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（一）公益诉讼的定义
公益诉讼相对于普通私益诉讼而言，通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。
（二）公益诉讼的特征
与一般的诉讼形式相比，公益诉讼的特点主要有：一是诉讼目的公益性，即公益诉讼不是为单个私人的利益提起的诉讼，而是针对多数人的公共利益提出的；二是诉讼主体的多元性，即与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为公益诉讼的原告，违法行为人，原告的范围具有广泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益诉讼中，当事人的处分权受到一定限制，同时，公益诉讼判决的效力也应具有一定的扩张性。
二、公益诉讼的必要性
民事公益诉讼作为维护社会公益的重要手段起源于古罗马的程式诉讼程序时期。它是指在民事、经济活动中，公民、社会团体及国家专门机关对于违反民事、经济法律法规，侵害国家及社会公共利益，破坏社会经济秩序的行为所提起的诉讼。经过长期演化发展，目前西方许多国家建立了比较理想的公益诉讼模式，如美国的“私人检察总长”制度和德国的“检察官公益代表人”制度。公益诉讼在解决食品安全事故、环境污染事件给公共利益带来的巨大影响时发挥着不可替代的作用，因而构建公益诉讼制度也是我国社会主义法治化的重要任务。但由于法律制度本身极强的地域性和民族性，我国公益诉讼立法并不宜照抄照搬发达国家，而应结合具体国情进行法律移植与制度的创新。
三、公益诉讼的立法上的主体界定
（一）公益诉讼的立法现状
（二）公益诉讼的主体资格争议
公益诉讼的争议焦点为主体资格的界定。《民事诉讼法》修正案将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关”和“有关组织”。这一规定既审慎保守，又存在模糊不清的嫌疑，引起学界很多的争议。主要有：首先，检察机关及行政机关是否有权提起公益诉讼；其次，有关组织是否为适格公益诉讼主体，对其提起公益诉讼有何限制；最后是关于公民个人有无公益诉讼主体资格的讨论。
四、公益诉讼主体的完善建议
首先，对于检察机关这个“法律规定的机关”代表国家提起公益诉讼应该是不存在疑议的。因为，检察机关充当公益诉讼代表并提讼是各国通例，尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，对法律的实施有权进行监督和补救，另外，作为代表国家和人民利益的公诉部门，对侵害社会秩序和公共利益的违法行为的追诉也承担着不可推卸的责任，因而将其作为公益诉讼适格原告乃题中之意。
一、环境公益诉讼内涵
“环境公益诉讼”是公益诉讼的一种具体类型，是指是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。
公益诉讼不要求人是法律关系当事人，不要求与案件有直接利害关系，而是强调公共利益受损时，有一个主体代表公众提出诉讼。而在主体方面，各国规定不尽相同。
二、我国环境公益诉讼的不足
（一）环境公益诉讼主体范围过窄
修改后的民事诉讼法将环境公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”。“法律规定的机关”，究竟为哪些法律规定的机关？我国不仅有环境保护法，还有海洋环境保护法等30多部环境保护类法律，难道这些法律中都要分别规定涉及污染环境的公益案件诉讼主体的问题？其次，现有法律没有赋予公民及民间环保组织权利，大大缩小了主体的范围。从长远来看，不予公民及民间组织环境公益的权，对于我国公民精神的培养和市民社会的成熟，以及推进我国环境法制建设从“政府推进型”向“社会演进型”的历史性转变，无疑是极为不利的。
（二）提讼举证困难
环境侵权行为属于民事诉讼特殊侵权行为中的一种，举证责任应当适用倒置原则。但提讼的主体也要就自身的环境损害提供证据，由于我国的环境损害评估制度中仍然存在许多问题，目前对部分环境损害的评估难以进行。首先，仍有相当多种类的损失缺乏与之相应的评估机构和评估方法，急需建立和补充;再者，对于能够评估的项目，目前仍缺乏统一的评估标准和规范，比如，对于水质污染损害，在实践中就存在诸如有量化分析法、稀释恢复水质法等20多种不同的方法;最后，对于应该中立和客观的评估机构存在不足，例如，渔业的损失、养殖业的损失受害者可以委托渔业环境监测机构进行评估，但是该机构与通常作为原告的海洋渔业部门存在千丝万缕的联系，其可信度有时难以服众。
（三）诉讼成本过高
在环境公益诉讼中，鉴定费用时最大的难点，而聘请专业机构进行环境评估鉴定，报价高昂，并且取证困难。因此，公民的费用与个人利益的对比不平衡，加之在过程中取证的难度和对抗力的优势，鲜少有公民真的是用法律途径去维护环境公益。严重挫伤了原告提讼的积极性。
三、完善我国环境公益诉讼制度的建议
（一）国家赋予社会公益环保团体及公民一定的权利
针对目前我国立法中环境公益诉讼主体范围过窄的问题，国家可以赋予社会公益环保团体一定的仲裁能力，去判定哪些案件属于确实可行的环境公益诉讼案，哪些案件需要上诉，哪些案件通过行政部门的警告或调解即可解决。同时该类环保团体承担监督环保部门的责任，也被检察院等司法机关所监管。如借鉴丹麦的申诉委员会这一团体组织。
（二）明确“法律规定的机关”
（三）设立专门法庭
在世界范围内环境保护司法化已经非常普遍，由于环境问题具有复杂性和专业化，很多国家在法院中设立了专门受理环境侵权案件的环境法庭，不乏部分国家或地区已经设立了环境最高法院，例如新西兰南新威尔士州设立了环境最高法院，印度也设立了环境最高法院，此外菲律宾也有环境最高法院。从2007年开始，我国也在设立环境法庭方面有所尝试，已经在贵阳、无锡、昆明等地试点设立了受理环境诉讼案件的专门环保法庭。今后可继续推广，应在全国四级法院系统内均设立环境法庭，聘请专业化的审判人员审理环境侵权案件，从而提高案件的审判质量。
（四）科学合理分配举证责任
由于在我国的民事诉讼活动中实行的是“谁主张，谁举证”原则，根据这一原则，大部分的环境污染受害者很难得到真正的司法救济。由于环境污染案件具有极强的专业性，因而必须需要一定的专业知识与技能才能对侵害做出正确的认定，所以由原告在诉讼活动中举证会对其极为不利，显失公平，因此在一般的环境污染侵权案件中，所适用的是举证责任倒置责任，而原告只需证明被告已经或很有可能有实施污染的行为即可。
（五）合理的承担公益诉讼费用
《民事诉讼法》规定，当事人进行诉讼，应当按照规定缴纳案件受理费。但是环境公益诉讼是人为了公众利益而向法院提起的诉讼。由于环境诉讼涉及大量的技术问题，故其需要承担的费用往往很高，极大地打击了环境公益诉讼人的积极性，从而不利于环境公益的保护，所以诉讼费用的科学合理承担显得极为重要。环境公益诉讼应当不预交案件的受理费，由于环境公益诉讼的利益归属全社会，故其诉讼费用应当由全社会承担。
（六）增强公众对环境公益的保护意识
法律除了有惩治犯罪、预防犯罪的功能，还具备教育功能。通过宣传和教育，提高公众尤其是从事对环境有危害行业的公民对环境公益保护的意识。环境公益诉讼制度在构建时应该着重考虑如何唤醒公众对环境保护的意识。比如规定何种类型案件需公开审理，该类案件的被告方本人或法人代表如无意外须亲自到场等，用一些相对强制性的手段去提高公众对该类案件的重视。
参考文献：
随着我国经济的发展，人们逐渐意识到公共利益被侵蚀。特别是近年来，越来越多的人投入到公共利益维护的官司中。我国对公共利益诉讼制度的构建并不完善，致使很多人由于各种原因无法提起公益诉讼。我国存在法院不理睬、判决执行力度不强等问题，公共利益与立法的关系不够密切，因此我国需要注重民事公益诉讼的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我国在《民事诉讼法》中增加了公益诉讼制度，从此推动我国公益诉讼的发展和完善。
一、民事公益诉讼的内涵及制度建立的缘由
二、民事公益诉讼案件司法实践
(一)汉阳龙阳湖环境污染案
(二)全国牙防组违法认证案
随着我国注重文明法治社会的建立，但在社会上还会存在侵犯消费者知情权、假冒伪劣产品、虚假宣传等情况，消费者伪劣能够保护自身的权益，希望通过法律的途径来解决。如由于全国牙防组在没有取得论证机构资格的情况下，以虚假宣传的方式证明一些口腔护理商品的预防牙病的效果。李某发现此情况后，向中国国家认证认可监督管理委员会反映该情况，希望认监委能够对全国牙防组进行查处，以保障消费者的合法权益，然而认监委却对该情况置之不理。后来李某多次经过多种途径，提讼，却都遭遇驳回。直到最后法院在舆论压力下，才受理诉讼，才对案件作出判决，然而判决结果并没有达到李刚预想的效果。由于《民事诉讼法》规定，原告只能是与案件有直接理该关系的公民，因此李某通过购买产品的方式将自己变成消费者，但最终也致使获得了8．9元的赔偿。李某的诉讼一直得不到法院的受理，可以反映我国公益诉讼难的问题，主要是由于公益诉讼主体资格不够完善。目前，我国已经将公益诉讼制度加入了《民事诉讼法》中，其在我国逐渐得到重视，随着我国公益诉讼司法实践的增多，其制度也会相应完善。
三、公益诉讼案件的范围
目前危害公共利益的常见途径有污染环境、垄断市场、侵犯消费者权益以及破坏公有财产等。2012年《民事诉讼法》修改决定对公益诉讼案件范围有较为明确的规定，即包括环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益。范围的明确，使我国公益诉讼制度的完善更进一步。公益诉讼制度维护的是公共利益，因此当环境污染、侵害消费者合法权益主要是个体利益，则不能采用公益诉讼。当涉及到个体利益时，只能通过私益诉讼。另外，对于公益诉讼不仅仅只包括明文规定的两类案件，其他损害社会公共利益的案件也属于公益诉讼，如侵害国有财产、垄断市场等。公共利益在法律中常常出现，但对其并没有明确的定义，虽然公共利益简单来说就是公共的利益，然而它并不代表国家的利益、社会的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范围才可以明确何种利益才算是公共利益。虽然公共利益的界定比较困难，而且难以用文字或语言的形式进行准确的表达，不过全球对公共利益包含的内容比较明确，如环境保护、生态保护以及长远的经济发展等。如果在诉讼中，诉讼对象或内容与私人利益挂钩，则诉讼只能按照私益诉讼。在同一起案件中，如果同时危害公共利益和私益。
四、公益诉讼原告主体资格确定
(一)立法第一次审议稿中的规定
2011年10月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为有关机关和有关社会团体。
(二)立法第二次审议稿中的规定
2012年4月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为法律规定的机关和有关社会团体。
(三)立法第三次审议稿中的规定
(一)受案范围及管辖方式
2012年《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，其中通过列举环境污染和侵害消费者合法权益，以及概括损害社会公共利益的方式，对公益诉讼案件的范围进行了限定，法院在受理公益诉讼时，除了污染环境和侵害众多消费者合法权益外，其他关于侵害社会公共利益的案件，要仔细考虑和受理。同时最高人民法院应该尽早对损害社会公共利益进行解释。关于公益诉讼案件的管辖，可以通过集中管辖的方式，一审则有中级以上人民法院管辖。
(二)举证责任分配
(三)诉讼费用
(四)承担责任方式
六、完善公益诉讼制度的建议
(一)界定公益诉讼制度适用范围
公益诉讼制度首先要防止国有资产的流失。虽然我国很多法律中都对国有资产有明确的规定，然而在现实生活中，我国国有资产流失的情况比较严重。我国法律主要是利用行政手段防止国有资产流失，这种方式无法起到效果。因此为了保护国家财产，需要将公益诉讼制度延伸到国有资产保护中，起到遏制国有资产流失的作用。环境保护是我国最注重的问题，目前我国主要是通过个人民事赔偿、行政手段救济和刑事诉讼追究的方式，这些方式仍然无法完善保护环境。因此需要将环境保护的公益诉讼权赋予更多的群体和机构，通过司法途径保护环境。垄断行为严重危害社会经济的发展，其很可能是在行政部门或其他机构的保护下进行，因此将反垄断案件引入公益诉讼，则可以形成多方位的约束。另外还有消费权益保护案件，需要注意的是，个人消费者权益保护不在公益诉讼制度范内。
(二)公共利益的改革
随着公益诉讼维护的是公共利益，然而公共利益涵盖的内容非常广泛，对其并没有明确的定义，因此无法明确界定公共利益的内容。通过对公共利益的研究和分析，可以确定公共利益具有不确定性和公共性。其不确定性主要表现在公共利益注意和内容的不确定，而公共性则表现在与私益区分开。公共利益与政治、经济、文化具有一定的关联，本文主要将其分为国家利益、社会公共利益和个人利益。因此公共利益的范围应该随着我国的发展而变化，具有一定的灵活性，同时需要借鉴其他国家的经验，通过列举公共利益包括内容，如公共道路、交通设施，排除看似公共实则私益的内容，确定公共利益的范围。
七、结语
综上所述，近年来我国经济的发展非常明显，然而人们逐渐意识到，随着经济的发展，环境污染更加严重，公共利益侵害问题也日益增加，因此需要注重公益诉讼制度的构建。通过上述分析可知，我国公益诉讼制度还不够完善，需要结合我国实际情况加以改善。
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被专家们称为“公益诉讼鼻祖”的1997年一起由河南省南阳市方城县检察院办理的国有资产流失案，开启了公益诉讼的先河，并且被载入民事诉讼法教材。此后，鉴于其在保护公共利益上改变了我国公共利益保护不力或无人保护的现状，一定程度上遏制了国家利益和其他公共利益受侵害的行为，全国多地检察机关纷纷效仿，并也由此收到了良好的法律效果和社会效果。那么，什么是公益诉讼呢？公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益由检察机关、公益性团体或个人所提起的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序，其不是一种单独的诉讼形式。那么环境公益诉讼我们又该如何了解呢？
有关环境公益诉讼的原告主体资格，一直是环境公益诉讼制度最关键的一个问题，世界各国对此的规定也不一，因而其也是我国学术界历来讨论的热点问题。遗憾的是时至今日，一个可以作为通说的结论也没有得出。但总的来说，特定国家机关、社会团体、公民是学术界围绕讨论的三类基本主体。其中这里的特定国家机关又分为检察机关和法律规定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。由此，我们可以将环境公益诉讼的主体分为两类：一类是环保政府组织，一类是环保非政府组织。环保政府组织作为国家的职能机关，具有法律明文规定的权限，而环保非政府组织正如我们前面所述，虽然不受“法律规定的”限制，但与事项应有一定的关系。那么环保非政府组织在没有法律明文规定的前提下，在我国未来的环境公益诉讼中究竟处于一个怎样的地位呢？我们可以从以下四个方面来分析：
第一，从环境公益诉讼的主体方面来看。我们知道环境公益诉讼的对象既包括国家行政机关，也包括一般的民事主体。环境国内公益诉讼的主体既包括环保政府组织，也包括环保非政府组织。国家行政机关在未履行法定职责，对环境公共利益的损害构成不作为时，即为环境公益诉讼的对象；而一般的民事主体，如企、事业单位和个人，只有在其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。从这里我们就可以知道，对于国家行政机关而言，环保非政府组织是对政府组织活动的一种重要补充；而对于一般民事主体而言，由于环境行政机构的职权限制性，环保非政府组织的地位就显得尤为重要，而且是此类环境公益诉讼的重要主体，具有不可替代性。
第二，从环境公益诉讼的目的来看。维护环境公共利益是环境公益诉讼的目的。与环境私益诉讼不同的是，环境私益诉讼是在某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起的诉讼，其主要是为了私人利益而提起。所以，对于环境公益诉讼而言，人不是权益的直接受损人，而是出于公共责任和社会责任而向法院提讼，从而达到维护环境公益的目的。那么相对于环保政府组织的有限性而言，环保非政府组织不论是从团体、组织、个人的范围上，还是与环境公共利益的接触面上，都是占有绝大优势的。并且在执行力上也比政府组织要高效得多。
第三，从环境公益诉讼的功能来看。环境公益诉讼具有明显的预防性，同时兼具补救性。故只要根据有关情况合理地判断其是否具有发生侵害的可能性即可，不以发生实质的损害为要件。环保非政府组织毫无疑问具有提起环境民事公益诉讼的积极性，并且可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足和政府组织的效率性，相比于政府组织的干预，其效果更加积极。
第四，从环境公益诉讼的责任形式来看。环保政府组织和环保非政府组织都可以提起环境公益诉讼，但无人的情况也难免会发生。赋予对环境公共利益受损有切身体会的环保非政府组织公益诉权，能充分发挥公众力量制止违法行为，保护环境公共利益。
据此，我们可以清晰的发现，环保非政府组织在我国未来的环境公益诉讼中将会发挥越来越大、越来越多的作用，不论是在补充政府组织职能不足的情况下，还是在个人力量过于薄弱的情况下，其都起着不可替代的积极作用。而其对我国公益诉讼的更好发展也起到了不可忽略的重要作用。
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二、国外有关适格原告理论
(一)诉讼实施权理论
诉讼实施权理论认为，作为诉讼当事人既可以与案件具有实体法律上的利害关系，享有诉讼实施权，也可以为保护他人利益而具有诉讼实施权，成为适格当事人。有无诉讼实施权是判断是否是适格当事人的重要标准。检察机关在公益诉讼中，与案件没有直接的利害关系，但是却是为了保护社会公共利益和国家的利益而行使诉权，提起环境公益诉讼，符合诉讼实施理论的正当当事人的要求。
(二)公共信托理论
公共信托产生于罗马法，其基本含义是:空气、河流、海岸等均是人类的共同财产，为了公共利用之目的而通过信托的方式交由国王或政府持有。美国密歇安大学的萨克斯教授第一次提出了环境公共信托理论。主张国家和政府作为受托人，承担着保全、保存、保护信托财产并使之处于安全状态的义务，而作为受益人的全体公民，对环境资源享有所有权和受益权，一旦国家或政府损害了受益人的合法权益，公民可主张其权利，从而实现对环境利益的保护。该理论为公民个人主张环境公益诉讼权提供了的有力依据。
(三)适格当事人扩张理论
当事人适格又称为正当当事人，是指在具体的诉讼中，对于作为诉讼标的的民事权利或民事法律关的有实施诉权的权能，即能够能以自己的名义起诉或者应诉的资格。这被称为传统当事人适格理论。随着社会环境问题的发展，适格当事人扩张理论应运而生，该理论主张，公益诉讼适格当事人不应该仅局限于法律规定的国家机关和社会组织。检察机关作为国家的法律监督机关，在环境公益诉讼中表现出较强的诉讼对抗能力。环保组织在环境公益诉讼中更多的表现是为弱者提供法律援助并进行环境维权宣传。赋予公民提起环境公益诉讼权，对提高公民的环境保护意识和权利意识方面都有很大的影响。
三、完善我国环境公益诉讼原告资格的法律建议
(一)立法明确环境公益诉讼的原告范围
引言
新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。
但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。
目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。
明确“法律规定的机关”
（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关
从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。
鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。
（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。
此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持、督促的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接的方式提起环境公益诉讼。第一，支持，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促书》，督促环保监管部门依法提讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接，即对于侵害环境公益的行为，无人或被督促单位不的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。
据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。
明确“有关组织”的范围
新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。
与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。
因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。
赋予公民个人原告资格
虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。
事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。
（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格
政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。
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2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。
一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。公益诉讼涉及到公共利益的界定，这个地方的公共利益既不是公民个体的利益，也不是社会成员个人利益的简单相加，它是一定区域内的全体社会成员的利益综合体。[①]公共利益根据不同的情形有不同的表述：我国现有的法律中除“公共利益”外，同时还有“社会利益”，“国家整体利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我国的立法中有多处体现，例如，《宪法》第51条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”，《著作权法》第4条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”除此之外，民法通则、知识产权法等部门法对于公共利益都做了规定。
二、现有主要公益诉讼主体资格的缺失
根据新民诉讼法的规定（对于环境污染案件和侵犯众多消费者合法权益等案件可以提起公益诉讼）和理论界的有关学说我国的公益诉讼主要分为以下几类：环境污染、经济垄断、侵害消费者权益。
（一）环境公益诉讼主体资格的尴尬
（二）、企业垄断损害消费者利益
我国的垄断企业大多和体制有关，带有行政主义色彩。垄断性企业往往受到地方政府的保护，虽然给地方政府带来了财政收入，但是严重损害了公民利益和市场经济的公平性，因此由于垄断企业导致的侵害消费者、其他企业利益的事件一般很难通过司法途径予以解决。可以这么说，在我国企业垄断的产生是行政权扩张的结果。[③]针对这种情况的公益诉讼如何提起，成为一个严峻的问题。虽然新民事诉讼法出台后有关机关可以对此提起公益诉讼，但是这个有关机关的是否可以包括行政机关呢，法律并没有予以明确的规定，同时什么机关可以提起这类诉讼法律也没有规定。这就是此类公益诉讼主体的缺失。
三、公益诉讼主体资格解析
（一）、法律规定的机关
对于新民事诉讼法中：法律规定的机关，理论界异议较大，从我国宪法的规定来看，有关机关指的是：立法机关、司法机关、行政机关、军事机关。但是从法理的角度来看只有行政机关和检察院可以具有诉权。对于检察院具有诉讼理论界没有争议，对于其他行政机关是否应该具有诉权，争议较大。
1、1行政机关是否应该具有诉权
笔者认为：行政机关不应该具有诉权，理由有三。首先，根据司法实践来看很多的公益诉讼事件的产生都和地方行政机关的不作为或者乱作为有关，如果允许行政机关作为原告，他们有可能通过诉讼来规避责任，这种规避责任的方式主要是通过自己提讼来阻碍其他团体提讼的可能，或者通过规避利害关系的方式提起和自己责任无关的诉讼请求，甚至可能通过伪造证据形式来规避责任、保护地方利益。其次，行政机关所做的行为应该是行政行为，如果由行政机关来提起的诉讼将不具有行政行为性子，这样的话就和宪法为行政机关定义的职能相违背，最后，行政机关作为公益诉讼的主体提讼时，掌握着诉权和行政权两项权利，这样的话不利于司法的公正，对于被告方是不利的和不公平的。
1、2检察机关的诉权
“检察机关提起公益诉讼是各国的通例，无论是英美法系还是大陆法系国家，作为行政机关和司法机关的检察机关，都是具有提起公益诉讼的权利。”[④]（）虽然我国诉讼法并没有规定检察机关是否可以作为民事诉讼原告，但是也没有禁止其作为原告出现，因此检察机关作为民事诉讼的原告并不和法律相违背。而且，检察机关是我国宪法所规定的专门进行法律监督的机关，保护国家利益和社会利益是检察机关的职责。与此同时，由于公益诉讼一般案情复杂，诉讼费用很高、专业性很强，例如环境类公益诉讼需要做各种鉴定、化验、评估等花费巨大，需要专业人生参加，而检察机关作为国家机构，拥有足够的物力财力、人力去进行诉讼。
由检察机关来提起公益诉讼具有诸多的优势，但是同时也存在一个问题：监督的空缺。首先是缺少内部监督，由于公益诉讼刚在立法中予以确认，因此检察机关还没有设立专门的公益诉讼机构，缺少必要分工。这种内部机构分工不明，不利于检察机关自己监督的实现。其次，缺少社会的有效监督，根据新诉讼法规定只有直接关系的利害关系才可以提起公益诉讼。着就导致社会其他公众无法对案件进行实时的监督。
（二）有关组织
这里的有关组织指的是社会团体。随着经济的发展，公益诉讼所涉及的案件往往是疑难复杂的，普通的公民对于这类案件在精力、财力上的承受能力有限，而且诉讼中被告往往是具有优势地位的社会组织，在诉讼中公民难以与此抗衡。相反，社会团体往往具有一定的经济实力和社会影响力，因此由其代替公民提讼可以更好的实现诉讼的目的。
（三）普通公民
我国新民事诉讼法规定，只有具有直接关系的利害关系人才能提起公益诉讼，其他公民不能提起公益诉讼。这一规定否定了普通公民提起公益诉讼的资格，立法机关这么规定具有一定的合理性，因为近些年来我国诉讼中存在着滥诉问题，导致司法资源严重浪费。而且，我国公益诉讼制度刚刚起步，诉讼程序、诉讼范围等都还需要更加明确细致的规定，赋予公民个人资格则存在更多需要细化的条件和限制。但是，赋予普通公民公益诉讼的诉权是大势所趋。
从国际的立法趋势来看，公民享有公益诉讼的诉权被大多数国家认同。大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中赋予公民公益诉讼主体资格。例如早在古罗马时就已经赋予公民公益诉讼诉权，美国1863年，制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着公民个人可以以原告身份启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金，它是现代公益诉讼制度的开端。
从法理来看，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，赋予公民公益诉讼的诉权是宪法原则的要求，同时普通公民可以一起公益诉讼也是法治理念提升的内在要求。
当然，由于由公民提起公益诉讼具有一定的弊端，因此未来如果允许公民可以提起公益诉讼的话，应该对公民可以提起的公益诉讼的范围和程序予以限制，例如可以规定在有关机关和组织不作为的前提下公民可以提起公益诉讼。同时为了防止滥诉的出现，应该设置一个前置程序，由公民先就内容进行一次法庭的听证。
四、结语
新民事诉讼法有关公益诉讼的规定，开创了我国公益诉讼的先河，为公益诉讼的顺利开展提供了法律的保障，但是我们应该看到公益诉讼的主体的规定还有待立法机构予以司法解释，只有各种司法解释相互印证才能保证公益诉讼的顺利进行。公益诉讼主体的确定不仅要从法理的角度分析，同时还要考虑我国的社会现实，只有这样才能实现法律效果和社会效果的统一。
[①]颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M].北京:中国检察出版社,20__年。
公益诉讼制度起源于十二世纪的古罗马时期，它与私益诉讼相对，其目的是维护社会公共利益。查士丁尼的《法学阶梯》中指出：“...所以称作公诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起。”[1]而现代意义上的公益诉讼最早于美国1970年的《清洁空气法》中得到体现，它规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提讼。[2]随着经济社会的快速发展，环境问题日趋严重，虽然我国在理论和实践方面从未停止过对此类诉讼的探索，但始终缺少明文规定，使得司法处于十分尴尬的境地。可喜的是，2013年新民诉法的出台，为我们填补了这一空白。
《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这似乎昭示了环境公益诉讼的光明前景，但其中的诸多问题还是值得商榷的。
一、对环境公益诉讼主体规定存在的不足
新民诉法对环境公益诉讼的规定最明显的进步在于其对诉讼主体的确认，明文规定了诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”。然而，这似乎又是最值得诟病的地方，主要问题集中在以下两个方面：
首先，该规定出台之前，我国并没有任何法律对环境公益诉讼加以规定，那么新民诉法所指的“法律规定的机关和有关组织”便指向不明。虽然2014年修订的环保法第58条对此作出了两项具体限定，但司法实践中仍然存在难以认定的问题。
其次，新民诉法对环境公益诉讼的主体限定为“机关和组织”，自然人则被排除在外。但是，所谓公益诉讼，本身涉及的就是社会公共利益，而公共权利是公民权利的延伸，公民个人及公共权利受到尊重与保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，并且，环保法赋予了公民环境权。据此，不应将公民个人排除在环境公益诉讼主体之外。
二、改进的具体设想
1、完善立法，扩大诉讼主体范围
其次，由于环境公益诉讼涉及公共利益，应当赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，行使其维护社会公共利益的职能。检察机关是我国所有国家机关中最适合代表国家利益和公共利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共利益也是检察制度的目的所在。因此，法律有必要赋予检察机关对违反公共利益的民事行为向人民法院提讼的权利。[3]
提出必要的措施预防、阻止和撤销损害环境的公共（私人）机构的行为；
在涉及环境犯罪的刑事程序中提供协助；
要求公共实验室进行环境组成物质成分的测试分析并公布结果或者在诉讼中运用这些结果。[4]
最后，在赋予诉权的同时也要作以适当的限制。如完善环保组织登记制度等。
2、完善管理
3、法律后果的承担应有利于环境的恢复
在普通民事诉讼当中，法院往往判决败诉方支付一定数额的赔偿，然而这并不完全符合环境公益诉讼的宗旨。对环境公益诉讼来说，其宗旨是尽量使环境恢复到破坏之前的状况。同时，赔偿金额过高也会导致执行困难的问题，最终均是使得恢复生态环境的宗旨难以实现。因此，根据侵权责任法推动民事责任承担形式的多样性，使之更贴近于“环保”和“公益”的特点，也便于执行判决。
摘要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。
关键词：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动
一、环境公益诉讼制度的特征考察
二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位
不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。
（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足
现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。
环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。
（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策
（三）推动社会的变革
美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。
三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想
环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。
（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充
（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则
总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。
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公益诉讼―制度下的必然选择
（一）行政手段保护公共利益的弊端
传统的诉讼理论坚信，民事诉讼法调整的对象仅限于私人利益的民事纠纷，而保护公共利益的任务应当由国家机关依靠行政手段完成，但是面对日益复杂的食品安全问题，受制于有限的监管资源，单纯依靠政府监管显得漏洞百出。在地方保护和权力“寻租”的影响下，甚至出现政府部门与违法人员形成利益共同体，怠于履行职责的现象。例如三鹿集团作为地方上的纳税大户，地方政府的知情不举就是消极不作为。面对多样化的损害情况，用单一的标准赔偿，既不符合实事求是的原则，也有滥用权力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情况下，为其提供司法保护和救济途径，既是法治现代化的基本要求，更是社会发展的必然要求。
（二）现有诉讼制度下的救济缺失
由于市场信息不对称，相对于食品生产、经营者，尤其是大型食品企业，消费者属于弱势群体，他们无论在法律还是公共政策的制定与执行过程中，都呈现出一种制度化的失语状态。当广大消费者权益受到侵害，寻求司法途径获得民事赔偿时，现有的诉讼制度显得救济乏力。一方面，食品消费者人数众多，行为分散，诉讼多为“小额多数”，当事人面对高昂的成本、繁琐的程序以及被告的强势地位，往往得不偿失，索性放弃，成为一种“易腐”的权利（张卫平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政机关或者有关组织代为诉讼，受制于原告必须“与本案有直接的利害关系”，法院会以原告不适格为由不予受理。司法实践中，法院迫于各方压力往往不愿受理群体性诉讼。此外，现有的民事诉讼制度受理侵权案件，以实际损害的发生为前提，偏重事后救济而缺乏预防功能，食品侵权事件一旦发生，会对众多消费者造成难以挽回的损失，事后救济更像是一种“迟来的正义”。尤其是面对存在未知风险的转基因食品，以及滥用食品添加剂这类存在潜在风险，但无法证明实际损害的情况，消费者无法表达其对食品安全的诉求。
（三）公益诉讼制度的价值优势
公益诉讼是指有关组织和个人依据法律的规定，对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为，向法院，由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动（徐卉，2009）。公益诉讼中的“公共利益”并非是一种整体上、泛化的公益，而是依据“木桶原理”，在利益和价值多元化且相互冲突的社会转型期中逐渐形成的弱势群体――作为“木桶”的短板――在社会中的利益状况所决定的整个社会的公共利益水平。因此，公益诉讼是以保护弱势群体的利益，通过司法途径追求社会公平作为立足点的，食品消费者群体的利益正是公益诉讼所要保护的对象。
从公益诉讼的功能价值来看，首先，公益诉讼为解决食品安全问题提供制度保障。行政救济并不能阻却受害者的诉讼维权，公益律师也不会因为制度的缺失而放弃诉讼，公益诉讼恰好为法院提供了解决纠纷的正当程序，将众多分散的由于同一或者类似的原因造成的损害赔偿集中解决，避免了司法资源的浪费和司法不公等问题。其次，公益诉讼有利于实现宪法赋予公民对公共事务的诉讼权利。公益诉讼不仅能够弥补政府监管的漏洞和偏差，也使法院成为一个公民表达意愿，让纠纷被公众感知并得到协商或者和解的场所。对于存在未知风险的食品安全问题，例如转基因食品的风险，消费者如果认为转基因食品充斥市场，侵犯了自己的知情权和选择权甚至生命健康权，就可以通过公益诉讼激发公共辩论，乃至形成公共政策，甚至上升为法律。最后，公益诉讼对食品安全问题具有预防作用。公益诉讼的提起不以实际损害发生为要件，任何组织和个人发现侵害公共利益的行为，均可依法提讼。面对“塑化剂”、“瘦肉精”这类存在危害但未造成实际损害结果的行为，公益诉讼可以预防危害行为的扩大化。
食品安全公益诉讼制度的构建
（一）原告资格的确定
1.法律规定的机关。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关（肖建国，2012）。如果“法律规定的机关”仅指法律明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织，那么公益诉讼在维护食品安全方面作用有限。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利（汤维建，2010）。
行政机关本身就是公共利益的维护者，在监管中具有信息和技术优势，由其举证更为便捷、可靠，胜诉几率更大。尽管反对行政机关提起公益诉讼的理由不绝于耳，但在受益人“缺位”的情况下，由行政机关启动公益诉讼十分必要。司法实践中，民政局在流浪汉被撞身亡案中对肇事方提讼的例子可以充分说明这点。随着机构改革的完成，《食品安全法》势必修改，可以明确卫生、农业和食药监部门承担公益诉讼的职责。当然，为避免行政机关在履行职责中的角色错位，应当规定行政机关只有在穷尽一切行政管理手段仍无法制止危害公共利益行为的情形下，才能提起公益诉讼。
而检察机关作为国家的法律监督机关，通过公益诉讼维护公共利益乃是职责所在。近年来，检察机关在保护环境和国有资产方面积累了大量公益诉讼的实践经验，其在收集证据、取证权限以及专业素养方面的优势明显，在惩处危害食品安全犯罪的同时可以运用附带民事诉讼的公诉权提起公益诉讼。考虑到检察机关作为法律的监督者，应当规定在行政机关怠于行使公益诉讼职能时，检察机关方可提起公益诉讼。
（二）案件的受理与管辖
人民法院受理公益诉讼，不应当以“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定为限制，只要存在危害公众食品安全的行为即应受理。对于存在潜在风险或者未知风险，有可能危害食品安全的行为，公益诉讼应当将其纳入受案范围，发挥公益诉讼的预防功能。法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼的，应当承担必要的诉讼费用；如果公民提讼的，法院应当免收诉讼费用，甚至可以给予法律援助或者引入“胜诉酬金制”。
（三）举证责任的分配
一般民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”的原则，对法律规定的机关和有关组织可以遵循此原则。但对于公民提起的公益诉讼，考虑其在信息、资金和技术方面的劣势，举证难度颇大，可以适用“举证责任倒置”规则，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步证据，而由被告承担举证责任。
（四）配套机制的设置
1.限制原告处分权。公益诉讼的权是国家和公民赋予的，原告是社会公益的代表，而非权利人，故应当限制其处分权。除非原告因客观因素不能举证被告的确侵害了公共利益，或者被告承诺停止侵害并采取补救措施，否则原告不得撤诉或和解。如果原告在一审中败诉，即便原告放弃上诉，其他适格主体不服一审判决的，有权上诉或申请再审。
2.行为保全措施。针对持续危害食品安全的行为，应采取必要的行为保全措施，防止损害的扩大。但对于存在未知风险，有可能危害食品安全的行为，则不适用。
3.食品安全责任保险。食品企业在市场准入时应当强制缴纳食品安全责任保险，一旦食品生产者、经营者因疏忽或过失，造成受害者人身或者财产损失的，原告提起公益诉讼后，由保险公司在约定的限额内先行赔偿。还可以通过各类食品行业协会设立医疗赔偿基金，委托保险公司代管，用于补充食品安全责任险赔偿不足的部分。
4.激励机制。激励机制是公益诉讼制度的精髓，提起公益诉讼的公民一旦胜诉，应当给予奖励，或者分配一定比例的赔偿金，提高其积极性。此外，可以引入误判责任豁免机制，只要原告不存在故意或重大过失，不以恶意贬低食品生产者、经营者的信誉为目的，而仅因监控信息缺陷、监控技术落后以及对食品安全合理性怀疑而导致对食品安全的误判，就应当豁免责任，以鼓励原告通过公益诉讼参与监管。
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