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第二节审查与决定
第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
【释义】本条是对行政机关对申请予以审查的规定。
行政机关受理申请以后，行政程序进入审查阶段。根据法律、法规的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质性审查。
1．形式审查
2．实质审查
所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。例如，食品卫生法规定，食品卫生监督机构对食品生产经营企业和食品摊贩的申请材料进行初审后，应在规定的期限内委派食品卫生监督员深入现场进行卫生审查，对不符合卫生要求的环节，提出意见，给予指导，待改正后再进行审查，直至符合国家规定的卫生要求。又如，液化气体铁路罐车（罐体）运输许可证发证规则第七条规定：“在对液化气体铁路罐车办理审查发证或复审过程中，必要时可实地核查液化气体铁路罐车。”
对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关应当采取极为慎重的态度，行政机关的负责人应当集体讨论决定。情况复杂的或者重大的行政许可，一般是指涉及公共利益或者利害关系人的重大利益，对于这类行政许可，除适用一般审查程序，给申请人或利害关系人以陈述和申辩的机会，对符合听证条件的，应当按照听证程序举行听证。在作出行政许可决定前，行政机关的负责人应当集体讨论，对于审查过程中的情况进行深入分析、研究，再作出行政许可决定，从行政程序上最大限度地保障公民和组织的合法权益。
第三十五条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。
【释义】本条是对行政许可需要先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的程序的规定。
对于法律、法规规定应先经下级行政机关审查的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。下级行政机关的审查意见，只是初步的，供上级行政机关参考的，不是终局的行政决定。上级行政机关作出的决定，才是正式的决定。申请人如果对行政许可决定不服，提出复议和诉讼，只能就上级行政机关作出的决定提出。下级行政机关应当将收到的全部申请材料直接报送上级行政机关，不能要求申请人再提交申请材料或由申请人向上级行政机关提交。作出许可决定的上级行政机关不得要求申请人重复提交已向下级行政机关提交过的申请材料，但上级行政机关如果认为申请人提交的材料还不足以证明其已经符合行政许可的条件，需要申请人进一步补充的材料，可以要求补充。
【释义】本法是对申请人、利害关系人陈述权和申辩权的规定。
一、听取申请人、利害关系人陈述和申辩的意义
二、听取申请人、利害关系人陈述和申辩与听证程序的区别
第三十七条行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外．应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。
【释义】本条是对行政机关必须在法定期限内作出行政许可决定的规定。
本条规定的“按照规定程序”，是指行政机关审查决定行政许可的工作程序，如哪些问题由主要领导或者主管领导决定，哪些问题需要请示报告，哪些问题需要由负责人集体讨论决定等等。行政机关可以本着行政首长负责制原则作出具体规定。
【释义】本条是对行政机关作出准予行政许可决定的规定以及作出不予行政许可决定时说明理由义务的规定。
一、行政机关作出准予行政许可的决定
行政许可是一种事前控制的制度，是行政机关依法对个人和组织的特定活动在事前作出一定的限制。个人和组织从事法律、法规设定行政许可的行为，需要经过有权机关的批准，但行政机关的这种限制并不是对社会中的个人和组织从事有关活动的绝对禁止。因为，从事设定行政许可的有关行为，原本是他们的权利，而且行政机关的限制并不一定是因为该行为本身对社会秩序造成危害，而是为了防止因实施该行为的人、场所、设备、时期和方法等的不同而对社会产生危害。例如，对餐馆的营业许可，开办餐馆为社会提供餐饮服务本身对社会没有危害，但由于餐馆的经营场所和设备以及厨师、服务员的健康状况直接关系顾客的饮食卫生和身体健康，因此，餐馆必须办理卫生许可证，厨师、服务员必须进行体检；经营场所是否符合消防规范，直接关系顾客的消防安全，因此，餐馆应当事先经过公安消防机关的许可。
只要申请人符合法律规定的有关要件，不存在不予许可的特别理由，行政机关原则上应当予以许可。有人将这一制度称“原则许可制”。这一制度对于限制行政机关的自由裁量权、保障申请人取得行政许可的权利具有重要作用。这一制度还要求法律、法规在设定行政许可时，应当对许可的条件和标准作尽可能具体的规定。原则许可制一般来说适用于没有数量限制的行政许可。对于有数量限制的行政许可，并不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关可以依法按提出申请的顺序或者招标、拍卖等公平竞争的方式等，决定获取许可的被许可人。
行政许可是要式行政行为，行政许可决定应当以书面形式作出，并应以正规的文书、格式、日期和印章等形式予以批准和证明。
二、说明理由的作用和意义
三、说明理由的范围
说明理由制度主要适用于对相对人合法权益产生不利影响的行政行为，但说明理由也不是绝对的。有的国家行政程序法或其他法律在规定行政决定应说明理由的同时，也都规定了例外情况，如情况紧急、行政行为所指定或所涉及的人已经知道或者可以知道的、法律规定保密的事项、行政行为没有限制公民权利的、大量作出的同种类行政行为或以自动机器作成的行政行为、有关专门知识、技能或资格考试、检定或鉴定的程序等。
说明理由适用的行政行为范围，应取决于如何协调维护个人权利与行政效率之间的关系。我国在行政许可法中，将行政机关说明理由的义务，限定于行政机关作出不予行政许可的书面决定。这主要是考虑到，说明理由主要是为了申请人了解行政机关的观点，以保护其利益。行政机关批准许可人的申请，也就是说作出了有利于申请人的决定的情况下，没有必要再向申请人作出解释。
四、说明理由的要求
说明理由的内容应包括事实方面的、法律方面的以及自由裁量是否符合法定目的。说明理由应当以明文方式作出，叙述时应当简洁、清楚。
第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：
（一）许可证、执照或者其他许可证书；
（二）资格证、资质证或者其他合格证书；
（三）行政机关的批准文件或者证明文件；
（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。
行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。
【释义】本条是对行政机关颁发的许可证形式的规定。
行政许可的形式，有书面文件形式与非书面形式。在书面文件形式中，又可以分为证照式形式与非证照式形式。证照式形式是行政许可的主要表现形式，如许可证、执照等。非证照式的行政许可文书，包括批准书、同意书等。根据行政许可法的规定，行政许可证件包括以下几类：
（一）许可证、执照或者其他许可证书。许可证是指有关行政许可机关根据行政相对人的申请而依法核发的批准书，它以“许可证”的名称出现，如卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证等。
执照一般是指许可机关颁发的准许申请人从事某种生产经济活动的书面凭证。如驾驶执照、营业执照和行政执照。
其他许可证书，包括：准许证，是某些许可证的另类名称，如准购证、计划生育机关发放的“准生证”、新闻出版机构发放的“准印证”、森林法规定的“木材运输证”、枪支管理条例中规定的“携运证”、“运输证”、“持枪通行证”和“购买证”等。特许证，这类许可证所针对的是一般情况下都普遍禁止的行为，只在极其特别的条件下才赋予权利，与一般许可证书相比，其条件更严格，申请程序更复杂，发放机关层次也较高。
（三）行政机关的批准文件或者证明文件。行政机关的批准文件是指行政机关批准有关主体从事一定活动的书面意见。例如，按照国家有关规定，开采黄金矿产，黄金管理局颁发《开采黄金矿产批准书》后，方准开采。又如，森林法实施条例规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力和通讯等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。
行政机关的证明文件是指行政机关对特定事实予以确认的书面意见。例如，国际海运条例规定，国际船舶运输经营者增加运营船舶的，增加的运营船舶必须符合国家规定的安全技术标准，并应当于投入运营前15日内向国务院交通主管部门备案。国务院交通主管部门应当自收到备案材料之日起3日内出具备案证明文件。
（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。另外，对于行政机关实施行政许可，采取对设备、设施产品、物品进行检验、检测、检疫的，行政机关经检验、检测、检疫合格的，可以直接在设备、设施、产品、物品上加贴表示其合格的标签或者加盖印章。例如，动物防疫法规定：“经检疫合格的动物、动物产品，由动物防疫监督机构出具检疫证明，动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。”
【释义】本条是对行政机关应当将行政许可决定予以公开的规定。
一、行政许可决定公开的意义
二、行政许可决定公开的例外
根据本法第五条的规定，行政许可的实施和结果应当公开，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。因此，一般情况下，行政许可决定应当予以公开，供公众查阅，但遇有下列情形，不得公开。
1．国家秘密
2．商业秘密
3．个人隐私
隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。
行政公开是行政机关的义务，原则上行政机关将其掌握的文件资料向公众公开，但由于行政机关掌握大量个人隐私和商业秘密，行政公开很有可能侵犯公民的隐私权，因此，有必要在规定行政公开的同时，规定对公民隐私权的保护。例如，有的国家规定，公民隐私权具体体现为以下权利：（1）了解和取得个人记录的权利。公民个人有权知道行政机关是否存有关于他的记录以及记录所记载的内容，并要求得到复制品。（2）要求修改记录的权利。个人认为关于自己的记录不正确、不完全或不及时的，可以请求行政机关修改。（3）同意权。除了法律规定的免除情形外，行政机关公开个人的记录，必须取得个人的书面同意，否则不能公开。
第四十一条法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。
【释义】本条是对行政许可的地域效力的规定。
根据本条的规定，法律、行政法规设定的行政许可原则上在全国范围内有效，但法律、行政法规规定行政许可的适用有地域范围的除外。这一规定的目的主要在于防止某些地方政府和部门利用行政许可权力推行地方保护。据报载，某地政府为限制某一外埠品牌的汽车进入本地市场，规定凡私人、私企、三资企业在购买该品牌的汽车时，除缴纳一般费用外，还要另外再交数万元的“特困企业解困基金”。这实际上是对该品牌汽车的销售进行地域限制，是不符合市场经济要求的。发展市场经济，要求地区、行业和企业间的商品和生产要素，按照价值规律向最有效益的方向流动，形成良好的协调关系，最终达到社会资源的有效配置。行政许可的设定和实施，都必须有利于市场经济的建立和发展。对行政许可的地域效力进行不当限制，是与市场经济相背离的，因而是违法的行为。