党领导政法工作；法政治学；制度化；法治化转型
政法工作和党领导政法工作制度皆是当代中国法政治学的研究对象。政法工作本身是党和国家工作的重要组成部分，政法工作机构是党领导全面依法治国的重要抓手之一，党领导政法工作是党领导中国特色社会主义法治体系建设和社会主义法治国家建设的关键环节。党领导政法工作制度属于党的领导法规制度范畴，是党内法规制度体系不可或缺的组成部分。《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）是第一次以党内基本法规形式对党领导政法工作进行全面系统的制度规定，是党领导政法工作制度化发展到当前阶段的集中体现。学术界对政法委及其属性的研究成果相对丰富，但是多侧重于对党委、政法委与政法机关（尤其是法院）的工作关系分析以及政法委在组织结构上的历史演变，对党领导政法工作在结构与功能的规范研究尚不够充分。本文拟从法政治学视角就党领导政法工作的规范化、制度化和法治化过程进行探究，分析其制度化内涵、法理基础、基本特征和制度功能。
一、党领导政法工作制度发展的三个阶段
（一）规范化、制度化与法治化的阶段性过程
（二）探索调适与规范化过程
（三）制度化过程
党领导政法工作制度化进程，随着党的领导制度化和党内政治生活的制度化要求逐步加快，尤其是到了党的十九大，明确要求“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。为此，在2018年2月中央又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》）并提出“要完善党的领导法规”的要求，具体把制定政法工作条例作为贯彻落实党的十九大精神并加强和改善党对政法机关领导的重要举措，直到《条例》的颁布、实施，标志着整个规范化过程的完成，并实现了其制度化飞跃。
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二、党领导政法工作制度的内涵与法理基础
（一）领导体制的明确化
坚持党对政法工作的绝对领导是一项政治原则，党领导政法工作体制的明确化是标识这一政治原则在实践中逐步形成制度的理性化过程，具体体现在三个层面：一是各级党委作为领导主体对政法工作实施领导的制度化；二是各级党委政法委作为领导主体对政法工作实施领导的制度化；三是各政法机关党组作为领导主体对其政法工作实施领导的制度化。
（二）领导机制的清晰化
《条例》在三个方面明确了党领导政法工作的领导机制：一是请示报告制度（执行民主集中制的有效工作机制）；二是决策与执行制度（实现各级党组织领导职能的具体工作机制）；三是监督与责任制度（保障决策和执行的具体工作机制）。这是党的十九大要求加强党的建设尤其是党中央集中统一领导的具体反映，正如《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》（以下简称《集中统一领导规定》）的出台，就明确要求“两高”党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。具体而言，《条例》对各领导主体之间的请示报告（第6章）、决策与执行（第7章）、监督与责任（第8章）等工作机制进行了规定，保障了党领导政法工作的统一性、有效性与合规性。
（三）工作职责的具体化
（四）《条例》逻辑与法理基础
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三、党领导政法工作制度的基本特征
《条例》是党在政法领域对政法工作作出全面规定的主干性、基础性党内法规，是推进依法治国与依规治党有机统一的重要制度支撑，标志着党领导政法工作制度化水平进入新阶段。如前所述，党领导政法工作制度有其法理基础，深植于我国政治建设和法治建设的具体实践之中，反映着我国国家政权建设的政治规律和法治规律及其基本要求。“横看成岭侧成峰”，仅从单一角度来分析，就难以全面理解其功能特征。因此，将其置于国家政治体实现法治化转型进程这一大背景之下进行观察，用多学科视角和方法审视党领导政法工作，聚焦其“法政治性”，全面分析其制度内涵的构成、形式和功能，有助于进一步理解其政治性与法治性、系统性与科学性、专业性与协同性、稳定性与发展性等基本特征。
（一）政治性与法治性
党领导政法工作制度体现着政治性与法治性及其有机统一，亦可称为“法政治性”。这是基于党领导政法工作自身的属性而言的，反映着国家法治建设的政治属性要求。政治性是指其所体现的国家政治制度的基本属性，“政法工作是上层建筑中同经济基础关系最紧密、最直接的部分”，党领导政法工作制度是国家政治制度的重要组成部分。我国宪法第1条第1款明确规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。它明确了我国国家的基本政治属性，党领导政法工作是实现人民民主专政、保障人民幸福的具体形式之一，这是由社会主义国家所坚持的基本政治原则所决定的。法治性是指其所体现的国家法治的基本要求，党领导政法工作制度是推进依法治国的重要方式。宪法第5条第1款规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。加强党对政法工作的领导是由宪法所规定的国家政治属性和法治建设要求所决定的，亦是党的长期领导和执政地位所决定的，在客观上，它构成了政法各单位依法独立公正履职的政治保证和组织保证，因此，党领导政法工作的制度化是建设法治国家的重要组织保障。
政法工作是党和国家“一项极其重要的工作”，《条例》是国家政治建设和发展的法治化要求，直接体现着党领导政法工作在政治和法治上的内在规定性。它是国家政治体实现法治化转型的产物，也是完成这一转型过程的重要保障制度之一。因此，党领导政法工作制度自身既具有政治性也具有法治性，是二者的有机统一。其产生、发展本身亦是国家政治与法治建设有机统一的现实要求，并在国家政治实现法治化进程中得以不断完善。
（二）系统性与科学性
政法工作本身是一个系统构成，党领导政法工作亦是如此。它涉及中央和县级以上地方党委、党委政法委员会和政法各单位党组（党委）；政法单位是党领导政法工作的专门力量，具体包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位，而它们各自又是一个相对独立的组织系统而成为政法领域这一大系统的子系统。相应地，关于政法工作的制度安排自然是一个兼容各子系统的完整的制度体系，党领导政法工作制度更是如此；再加上一个层级上的区分，这一系统的复杂性就更为明显了，对其自身科学性的要求因此也就愈加强烈了。系统性是指党领导政法工作制度各构成要素的完整性、关联性；科学性则指这一完整系统所体现的规律性和各关联要素的契合性。二者相辅相成，系统性是科学性的基础，科学性是系统性的支撑，二者有机统一于党领导政法工作的具体制度和工作实践之中。具体体现在《条例》所规定的三个层面关系上：一是对政法工作整体和局部关系上的规定；二是对政法委和各政法单位之间关系的规定；三是对政法委和各政法单位在不同层级关系的规定。
（三）专业性与协同性
（四）稳定性与发展性
党领导政法工作制度的稳定性与发展性是其作为“法”的一般特征的具体体现，表征着其持续性和变革性。政法工作所具有的稳定性是党的十八届四中全会决定所确认的（如前所述），党领导政法工作制度亦随之具有了相对稳定性，其发展性亦是客观要求。“政法工作既要加强也要改革，在改革中加强”，并随着社会经济体制改革和政治体制改革的深化而“逐步推进政法体制、机构设置、政策法律、规章制度、工作方法等多方面的改革”。体制的变革带来的是制度的变革，党领导政法工作制度在这一过程中就呈现出其变革性特征，因此，党领导政法工作制度自然要随着党领导政法工作体制机制变革过程而保持其相应的稳定性和发展性，并使二者有机统一于具体工作实践和制度实施之中。
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四、进一步推进党领导政法工作制度化建设
政法工作的内涵与外延有一个逐步限缩和扩容的变化过程。如前所述，从国家政权建设初期包括人大选举工作在内的“大政法”范畴到改革开放初期限定在公检法的“小政法”范畴，再到当前的政法工作（六部门）范畴，这一变化过程体现了国家政权建设在不同发展阶段的权变性特点。当前，政法工作就被时代赋予了新的任务和使命，具体体现在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。国家政权的稳定性、系统性、规范性、有效性和发展性，对政法工作的要求，在新中国成立初期、改革开放初期和当前时期，既有相同的一面，也有不同的一面。厘清这一差异性，是推进党领导政法工作制度化建设的前提。笔者无意在此系统阐述三个时期国家政权建设与发展在价值目标、制度体制、运行机制和具体方式上的差异性。但是，这里尚需要明确一个基本事实：除了有效性这一基本要求之外，国家政权的稳定性、系统性和规范性在当前，较新中国成立初期和改革开放初期有明显增强，只不过在程度上各有不同。就规范性而言，国家政权建设的法治化是当前时期的一个重要目标，而政法工作是实现这一目标的重要保障。基于此，进一步推进党领导政法工作制度化建设需要考虑以下四个层面。
（一）以实现国家政治体的法治化转型为发展目标
国家政治体实现法治化转型的核心是实现党的领导在理念、制度、体制和具体方式上的法治化。在我国政治语境中，中国共产党作为最高政治力量，其自身管理和对国家政治生活领导过程的制度化、法治化本身就是一个系统工程。而且，党的领导的制度化是国家政治体实现法治化转型的核心要素，党领导政法工作作为党的领导工作之重要一部分，是党的领导实现制度化的组织保障。同时，党领导政法工作自身实现制度化乃至法治化，在现实政治生活中的作用是显而易见的。党领导政法工作必须实现制度化乃至法治化，不仅是党领导人民全面推进依法治国的政治要求，而且是保障各政法机关依法履职的法治要求。因此，党领导政法工作制度化建设，应该以实现党的领导制度化、法治化和国家政治体的法治化转型为发展目标。
（二）以加强和完善党的领导和执政为政治要求
党领导政法工作是党的领导工作范畴之一，其制度化建设亦是一个系统工程，《条例》仅是其中一个重要组成部分。作为党领导依法治国进程的重要载体之一，党领导政法工作本身需要体现党的领导之政治功能，这一政治功能在当前的表述就是“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。党领导政法工作所要实现的政治功能，具体体现为领导立法、保证执法、支持司法和带头守法。因此，党领导政法工作制度就应具体规范其体制机制和运行方式，以实现这一政治功能，进而实现党的领导在理念、制度和过程层面上的法治化建构。党领导政法工作的法治化本身，是带头守法的直接体现，是加强和完善党的领导和执政并实现其制度化、法治化的重要环节。
（四）以实现社会稳定及其有序发展为现实目的
政法工作的工作目标、内容和方式是随着时代及其使命的要求而确定的。如前所述，新中国成立初期的政法工作要求维护国家政权稳定，改革开放初期的政法工作则要求维护社会稳定。维护国家政权与社会发展的稳定和发展依然是政法工作的基本要求，只是在具体目标、内容和方式上有所侧重，在当前，其侧重点应该是“法治”。在国家政权层面，要求政法工作要致力于法治国家的建构；在社会层面，要求致力于法治社会的培育、建设和发展。党领导政法工作除了体现领导立法之外，还体现对执法和司法的保障，更体现在带头守法上；而带头守法的最直接体现则是实现党领导政法工作的制度化和法治化。尤其是乡镇（街道）党组织配备政法委员以后，如何结合社会实际按照法治原则和法治方式开展工作，就更具有现实意义，必将对法治社会的建设和发展产生直接影响。
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五、余论
作者简介：施新州，国家法官学院党内法规研究中心主任、教授。