1、我国的行政法律制度任进国家行政学院法学部教授大家好，今天我给大家介绍行政法律制度，大家知道，2004年3月22号，国务院印发了全面推进依法行政实施纲要，在国务院的全面推进依法行政的实施纲要里面提出来，要全面推进依法行政，努力建成法治政府，还提出依法行政的基本要求，就是要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。依法行政的所依之法就是由宪法的有关规定，法律、行政法规、地方性法规、支持条例、单行条例和规章组成的有关行政管理的有关法律规范的总称，所以我国的行政法律制度也就是我们依法行政所依之法的基本内容。今天我给大家介绍我国的行政法律制度，主要讲四个方面的问题。第一，介绍行政法
2、的基本原理。第二，介绍行政主体的法律制度，第三，介绍行政行为和行政程序法律制度，第四，介绍对行政机关的监督制度。一、行政法的基本原理（一）行政法的定义和特征下面讲第一个问题，就是行政法的基本原理。我们知道，行政法它是规范行政管理活动的各种法律规范组成的一个综合体系，行政法就是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政主体、行政行为、行政程序和行政监督方面的法律规范。行政法它有以下三个方面的特点，第一个，行政法还没有形成一个统一的行政法典，和宪法、民法、刑法不一样的地方，行政法它没有形成一个统一的法典，因为行政管理的活动范围非常广泛，行政法调整的法律关系非常复杂，所以，很难形成一个统一的行政
4、法，民法商法、行政法、经济法、刑法、社会法和诉讼及非诉讼程序法，这七个法律门类当中，行政法是一个非常重要的部分，行政法是由调整行政机关和相对人的相互法律规范组成的一个重要的法律部门，它在我们社会主义法律体系当中处于一个非常重要的地位。行政法的法律制度主要体现在以下三个方面。第一，行政组织，也就是行政主体，行政机关的职权、编制以及机关公务员这些法律制度组成的叫行政组织法。第二，调整行政机关的行政行为和行政程序的法律规范，我们通常说叫做行政行为或者说行政程序法。第三，对行政机关进行监督的法律规范的总称，叫做行政监督法，或者监督行政法。行政法是由不同的法律规范组成的法律部门，这些法律规范包括宪法的有
6、。这些省一级和较大的市根据立法法的有关规定，是指的省自治区直辖市、省会首府城市、经济特区所在的市和国务院批准的较大的市及人大常委会制定的规范性文件。国务院分别在1984年12月15号、1988年3月5号、1992年7月25号和1993年4月22号，分别批准唐山等13个市，宁波、淄博、本级、邯郸、苏州和徐州，一共是19个市，后来重庆直辖，就是18个市，他们的人民代表大会和常务委员会制定地方性法规，地方性法规里面有关行政管理活动的内容也属于我们行政法重要的渊源和表现形式。再就是规章，包括部分规章和地方政府规章。地方政府规章就是指的省一级和较大的市，包括省自治区直辖市，还有省会、首府城市、经济特区所
8、，这些组成的总的法律规范体系。（三）行政法的基本原则行政法是我们非常重要的一门法律，也是行政机关依法行使职权必须遵循的重要制度，行政法里面一个非常重要的原则就是依法行政，依法行政是我们行政法里面首要的原则，行政机关从事对国家事务、社会事务和经济事务的管理，必须依照一定的原则，这个原则就是行政法的基本原则，行政法的基本原则有两个方面，一个就是依法行政，再一个就是合理行政。第一项原则就是依法行政，依法行政就是行政机关行使职权必须遵循的基本准则，它主要包括以下几项内容。第一，法律优先，我们前面介绍了，我们国家的法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章，在这个法律体系当中，行政法律它处于宪法
10、由行政机关来制定行政法规，这就叫做法律保留。第三，职权法定，行政机关实施行政管理，必须依据法律、行政法规和规章来进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响相对人权利和增加相对人义务的决定，也就是说，行政机关行使职权，这个职权由法律、法规和规章来规定，叫做职权法定。第四，程序正当。程序正当也是我们依法行政的基本要求之一，要求行政机关在实施行政管理过程中，要充分让广大的相对人参与行政管理的活动，要听取相对人的意见、保障相对人的知情权、参与权、救济权和监督权。行政管理活动除了国家秘密、商业秘密和个人隐私以外，原则上都应该向社会公开，如果行使职权涉及到相对人的合法权益，我们必须严格按照法律
11、规定的程序和权限进行，按照法律规定的要求来进行，如果行政管理活动过程中，涉及到对执法人员利害关系的，执法人员就要回避，这是我们通常说的程序正当。第五，权责统一，行政机关实施行政管理，要有法律、法规规定必要的执法手段，行政机关行使权利的过程，也是承担责任的过程，所以，权利和职责是统一的，简单说起来，就是执法有保证、有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。那么，行政法的基本原则除了依法行政是我们非常重要的原则，而且有我们的国务院推进依法行政实施纲要做专门规定，行政法还有一项很重要的原则，就是合理行政。合理行政原则也是我们全面推进依法行政实施纲要当中提出的一个基本要求之一。合理行政具体说起来
13、进依法行政实施纲要里面提出的基本要求。二、行政主体法律制度（一）行政主体的一般原理我们前面介绍了行政法的基本原理，第二部分，我们介绍一下行政主体法律制度，也就是通常行政法里面一个很重要的内容，就是行政主体，或者说行政组织方面的法律规范，或者法律制度。在了解行政主体法律制度之前，我们首先要知道几个概念。第一，行政法律关系主体的概念是什么呢？行政法是调整行政机关或者其他的组织和相对人之间，他们的法律规范的总称，所以，行政法是调整行政主体和相对人之间的法律关系的法律规范，行政主体和相对人之间构成的社会关系就叫做行政关系，这个行政管理关系经过法律规范的调整，就成了行政法律关系，行政法律关系的主体就是我
17、完全相同，行政主体强调的是行政管理活动中，能够以自己的名义独立地行使行政职权，并且承担相应的法律后果的机关和社会组织。他强调的是在行政管理活动中，能够以自己的名义独立地行使职权，并且承担相应的责任。比如说，在行政复议当中作为被申请人，在行政诉讼中作为被告。行政组织它主要是从公共管理和行政管理的角度做的分类和提出的概念，所以，行政组织主要指的在行政管理活动当中对行政管理活动，从事管理的机关或者机构，他们的有机整体，强调的是行政机关或者机构纵的系统和横的集合，强调得更多的是系统，行政主体更多强调行政管理活动中，独立行使职权，并且承担相应的法律责任的机关和组织。（二）行政主体的范围在我们国家，行政主
22、人员，或者行政机关的公务员，这当然指的是他们有这种功能身份。我们知道，2005年4月27号，全国人大常委会第15次会议审议通过了中华人民共和国公务员法，在06年1月1号实施，根据公务员法的规定，公务员是指的依法履行公职、纳入国家行政编制，为国家财政负担工资福利的工作人员。根据公务员法第二条界定，成为公务员的标准必须有三个，第一，依法履行公职，第二，纳入到国家行政编制，第三，由国家财政负担工资福利。根据这样的界定标准，我们现在公务员就包括以下这些机关当中，除了工勤人员的工作人员。比如说，包括党的各级机关、人大及常委会各级机关，还有各级行政机关，还有政协各位委员会机关、各级审判机关、各级检查机关和
27、发布普遍适用的规则的行为。简单说起来有三个特点，第一，是针对不特定的相对人，比如说，行政机关发一个通知，这个通知对外产生法律效力，这个通知是针对不特定的相对人，你不知道适用于什么人，再一个，它能反复适用，可以日复一日、年复一年地反复适用。第三，有普遍的约束力。根据抽象行政行为它的定义，我们现在可以把行政机关制定和发布的有普遍效力的行为规则，分为主要两个部分。一，行政立法。行政立法就是指的行政机关制定行政法规和规章的活动，行政立法的主体就是行政机关，行政机关所立之法，这个法不是指的我们通常说的狭义法律，而是指的由行政机关制定和发布的普遍行为规范，主要是指行政法规和规章的行为，行政立法在我们国家主
29、、中国地震局，他们制定的一些法律规范，这些法律规范如果被称为规定、办法的就叫部门规章，他们也是我们行政立法一个很重要的方面。行政立法的第三方面就是地方政府规章，也是省、自治区直辖市人民政府和省会、首府人民政府、经济特区所在地的市人民政府，以及经过国务院批准的18个较大的市他们的人民政府制定的规范性文件，如果这个规范性文件名称叫规定办法的，而且是按照规章制定程序制定出来的，这些规范性文件就叫做部门规章和地方政府规章，合称行政规章。规章和行政法规就是我们通常说的行政立法，也就是我们抽象行政行为的一个重要组成部分。抽象行政行为除了行政法规、规章以外，大量的是行政机关制定的行政规范性文件，因为我们知道
30、，能够制定行政法规的主体只有国务院，制定部门规章和地方政府规章的主体也是有限的，所以，大量的行政管理活动都是通过行政机关制定的行政规范性文件来加以规定。行政机关制定和发布的规范性文件，就叫做行政规范性文件，行政规范性文件是行政机关为了贯彻实施宪法、法律、行政法规、地方性法规而制定的有关行政管理活动方面的通知、意见、批复等等，它的主体非常广泛，包括各级行政机关和行政机构，从上到国务院，从下到乡镇，从政府到政府部门都可以制定行政规范性文件。这里要注意，行政规范性文件它不是我们通常说的法的体系重要部分，因为我们前面说了，法的体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章，主要有这么五个方面，不包括行
31、政规范性文件，所以，行政规范性文件不是我们法的组成部分，但是它是抽象行政行为的重要组成部分，这是第一个要注意的。第二，行政规范性文件它和我们行政机关的公文要有所区分。根据2000年8月份国务院颁布的行政机关公文处理办法，我们的公文主要有13种，令、命令、决定、通知、通告、通报、报告、请示、会议记要、函、批复等等，一共13种，它的名称和我们的行政规范性文件有的相似或者完全相同，行政机关的公文和规范性文件有的时候也是重合的。实际上，行政机关的公文和规范性文件是不一样的，怎么区分呢？首先，看名称。有一些名称它不是规范性文件的名称，比如说，会议记要，还有函，它是公文的名称，不是行政规范性文件的名称。再
32、看它的程序，如果按照公文的程序叫做公文，如果按照行政规范性文件的程序就是规范性文件。再一个区分标准，也可以从它们是否对外产生法律效力来看，一般来讲，公文是内部的，不直接对外产生法律效力，但是行政机关的行政规范性文件对外产生法律效力，所以，规范性文件还不是公文，所以，根据这些标准，我们对公文和规范性文件加以区分。我们说行政机关的行政行为很重要一个方面就是抽象行政行为，就是我们前面说的行政立法和制定行政规范性文件。依法行政要求行政机关行为要合法，行为合法包括对抽象行政行为也要合法，所以行政机关制定和发布抽象行政行为，包括制定行政法规、规章和制定行政规范性文件的过程中，要严格依据宪法和法律，和有关法
34、情或者某一个相对人做出影响相对人，或者他的权利，或者他的义务的行为，所以，具体行政行为也是我们行政行为法里面的很重要的内容，但是因为我们国家没有行政程序法，也没有统一的行政行为法，所以，有关具体行政行为的形式、具体表现方式，没有统一的法来规范。根据我们现有的法律法规和规章的有关规定，我们行政机关必须常用的具体行政行为主要有以下十种。一、行政命令。行政命令是指的行政机关依法要求相对人作为或不作为的意思表示，是两个方面，一个是要求相对人作为的意思表示，再一个是要求相对人不作为的意思表示。作为的意思表示，通常我们在行政法里面叫做责令限期改正，责令限期治理，纠正违法行为，这就是我们通常说的作为的义务
40、个原则。第一，行政处罚法定原则。主要有三个意思，一，行政处罚必须有行政处罚设定权的这些机关设定行政处罚，就是设定法定，如果没有这个权力规定行政处罚就不能规定，这主要是为了规范设定行为。根据行政处罚法的规定，只有法律、行政法规和地方性法规可以设定行政处罚，另外，规章可以对一定数额的罚款和警告设定行政处罚，这都体现了我们行政处罚的法定原则。二、行政处罚必须要有法律依据，对一个相对人做出行政处罚决定，必须要有法律、法规、规章、规定的依据，如果没有法定依据，行政处罚无效。三、根据行政处罚法规定的程序来作出行政处罚，如果不按照程序做出的行政处罚也是无效的行政处罚决定，都体现了行政处罚的法律原则。第二，行
41、政处罚公正公开原则。设定和实施行政处罚，必须以事实为依据，与违反的事实、性质、情节和社会危害程度相当，也就是说，行政处罚必须体现公正的原则。有关行政处罚的规定必须公开，没有公开、公布的不能作为行政处罚的依据，也就是说行政处罚公开、公正两方面。公开还表现在另外一个方面，除了国家秘密、商业秘密和个人隐私，行政处罚的过程和行政处罚的决定、结果要向社会相对公开。第三，行政处罚与教育相结合。行政机关做出行政处罚时候，要教育相对人自觉守法，做到行政处罚和教育相结合。第四，保护相对人权利的原则，这项原则要求相对人对行政机关做出的行政处罚享有陈述权和申辩权，如果对行政机关的行政处罚不服可以申请行政复议，或者提
42、醒行政诉讼，享有行政复议的申请权和行政处罚不服有起诉权，因行政机关做出的处罚决定受到损害，有依法请求国家赔偿的权利，这些都体现了对相对人合法权益的保护。第五，行政处罚不替代其他法律责任原则。如果相对人因为违法受到行政处罚，其违法行为造成了他人财产损害的，还应当承担赔偿责任或者其他民事责任，不能以罚代赔，如果行政相对人的违法行为构成犯罪的，还要追求他的刑事责任，不能以法代刑。以上就是我们行政处罚五方面的基本原则，这是我们行政处罚当中一项非常重要的内容，实际上是指导我们行政处罚实施的基本准则，它贯穿在我们行政处罚活动的整个过程当中。行政处罚法还规定了行政处罚的种类，具体说起来有七个种类。第一，警告
43、。对轻微的违反行政管理秩序行为做出的谴责，叫警告。二，罚款，对违法行政管理秩序的相对人要求他缴纳一定数额的款项。第三，没收违法所得，没收非法财务，第四，责令停产停业，第五，暂扣或者吊销许可证、执照，第六，行政拘留，第七，法律法规规定的其他行政处罚。一共七种。这七种从学理上可以分为行为法、声誉法、人身法和财产法。比如说，警告就是声誉法，罚款、没收违法所得就是财产法，责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照叫做行为法或者资格法，行政拘留就是人身法。另外，还有通报批评等等，在行政处罚法以外的其他法律或者行政法规里面做了这样的规定。这是行政处罚法规定的种类。行政处罚法里面还有一项很重要的内容，就是行政处罚
46、处罚权的行政机关。比如我们现在城市的综合行政执法局、城管监察大队都属于我们行政处罚权相对集中行使机关。行政处罚法里面还有一项很重要的内容，就是行政处罚决定的程序。大家知道，行政处罚它是行政机关对相对人做出的具体行政行为，这个具体行为行为必须遵循一定的程序来进行。行政机关在行政处罚过程中，遵循的程序就叫做行政处罚程序，对于保障行政依法行使职权，防止行政机关滥用职权，保障相对人的合法权益具有非常重要的意义。根据行政处罚法的规定，行政处罚的程序有三种，第一，简易程序。简易程序指的行政机关对法律规定的行政违法案件，采取一种比较简便的程序来进行行政处罚。根据行政处罚法的规定，什么样的案件才能构成按照建议
47、简易程序处罚呢？如果违法实施确凿，而且有法定依据，对公民是50元以下的罚款，对法人或其他组织是1000元以下的罚款或警告，即警告或数额比较少的罚款，这种案件可以适用简易程序。简易程序的步骤有要出示执法证件、表明身份，再比如说，要告知违法的实施，对违法行为处罚的依据，另外要告知有陈述、申辩的权力以及他可以提起行政复议或行政诉讼的权力，要当场做出处罚决定，然后把处罚决定交付当事人。第二，一般程序。行政处罚的一般程序指的除了简易程序以外，可以当场做出行政处罚的决定，如果行政机关发现公民法人或其他组织有依法应该给予行政处罚的行为时，必须做出的程序。一般的行政处罚程序是分成几个步骤，大量的行政处罚都是按
48、一般的程序适用得比较多。一、立案。如果初步发现相对人有违法的事实，把它列为行政机关查处案件范围，所以叫立案，原来没有规定立案，但实际上立案非常重要的。二、如果发现相对人有违法行为，要进行全面公正客观的调查取证，搜集证据，必要的时候可以进行检查。三、告知相对人应当享有的陈述权、申辩权以及行政复议权、提起行政诉讼权，另外还可以要求赔偿，如果没有告知这个程序，行政处罚决定本身不能成立，所以第三步是告知。四、调查终结时，行政机关的负责人根据调查结果及不同情况，做出决定，如果违法行为已经构成了，应当给予行政处罚的就做出行政处罚决定。再比如说，违法行为轻微，可以不予行政处罚不予行政处罚，如果违法事实不能成
49、立的不得做出行政处罚，如果违法行为构成犯罪的移交司法机关。这里要注意一个问题，如果案情比较复杂或者重大的违法行为要做出比较重的行政处罚决定，要由行政机关负责人集体讨论决定。也就是说，行政处罚的第四个步骤就是要作出行政处罚决定。五、要送达。送达一般是行政处罚决定书，按照行政处罚法的有关规定，必须做出行政处罚决定书，在当场宣告以后，当场交付当事人，如果当事人不在，根据民事诉讼法有关规定，7天之内将处罚决定书送达。也就是说，一般的行政处罚程序要遵循立案、调查取证、告知、作出行政处罚决定、送达这五个步骤。第三，听证程序。听证是行政法里面很重要的制度，它的目的在于进一步调查情况，听取双方的意见，做出更加
50、公正的决定。根据行政处罚法有关规定，所谓听证程序，就是指的行政机关对部分行政违法案件在做出决定之前，由调查人员、行政机关来组织听证会，由调查人员提出对违法行为的事实和证据，以及处罚的建议，由当事人进行申辩和质证，行政机关听取双方的意见做出处罚决定适用的程序叫听证程序。根据行政处罚法有关规定，有三类案件需要进行听证。第一，较大数额的罚款，第二，责令停产停业，第三，吊销许可证或执照，三方面。这三种行政处罚决定要经过听证之后才能做出。听证必须遵循以下几个步骤：第一，当事人要求听证的，首先要告诉当事人这三种处罚决定要求听证。第二，当事人如果要求听证必须在收到告知之后三天之内提出来，行政机关必须在听证举
52、关负责人集体讨论决定。听证程序、一般程序和简易程序是我们行政处罚法里面规定的三种不同的程序，从三个不同的方面规范行政机关的行政处罚行为，可以保障行政机关公正行使行政处罚权有非常重要的意义。行政处罚法还有一项很重要的内容也需要介绍一下，就是行政处罚的执行。行政处罚法专章规定了行政处罚的执行，主要包括以下几个方面内容。第一，一般的规定，如果相对人在行政处罚决定依法作出以后，应当按照行政处罚决定书里面规定的执行期限来执行、履行行政处罚决定。如果当事人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼，但是不能影响行政处罚本身的执行，因为行政处罚是行政机关的行政行为，行政行为有一定的法律效力，就是公定
54、案件，如果20块钱以下，或不当场收缴执行起来有困难，规定执行人员发现有这种情况可以当场做出行政处罚决定，而且当初收缴罚款。另外如果水上交通不便的地区，交纳起来有困难，也可以当场收缴，仅限于少数情况，一般指适用简易程序的案件当中的20块钱罚款和不当场收缴执行起来有困难的案件。第三，行政强制执行，如果行政机关做出的行政处罚决定当事人不按照规定期限执行的话，行政机关可以根据法律规定做加处罚款的决定，实际上就是行政强制执行，如果不到期交纳罚款，每天加处罚款的3%，这叫间接行政强制执行当中的执行法。另外如果当事人不执行，有的行政机关可以依法强制执行，比如查封、扣押的财物拍卖，冻结的存款划拨，这些都属于行
55、政强制执行，但是大多数行政机关没有行政强制执行权，必须向法院申请强制执行。前面介绍了我们行政法律制度当中一项非常重要的制度，就是具体行政行为的第三种方式行政处罚，接下来我们看一下行政许可。行政许可指的行政机关依照相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可跟我们通常说的行政审批还不完全是一回事，行政许可有三个特点。第一，是行政机关对外做出的管理性行为，它是对外管理性的行政行为，如果行政机关对有关财产关系的登记，或者有关民事财产的确认，不是我们这里说的行政许可。比如说，婚姻登记、商标注册、专利申请、产权登记，因为是涉及到民事财产它的登记行为，或者民事关系的确认行为，所以不是我们说
56、的行政许可，行政许可是行政机关的管理行政行为，这是第一。第二，行政行为对外做出过程当中涉及到行政许可的才叫行政许可，是对外的，行政机关的内部行为不是行政许可，比如说，人事、外事、财物方面的审批，是行政审批，但是我们这里说的行政许可，行政许可必须是对外做出的。第三，行政许可是行政机关根据相对人申请做出的赋予相对人一定的资格或者是权力的行为。根据03年8月27号全国人大常委会制定的行政许可法，04年7月1日已经实施了，行政许可法的主要内容有四个方面。第一，行政许可的法定原则。根据行政许可法的有关规定，行政许可必须遵循法定的原则，也就是说，行政机关设定和实施行政许可，必须由法律、法规来决定，必须要符
57、合法律的规定。设定和实施行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即设定和实施行政许可都要符合法律规定。第二，行政许可的公开、公正原则，公开就是行政许可的规定要公开，没公开不能作为行政许可的依据，再一个，行政许可的过程和结果要公开，公正就是说如果符合法定的条件和标准，申请人有依法取得行政许可的平等权力，行政机关不得歧视。第三，行政许可的便民原则。根据行政许可法的有关规定，行政机关实施行政许可，应当遵循便民的原则，来提高办事表率，提供优质服务。过去，行政机关存在着一些对老百姓不方便的程序和制度，根据行政许可规定，行政许可一定要给相对人提供优质服务和方便措施。第四，行政许可的救济原则。如果行政
58、机关做出一个行政许可决定，相对人如果不服，可以申请行政复议或者进行行政诉讼，如果因为实施行政许可造成他的损害，他可以要求赔偿。第五，信赖保护。信赖保护指的行政机关做出行政许可以后，行政相对人依法取得的行政许可受法律保护，如果行政机关因为客观情况发生了变化，或者因为法律法规规定发生了变化，要对行政许可进行变更、撤回要对因此造成的财产损害承担补偿的责任。行政许可法还规定，行政许可的适用范围，主要有六方面。第一，直接涉及到国家安全、公共安全、生态环境保护和经济宏观调控以及直接关系到人身健康和生命财产安全的特定活动，需要由国家按照法定条件给予批准的事项。第二，有限自然资源的开发利用和公共资源的有效配置
59、，以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予其特定的权力的事项。第三，提供公共服务并且直接关系到公共利益的职业、行业，需要确定具体的具备特殊的条件、特殊技能的资格和资质的事项，通常说资格和资质的确定事项。第四，直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要按照技术标准、技术规范，通过检测、检验、检疫等方式进行审定的事项。第五，企业或者其他组织的设立等等，需要确定主体资格的事项。第六，法律法规、行政法规规定的可以设定行政许可的其他事项，凡是属于行政许可法第12条规定的六方面都属于行政许可法的范围。行政许可法第13条还专门规定了不需要设定行政许可的事项。比如说，相