中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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摘要：坚持党对全面依法治国的领导，居于习近平法治思想核心要义之首。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验和基本原则。作为规范党的领导和建设活动的专门规章制度，党内法规在“党对全面依法治国的领导”中担当举足轻重的角色，在形成全面依法治国总体格局中发挥着国家法律和社会规范无可替代的作用，为切实把党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面提供重要制度保障，这具有深刻的政理法理、完善的作用机理和鲜明的体现方式。随着《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》的贯彻实施，党内法规在“党对全面依法治国的领导”中的作用必将进一步增强。
关键词：习近平法治思想；党的领导；全面依法治国；党内法规
一、党内法规发挥作用的政理法理
把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验和基本原则。在“党对全面依法治国的领导”中，党内法规作为规范党的领导和建设活动的专门规章制度，具有着国家法律和社会规范无可替代的作用，这也是中国式法治现代化的特色和优势所在，有其必然的政治逻辑和深刻的法理逻辑。
（一）党内法规亦属保证宪法实施的制度规范，对党的领导具有重要法治保障作用
党的领导既是历史和人民的选择，也是我国宪法明文规定的。我国宪法在序言中确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，并规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。我国《宪法》在总纲第1条第2款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这就从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导作出规定，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位。
党内法规与国家法律都属于保证宪法实施的制度规范。习近平指出，我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得以全面贯彻实施的根本保证。必须用科学有效、系统完备的制度法规体系保证宪法实施，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，加强宪法监督，确保在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义现代化国家。这一论断深刻阐明了，党内法规与国家法律都构成保证宪法实施的制度规范，都对党的领导具有重要法治保障作用。
（二）党内法规在关于党的领导的规范体系中，扮演着国家法律无可替代的角色
党内法规在本质上是党的统一意志的体现，在完善“两个维护”制度机制方面发挥着极端重要的作用。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）第10条规定，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”；《党章》总纲第30自然段规定，“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。党的统一意志决定着党内法规的本质属性，党内法规体现党的统一意志，党章集中体现党的统一意志，其他党内法规在不同层次、不同领域、不同地域具体体现党的统一意志。与之相对应，党章与其他党内法规以制度刚性保障“两个维护”的有力落实。
（三）党内法规构成“法治轨道”的重要法治资源，在中国式法治现代化中地位独特
中国式法治现代化的一个突出特色和显著优势是，坚持依法治国和依规治党有机统一，把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，党内法规成为“法治轨道”的重要构成要素、子系统。习近平在党的二十大报告中强调，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治轨道是一个由诸多法治要素、法治子系统等构成的宏大法治系统，也就是国家法治机器。形成“法治轨道”的资源显然是非常丰富的。如果说，具象意义上的“轨道”由钢轨、道床、道钉、轨枕等组成，那么，“法治轨道”的“钢轨”则主要由国家法律和党内法规铺就，其他法治要素依其具体功能分别构成“道床”“道钉”“轨枕”等。这形象表明，以国家法律和党内法规为“钢轨”的“法治轨道”，是中国式法治现代化区别于西方资本主义国家法治化的一个显著标识。
中国式法治现代化的独特推进逻辑表明，进入新时代以来，党内法规不仅成为中国特色社会主义法治体系的重要构成部分，也成为国家治理体系的主干制度。中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。国家治理的规则体系丰富多样，而纳入法治体系的只有国家法律和党内法规两类规则体系，这深刻反映了中国特色社会主义法治体系的本质，凸显了党内法规在国家治理体系中的独特功能。在国家治理活动中，党内法规之于国家法律以及其他社会规范而言是不可替代的。这突出体现为，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理等，只能由党内法规作出规定；凡是涉及建构党的组织体系、党的领导体系、党的自身建设体系、党的监督保障体系等，主要由党内法规来作出规定。对于这些专属于党内法规调整的领域和事项，无论是国家法律还是其他社会规范都是不宜介入的。
二、党内法规发挥作用的内在机理
党内法规在“党对全面依法治国的领导”中发生作用的机理，是由党的领导的“全面性、系统性、整体性”要求决定的。习近平强调，党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。全面、系统、整体三者融为一体，体现为既要坚持领导又要善于领导。具体到“党对全面依法治国的领导”，党内法规主要通过四个维度落实党的全面、系统、整体领导。
（一）确立党总揽全局、协调各方原则
《党章》总纲最后一段规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”由此确立了党总揽全局、协调各方原则，为确保党对全面依法治国的系统、全面、整体领导提供了党的根本大法依据。同时，党总揽全局，并不是大包大揽；党协调各方，并不是替代各方；党领导一切，并不是事事都具体抓、具体管。对此，党章总纲最后一段规定，党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会决定”）明确要求，必须把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。《中国共产党党组工作条例》第4条规定，坚持正确领导方式，实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一。《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，党的地方委员会要支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作，发挥这些组织中党组的领导作用。
（二）明确领导法治建设的有关组织制度机制
习近平指出，“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”。党对全面依法治国的领导，同样离不开党的组织；而党的组织在实现党对全面依法治国的领导活动中，都有明确的党内法规依据，主要体现在三个层面：
一是党的中央组织层面。根据党章根据，党的中央组织主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常务委员会等。《中国共产党中央委员会工作条例》进一步规定，“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢”。该条例除了对包括“党对全面依法治国的领导”在内的一切事务作出共同依据意义上的规定外，还对“党对全面依法治国的领导”作出专门依据意义上的规定。比如，“党中央在全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院等设立党组，对党中央负责，贯彻执行党中央决策部署”“听取中央书记处工作报告和中央纪律检查委员会（国家监察委员会）、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组等的工作汇报”等。
二是党的地方组织层面。党的地方组织是指，党的省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区委员会及其常务委员会。《中国共产党地方委员会工作条例》明确规定，党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进“四个全面”战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责。这就从普遍意义上确立了党的地方委员会对本地区法治建设的领导地位。同时，该条例对推动党组织的主张转化为地方立法，按照有关规定推荐、提名、任免干部等具体事项作出规定，对党的地方委员会领导本地区法治建设提供了更为具体的依据。
三是党组层面。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。《中国共产党党组工作条例》紧紧围绕党组工作必须遵循的重大政治原则，为解决党组设立和运行中的问题、强化党组工作的制度保障，作了进一步规定。除了具有普遍意义的规定外，还有一些关于党领导法治建设的具体规定，比如，该条例明确县级以上人大常委会、政府、政协、法院、检察院，一般应当设立党组：明确党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，全面履行领导责任，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实。
（三）设立党领导法治建设的专门机构
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对加强党对全面依法治国的领导，作出重大制度性安排，尤其是组建中央全面依法治国委员会作为党中央决策议事协调机构，同时组建地方各级党委法治建设议事协调机构。党内法规对法治建设议事协调机构的职权职责作出明确规定，为建立党领导法治建设的专门制度机制提供了有力的制度保障。
2.有关党内法规对法治建设议事协调机构的办事机构在加强党对法治政府建设集中统一领导中的职权职责作出规定。比如，2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》明确，中央全面依法治国委员会办公室组织开展对各省（自治区、直辖市）和国务院各部门法治政府建设与责任落实情况的督察工作；地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构组织开展对本地区法治政府建设与责任落实情况的督察工作。中央全面依法治国委员会办公室、地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构在该规定中被统称为“督察单位”。督察单位在督察工作中发现被督察单位及其工作人员有规定所列违纪违法情形的，应当移送有关单位依纪依法进行责任追究；督察单位可以建立重大责任事项约谈制度、挂牌督办制度，对存在规定所列违纪违法情形的地方或者部门，督促其限期完成有关查处、整改任务；督察单位可以建立典型案例通报、曝光制度，除涉及党和国家秘密的，在一定范围内进行通报或者向社会曝光。
（四）确立灵活多样的领导方式
《党章》规定：“党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”领导方式是指实施领导活动、实现领导目标所运用的具体手段。领导方式决定着领导效果。《中国共产党中央委员会工作条例》着眼保证党中央领导目标的实现，立足党中央领导地位、领导体制、领导职权，第一次在党内法规中对党中央的领导方式作出集中规定，主要包括：党中央坚持运用和发展科学方法执政治国、兼用“领”和“统”两手实施集中统一领导以及坚持以上率下、带领党由内而外引领伟大革命。这是对党中央领导方式的一次全面总结提炼，也是党的领导制度的一次重要集成创新。在实际领导活动中，党组织针对不同领导对象和事项会采取不同的领导行为，既有审批、命令等强制性行为，也有指导、动员、号召、建议等非强制性行为，党的具体领导方式呈现灵活多样性。与之相呼应，党内法规正是通过确立灵活多样的领导方式，实现党对全面依法治国的系统、全面、整体领导。
综上，党内法规从原则、组织机构、方式等多维度构建起“党对全面依法治国的领导”的立体格局，形成了党内法规在“党对全面依法治国的领导”中发挥作用的内在机理。
三、党内法规发挥作用的主要体现
党内法规在“党对全面依法治国的领导”中发挥作用，具体体现在立法、执法、司法、守法等环节上。正如习近平所指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”由于担负领导职责的党组织的种类和数量很多，党的领导事项千差万别，就同一领域内的不同事项而言，在实施领导上需要精准施策。就党领导法治工作而言，党组织针对立法、执法、司法、守法等不同环节在发挥领导作用的力度和方式上并不相同，由此存在着“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的差异。
（一）领导立法
“领导立法”强调的是，党领导人民制定宪法法律，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，确保立法工作正确的政治方向；完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局；把改革发展决策同立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。正是通过“领导立法”，国家法制保持了统一性、国家治理实现了连贯性。
十八届四中全会决定提出：“完善立法体制。加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行修改宪法。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要“深入开展立法工作中的协商”。
目前，从党章到其他党内法规再到规范性文件，均对党领导立法的原则、制度、程序与方式做了明确规定，已经形成较为完善的关于党领导立法工作的党内规范体系。党章总纲关于党领导人民发展社会主义民主政治中规定，“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”。《中国共产党党组工作条例》关于党组的职责规定，党组“推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实”，同时将“制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项”作为党组讨论和决定本单位的重大问题之一。《中国共产党重大事项请示报告条例》将“重大立法事项”规定为党组织应当向上级党组织请示的重要事项。《中国共产党地方委员会工作条例》规定了地方党委领导地方立法的职责，即“通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令”。这为党委设立人大常委会党组等党组织、党委与人大常委会党组间的互动、人大常委会党组议事决策等党组织的工作和活动，提供了法规制度依据和基本遵循。
需要特别指出的是，党章还对国家政策创新和法律制度建设发挥着重要政治引领作用。一方面，1982年制定的现行党章和现行宪法，在确立党治国理政的大政方针上是同频共振的，特别是党章总纲所阐明的路线方针政策与宪法总纲所确定的治国安邦原则更是相辅相成、相得益彰；另一方面，党章关于坚持和发展中国特色社会主义事业的战略部署、党的领导主张和政策策略，历来是制定国家政策和立法立规的重要渊源。
（二）保证执法
十八届四中全会决定提出，要“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，统筹推进党政军群机构改革。十九届四中全会决定明确，要“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。落实行政执法责任制和责任追究制度”。
为落实党中央的决策部署，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年4月印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，为加强党对法治政府建设的集中统一领导，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用提供了重要法规依据。《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求，加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量；落实行政执法责任制和责任追究制度；完善行政执法投诉举报和处理机制；在2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系，建立并实施行政执法监督员制度。
为深入推进综合行政执法改革，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》五个综合行政执法改革指导意见。尽管这些意见属于党的规范性文件范畴，但是其中包含了大量的党的领导法规规范。
还有一类以规定责任制为主的党内法规，对于保证执法也具有直接作用。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年8月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、2018年4月印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》、2019年2月印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等，坚持党政同责等原则，在有力实现党对行政执法领导的同时，保证了严格执法。此外，《法治中国建设规划（2020－2025年）》与《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出，“建立行政执法案例指导制度，国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制，加强以案释法”。其中的“谁执法谁普法”普法责任制，主要制度依据是2017年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，这对于保证严格执法无疑具有积极的促进作用。
（三）支持司法
“支持司法”强调的是，各级党政机关和领导干部要支持司法机关依法独立公正行使职权，任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。
（四）带头守法
“带头守法”强调的是，党既要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的先锋模范作用；各级党组织和全体党员带头尊法学法守法用法，带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境；发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。正是通过“带头守法”，党对全面依法治国的领导才能真正赢得人民群众的拥护。
此外，中共中央还制定了一些重要规范性文件，推进领导干部带头守法。比如，《法治中国建设规划（2020-2025年）》规定：“建立领导干部应知应会法律法规清单制度，推动领导干部做尊法学法守法用法的模范。”2023年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，推动领导干部更加自觉地学习党内法规与国家法律，树立宪法法律至上等基本法治观念，做到在法治之下想问题、作决策、办事情。
综上，进入新时代，党总揽全局、协调各方的法治领导机制日趋完善，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的具体机制逐步定型。其中，党内法规发挥着关键性作用。进一步而言，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，对于推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，具有决定性意义。这深刻体现了“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”的大道至理。