化解行政争议的动力不足；四是行政执法体制机制仍不够健全，仍存在行政履责不充分现象，政府的无限责任与有限的法治权能之间矛盾日益突出等。以上问题虽然形形色色，但通过构建完备的行政程序法律制度，很多将得到明显改善。
1.部分行政执法规范供给不足、相互抵触问题，由部门行政法长期实施主管部门主导立法模式造成。理论上，该问题应当通过修订各监管领域的部门行政法予以解决。但是，法律作为一种社会治理工具，本质上天然存在滞后于社会实践的缺陷，部门行政法的修订也只能是“头痛医头、脚痛医脚”。因此，解决此类问题的更有效方式是建立一套规范化、系统性的适法规则。亦即，在依据不足、依据抵触或适用现行法作出行政决定将明显有违主流价值观时，通过适用法律原则、实施法律解释、类比适用相似规则等方式，使拟作行政决定在现行法治框架内达到实质法治的要求。行政程序法律制度中包含的行政法基本原则，既能够作为法律解释的依据，部分情况下也可以直接作为行政行为依据，无疑将在适法规则中确立起主导地位。
2.一些政府的诚信行政、契约精神问题，难以用制定实体法的方式在前端执法中解决。但是，行政法基本原则中包含公开公平公正原则和信赖利益保护原则，诚信不足必然是对这两个原则的违背。一方面，通过普法宣传和监督考核，行政程序立法将促进行政机关工作人员法治理念、法治意识的提升，从而尽量减少不诚信的前端执法行为；另一方面，信赖利益保护原则在部分情况下可以直接适用，人民法院、行政复议机关可以借此在后端争议解决中实现对行政相对人的权利救济。另外，对行政相对人影响更大的重大行政决策、制发行政规范性文件、制定行政计划和规划等，虽然无法直接纳入行政救济制度受案范围，但行政程序法律制度通过设置公开听证、专家咨询、说明理由等强制性程序要求，能够有效制约行政权力在抽象行政行为领域的恣意行使，最大程度减少行政机关不诚信问题。
3.行政争议实质性化解的能力和机制问题，是一个涉及多方主体、多种利益和考核设计的综合性难题。行政程序立法中将包含部分行政组织法内容及管辖、协助、委托等制度，已经成为学界通说和立法共识，这将有助于规范化、体系化解决多方主体的责任分配和协作难题。并且，通过对行政调解、行政裁决和投诉举报处理规则的明确，行政程序立法可以有效解决实质性化解行政争议的手段有限性、结果有效性问题。另外，除制度赋能和正向激励，行政程序立法也包括对违反程序规则的监督制约机制，这能够成为对消极化解行政争议的行政机关进行考核的依据之一。
四、加强行政程序立法的若干建议
从坚持和完善中国特色社会主义法治体系的角度来看，加强地方性行政程序立法仍然大有可为。各地应当从扎实推进依法行政、全面建设法治政府的迫切需求出发，进一步重视和加强行政程序立法，通过制定地方性行政程序法规、规章，助力地方法治政府建设实现率先突破，并努力为全国法治政府建设再上新台阶贡献地方智慧和力量。在立法的工作思路上，一是要坚持系统观念，落实法治建设“一规划两纲要”的要求，从近年来法治政府建设面临的新形势、新任务出发，积极吸收学术界对行政程序的最新研究成果；二是要坚持问题导向，结合本地区法治政府建设的历史方位和面临的困难挑战，充分考虑本地区开展党政机构改革、综合执法下沉、包容审慎监管、“接诉即办”、优化营商环境等举措的情况，有针对性地补短板、强弱项；三是要坚持开门立法，汲取国内外行政程序立法有益经验，在立法过程中遵守公开征求意见、组织听证、专家咨询、研究反馈、说明理由和立法后评估等程序要求。