关键词:调查权宪法界限目的正当行政特权公正审判
无论作为独立权能抑或辅助权能，调查权的行使皆有可能导致个人资料与国家秘密外泄，抵触其他机关的权限，严重者有危及国政之虞，动摇国家根本。基于权立分立和人权保障双重原则，立法机关的调查权既不得干预其他机关权力的正常行使，亦不得过度侵害个人权利，故调查权行使须有一定的范围与界限。国会调查权通常在三方面受到限制：其一，调查必须是在合法的目的与范围之内；其二，国会无权调查专属于其它权力机构的事项；其三，国会无权调查公民的私事。在个案争议中，判断调查权是否逾越宪法界限是法院的职责。
一、一般原则：目的正当
目的正当与否是判断任何公权力运行的基准，它是指公权力采取的手段与达成的目的之间是否具有妥适性。法律保留之比例原则就是关于立法机关限制基本权利的手段与目的关系的理论，包含三方面内容：其一，限制基本权利的目的必须是正当的；其二，限制手段与目的具有关联性，限制手段有助于目的之达成；其三，采用所有限制之中侵害最小之手段。在描述公权力采取手段与目的关系方面，最为著名的当属"麦卡洛诉马里兰州"一案中美国最高法院首席法官马歇尔的判词。
二、双重机关权限争议：权力分立
依据权力分立原则，各国家机关权力不得相互干预，调查权与行政权与司法权之间有一个适当的界限问题，这在理论上属于机关权限争议。[⑩]由于个案裁判中判断各种权力的边界是法院的职责，这在客观上又引发了法院与国会及行政机关的权限冲突。
（一）行政特权（ExecutivePrivilege）
调查权与行政权有一个适当的界限业已得到公认。美国理论认为，国会调查权与行政权的界限可分为四个方面：第一，行政机关如认为资料的提供有碍于国家利益时，均得拒绝；第二，有关军事和外交上的机密，得拒绝回答或提供文件；第三，根据三权分立的精神，得以"行政特权"宣布其为机密或根本拒绝接受调查；第四，凡非大众关切之事项，皆可不认为国会所应调查者。[11]日本国政调查权与行政权之界限，不论独立全能说或辅助全能说，均一致认为国会得借调查权之运作而对内阁行政权享有广泛之监督批评权能，惟仍需恪守日本宪法上的三权分立原则，故国会对于调查行政机关行为的合法性、妥当性之际，却不得径行撤销、停止行政处分。[12]针对国会调查，美国总统提出了行政特权这一概念，用以对抗国会调查与法院命令。在此情形下，判断何为行政特权是法院的任务。法院须综合各种因素判定何者构成行政特权，以此确立调查权的界限。
在1974年的UnitedStatesvNixon一案中，尼克松使用行政特权这一概念对抗独立检察官的调查及法院的命令。[14]最高法院首席大法官沃伦·伯格（WarrenBurger）代表法院作出了三项判决：第一，特别检察官有权对总统提起诉讼；第二，行政特权保护的内容须涉及国家军事和安全机密，但当这些磁带被视为犯罪证据时，不受行政特权的保护；第三，有关宪法争论，法院负有最后的责任，总统交出的材料是否与调查罪行有关非由总统来决定，而是由法院来决定。[15]该案不仅涉及调查权与行政权的关系，还是一个行政权与司法权的竞争问题。在确立何者构成行政特权，最高法院颇费周折，其论证经历了一个发展过程，包括方法、原则与战略的转变。法院须对三方面问题予以判断：首先，何为行政特权？行政特权的具体内容包括哪些？其次，行政特权与司法权之间的界线何在？最后，谁有权决定何者构成行政特权？
第一个问题包含了肯定与否定两方面内容。在行政特权提出之后不久，部分法官在此基础上提出了"核心职权"一词。从肯定角度而言，行政部门的核心职权包括宣战、掌管外交权和否决权。布伦南认为，虽然核心职权公式有些含混不清，并可能被扩大使用范围，但只要将含义限定在外交、军事和国家机密的范围之内就没什么害处。从否定一面来看，需界定何者不属于行政特权，这关系到总统主张的保护范围。法官认为，谈话内容既已成为犯罪阴谋的一部分，就不应该受到行政特权的保护"，[16]总统主张的录音带包含国家秘密的理由就不能成立。至于行政权与司法权的界线，首席法官认为既然本案关系到行政与司法部门的竞争，那就要进行权衡，弄清每一个部门的核心职权。行政部门的核心职权包括宣战、掌管外交权和否决权，司法部门的核心职权之一是为了保证进行刑事审判，要能够取得一切证据。[17]
（二）正当程序与公正审判
鉴于调查权与司法权的界限属于机关权限争议，根据权力分立原则，须在界定司法权本质属性或者核心职权的前提下确定调查权是否逾越宪法界限，侵害司法独立。何谓司法权的本质属性或者核心职权？法院的工作是审判，包括"审"与"判"两方面。"审"指事实认定，"判"指在认定事实的基础上适用法律予以裁决。正当程序为司法权的核心，排除在调查权范围之外；司法独立应为法官在依据程序认定事实和适用法律过程中经由独立判断形成的内心确信，如果法官在审判过程中没有违反法律程序，其所认定的事实及做出的裁决须排除在调查范围之内。日本学者认为，"宪法规定的国会调查权须受司法独立原则的限制，且就司法独立的实质内容而言，不仅法官不受其他机关的指挥与命令，还须保证裁判官的法的确信形成自由。"[22]在UnitedStatesvNixon一案中，针对行政权与司法权之间的竞争，最高法院的法官达成了一致认识，认为司法部门的核心职权之一是为确保刑事审判而取得一切证据。证据是事实认定的基础，目的是为了保证审判的顺利与公正。实践中，美国法院在判例中确立了司法"核心职权"的判断标准，认定只要能合理推定具有妨害倾向的行为构成对审判独立的侵害。
在1929年的Sinclairv.UnitedStates[23]一案中，美国最高法院使用严格标准审查国会对法院的调查行为。原告HarryF.Sinclair与另一人Fall被指控共谋欺诈，在该案审理过程中，Sinclair等人指控组成陪审团的12人中有一名陪审员存在不当行为，并雇用侦探对一些陪审员和他们的亲人、邻居与朋友进行监视和调查，该案被判定陪审员的审判无效。上诉法院判定Sinclair等人妨害该刑事起诉的司法正当进程，应判处蔑视法庭罪，当事人上诉至美国联邦最高法院。Sinclair等人辩护的主要事实与理由是：第一，自己被政府派出的代表监视，陪审团受到了政府施加的影响；为了发现不法影响的行为，将陪审团置于观察下是合理而正确的；公民与政府享有同等监视他人的权利与特权。[24]第二，Sinclair等人从未意图接触陪审员或干涉陪审员的意见，陪审员也表示没有感到被跟踪或监视。法官否定原告的辩称，认为私下调查会破坏法院自我保存的权利，[25]跟踪行为无疑侵害了司法行为的忠实与公正[26]。陪审团作为法庭必要部分具有重要的职能，是判定罪行成立与否的主体，能够平静地通过获知事实作出判断是捍卫法律所必要的。如果允许私人侦探跟踪，陪审员将失却平静并使法院保护自身的权力变得软弱无力。
日本学界维护司法独立的批评只是对美国理论的重复，最高法院的推理更加切合司法权的本质，与美国法院确立的审判独立的司法判断标准较为接近。因为无论是对个人的有罪探查，还是对量刑轻重的批判，均触及审判权的核心，是对司法独立原则之违反。"日本宪法规定，只有二审的高级法院有权决定地方法院的事实认定或量刑正确与否，别的国家机关不应进行任何干涉"。[32]最高法院认为这是一种宪法破坏，理由是"如果国会拥有对判决进行这样事后审查的权限，对最高法院作出的判决正确与否也可进行议论，极端情况下，国会对事关宪法的最高法院判决的再审查也将可能。这不是宪法的破坏又是什么呢"[33]前述分析表明，国会行使调查权的范围必须适当。就浦和充子案本身而言，鉴于事实认定与适用法律量刑是法院的责任，判定当事人有罪与否、罪刑轻重是独立审判之"判"的核心内容，不属于调查权的范围。调查权固然是国会的宪法权力，司法独立亦为日本宪法的一项原则。当相邻两项权力发生竞争时，须不得影响各自权力之本质。参议院法务委对刑事事件的调查，是逾越国会调查权范围的违宪之举。[34]
三、个人权利保护：利益平衡
调查需要证人出庭作证，交出文件，对个人基本权利进行限制。在针对个人的调查中，一方面需界定调查权的范围，另一方面需认定调查权是否逾越界限，过度侵害个人宪法权利。私人事务受宪法保障，保障国家安全，阻止暴力或武装颠覆属于政府的正当利益。[35]法院需在个人事务与政府需要之间进行权衡。[36]在调查中，下列权利属于国会的界限：不得自证其罪、言论与出版自由、文件搜查与扣押、质证，及隐私权等。前几项权利属于美国权利法案明示的权利，涉及第一、第四、第五和第六修正案。隐私权并非宪法的明示规定，而是一项普通法上的权利，即法院在判例中创制的个人宪法权利。
（一）不得自证其罪
（二）言论自由
（三）文件扣押与正当搜查
（四）质证
美国权利法案第六修正案规定："与原告证人对质；以强制程序取得有利于自己的证据，并取得律师的帮助为其辩护。"在国会调查中，国会寻求信息和证人保护其隐私权之间始终存在着潜在的利益冲突。德国国会自身也曾滥用调查权，严重损害了公民的自由权利。早期由于国会调查是在一种没有电视传媒宣扬的相对低调的氛围中进行，经常允许证人召唤其他证人和对反方证人进行交叉询问，证人的权利受到侵犯。
（五）隐私权
隐私权属于美国法院的创制，是个人一项普通法上权利。在针对个人的调查方面，普通法上的隐私权是限制国会调查权的重要手段。在1880年的Kilbournv.Thompson一案中，[45]法院强调国会无权要求个人公诸个人私事。强迫个人就有关个人隐私的事项作证属于司法权力，而不属于立法权力。在其后的Sinclairv.UnitedStates一案中，[46]法院认为一旦个人事项关乎合法的国会调查时，则不属于隐私。
四、借鉴与启示
根据权力分工原则，立法机关的调查不得侵犯其他国家机关的核心职权，包括行政、法院与检察机关的职权。属于行政职权核心的军事、外交等涉及国家安全的事项不属于调查权的范围，影响法院独立审判的正当程序应排除在调查权之外。由于制度差异，美德等国将检察机关作为行政机关的组成部分，调查权之于行政权的界限适用于检察权。根据我国宪法，检察机关接受人民代表大会的监督，向人民代表大会负责并报告工作，各级人大调查权亦不得触及检察权的核心，影响检察独立。我国宪法规定公民享有言论自由、人身自由、住宅自由、人格尊严等基本权利，各级人大在调取文件档案、要求证人出庭作证过程中不得非法扣押公民文件、搜查公民住所、泄露公民个人隐私，以及强迫公民自证其罪。
为确保各级权力机关运行调查权的同时其他国家机关权力正当行使及公民基本权利保障，我国可参照美德等国的《藐视法》，在适当之机制定单行法律，完善全国人大和地方各级人大议事规则，明确调查权的宪法依据、目的、范围、程序、界限、法律责任等，具体化宪法调查权的内容，确保调查权在宪法和法律规定的范围内有序运行。
OnConstitutionallimitationofCongressionalInvestigatoryPower
Keywords:Investigatorypower,constitutionallimitation,intentionlegitimacy,executiveprivilege,fairtrial
注释:
本文属于北京市哲学社会科学项目"地方人大调查权与审判独立关系研究"（11FXB015）的阶段性成果。首都师范大学政法学院宪法学与行政法学硕士研究生田冉、罗方雯与章平同学为本文贡献了部分资料，在此表示感谢。
[①]SeeMcCulloughv.Maryland17U.S.316(1819)。
[②]SeeBaileyv.DrexelFurnitureCo，259U.S.20（1922）。
[③]See273U.S.135(1927)。
[④]WalterHoffmann,Thelegitimatefunctionsofacongressionalinvestigation,RutgerslawReview,Vol.9,No.3,p.537。
[⑤]The1992-93staffofthelegislativeResearchBureau,AnOverviewofcongressionalinvestigationoftheExecutive:Procedures,Devices,andLimitationsofCongressionalinvestigativePower,1SyracuseJ.Legis.&Pol'y11995,p.18。
[⑦]MatthewMantel,CongressionalInvestigations:ABibliography,P.328。
[⑧]MarvinCooper,Congressionalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.327。
[⑨]See345U.S.41(19553)。
[⑩]机关权限争议是德国宪法理论的概念，是宪法法院裁决的一种宪法诉讼类型。美国宪法理论不使用这一概念，而使用"结构主义"（structuralism）一词。Structuralism是美国的一种宪法解释方法，因联邦宪法包含了国家结构问题，即横向和纵向分权而得名，因而也是一种文本主义解释方法。在此，"结构"指宪法上的国家结构。该方法多用于裁决联邦中央各国家机关之间的权限冲突，以及联邦中央与各州的权限争议，涉及权力分立与联邦主义，较少用该方法裁决有关基本权利与国家权力的冲突。鉴于英美法系与大陆法系宪法传统的差异，美国法官的学者身份得到更多认同，美国法院的宪法解释方法在结合实务的情况下具有更多的理论抽象性，与德国的宪法教义与宪法法院的诉讼类型具有较大的可比性。参见WalterF.Murphy,WalterF.Murphy(Author)JamesE.Fleming,SotiriosA.Barber,StephenMacedo,AmericanConstitutionalInterpretation,thirdedition,2003byFoundationPress，P417-419，作者注。
[11]参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2，第101、102页。
[12]参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2，第101、102页。
[13]See558F.Supp.2d53(D.D.C.2008)。
[14]See418U.S.683(1974)。
[16][美]鲍勃·伍德沃德，斯科特·阿姆斯特朗：《美国最高法院内幕》，广西人民出版社1082年，第337页。
[17][美]鲍勃·伍德沃德，斯科特·阿姆斯特朗：《美国最高法院内幕》，广西人民出版社1082年，第385页。
[18][美]鲍勃·伍德沃德，斯科特·阿姆斯特朗：《美国最高法院内幕》：广西人民出版社1082年，第386页。
[19][美]鲍勃·伍德沃德，斯科特·阿姆斯特朗：《美国最高法院内幕》：广西人民出版社1082年，第397页。
[20]UnitedStatesvNixon，418U.S.683(1974)。
[21]参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第101页。
[22]参见许剑英：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第102页。
[23]See279U.S.749(1929)。
[24]"……incasesinvolvinggreatpublicinterestthegovernmentfromtimetotimehadkeptjurorsundersurveillanceduringthetimeofsuchtrials,and,entertainingsuchbeliefthatthegovernmentoftheUnitedStatehadexercisedsuchrightandprivilege,hebilievedthathe,asacitizenofUnitedStates,hadthesamerightandprivilege"。See279U.S.749(1929)。
[25]Itwoulddestroythepowerofcourtsadequatelytoprotectthemselves-toenforcetheirrightofselfpreservation。See279U.S.749(1929)。
[26]obstructthehonestandfairadministrationofjustice。See279U.S.749(1929)。
[27]See247U.S.402(1918)。
[28]Buthereagainnottheinfluenceuponthemindoftheparticularjudgeisthecriterionbutthereasonabletendencyoftheactsdonetoinfluenceorbringaboutthebalefulresultisthetest。
[29]Thereasonabletendencyoftheactsdoneisthepropercriterion.Neitheractualeffectproduceduponthejuror'smindnorhisconsciousnessofextraneousinfluencewasanessentialelementoftheoffense。
[30]刘练军：《司法独立不容个案监督--日本浦和充子事件之启示》，载《江苏警官学院学报》，2007年第3期。
[31]刘练军：《司法独立不容个案监督--日本浦和充子事件之启示》，载《江苏警官学院学报》，2007年第3期。
[32]参见[日]山本司：《最高裁物语：日本司法50年》，北京大学出版社2005年，第72、73页。
[33][日]山本司：《最高裁物语：日本司法50年》，北京大学出版社2005年，第72页。
[34][日]山本司：《最高裁物语：日本司法50年》，北京大学出版社2005年，第73页。
[35]MarvinCooper,Congress。nalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.327。
[36]美国宪法上的利益衡量不同于德国宪法判例中的利益衡量。后者通常是指在基本权利冲突中，法院在私法关系中就双方争执的基本权利价值进行平衡，其理论前提是基本权利作为客观价值适用于私法关系，因而严格意义上，利益平衡只发生在横向或者水平的私法关系中，并非个人与公权力之间的对抗。美国坚持宪法关系的垂直属性，利益衡量仅指法院个人权利与国家利益之间竞争时的权衡。作者注。
[37]See19U.S.204(1821)，The1992-93staffofthelegislativeResearchBureau,AnOverviewofcongressionalinvestigationoftheExecutive:Procedures,Devices,andLimitationsofCongressionalinvestigativePower,1SyracuseJ.Legis.&Pol'y11995,p.5。
[38]MarvinCooper,Congressionalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.332。
[39]See360U.S.109(1959)。
[40]MarvinCooper,Congressionalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.325。
[45]See103U.S.168（1880）,MarvinCooper,Congressionalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.323。
[46]See279U.S.749(1929)，MarvinCooper,Congressionalinvestigations,FirstAmendmentFreedomsandDueProcessofLaw,11HastingsL.J.3221959-1960,p.323。
作者简介：郑贤君，女，河北赵县人，汉族，首都师范大学政法学院教授，法学博士。
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
Address:15ShatanBeijie,DongchengDistrict,Beijing100720