相较于传统法学学科具有较高的成熟度，党内法规学仍处于起步阶段，党内法规理论研究还主要在浅层次徘徊。尤其是，围绕党内法规研究存在着认识混乱甚至误读或曲解。典型的观点如，误将党提出法律“立改废”的主张作为党内法规与国法相冲突的例子加以指责；或建议将承载着党的主张的规范性文件直接纳入党内法规体系中；或建议将党内法规体系直接纳入国家法律体系；还有相当多的质疑“党内法规”概念的妥当性，等等。这些观点不仅阻碍了党内法规研究的进展，也在一定程度上影响了对党内法规制度建设和依法治国成效的认识与评价。
本文尝试以党内法规制度建设的发展状况为实践依据，以国家治理体系为理论前提，对党内法规研究中涉及的基础概念进行辨析。本文认为，中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。在这一制度体系框架下，党内法规研究的基础概念主要包括党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。这些概念可分为两类：一类是“党的主张”，是体现党的领导的重要概念，也是消除党内法规研究中误读现象的关键概念，本文称之为“总领性概念”。另一类是以党内法规概念为核心，存在并列、包含或交叉逻辑关系的概念，包括党内法规、党的规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。
中国共产党成立90多年间，党内法规制度从无到有、从单一到多元、从侧重某些方面到覆盖各方面、从曲折前进到不断完善，见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程。尤其是自党的十八大以来，统筹推进、一体建设依法治国与依规治党，中国特色社会主义法治体系建设加快推进，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展。党的十九大明确提出依法治国和依规治党有机统一（以下简称“两者有机统一”），并将其作为坚持全面依法治国基本方略的重要内容。“两者有机统一”是基于对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，在借鉴国际法治经验基础上的重大理论突破与实践创新，是法治中国建设区别于西方法治国家制度建设的鲜明特色。依法治国与依规治党有机统一于中国特色社会主义法治体系，统一于坚持全面依法治国基本方略，统一于党依法执政和坚持全面从严治党基本方略，统一于国家治理现代化，统一于我国社会主义民主政治的伟大实践，统一于中国共产党的领导。
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党内法规制度是党的领导的制度化规范化体现，是极具“中国味”的制度形态，必须基于中国特色社会主义建设的世情国情党情，在中国共产党执政兴国所依据的整体制度体系中予以把握。这一整体制度体系就是我国国家治理现代化中所指的国家治理体系。
二、总领性概念：党的主张党的主张是一个由来已久且常被误读的概念。早在1928年，毛泽东同志在写给中共中央的报告《井冈山的斗争》中就提出过这个概念：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”“党的主张”也在习近平总书记重要讲话或其所作的重要报告中经常出现，比如，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”“改革开放是人民的要求和党的主张的统一”“善于从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张”“确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面”“法是党的主张和人民意愿的统一体现”“积极宣传马克思主义真理、宣传党的主张、反映群众呼声”“让党的主张成为时代最强音”“把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”，等等。
党的建设历史及当代实践都表明，党的主张是秉持初心和使命的中国共产党为实现革命理想和奋斗目标而提出的在一定历史时期应遵循的理论、路线、方针、政策，是党的意志和人民意志的具体体现，是制定党规与国法的重要依据，在党和国家的政治生活中具有重要地位。党的主张具有两方面鲜明的特性：一方面，“对国家政权机关而言，党在其文件中提出的各种主张和意见不是命令性、强制性的，而是建议性、导向性和号召性的。”另一方面，党的主张体现了党的领导权威，对于党规和国法的制定、修改、废止、解释发挥着基础性作用，对于健全党规和国法以及处理好党规与国法之间的关系具有引领作用。根据“备案规定”第7条，中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，主要审查的内容包括6项，第1项为“是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触”。这实际上就是将党的主张与党章共同作为备案审查工作的首要评判依据。
事实上，党的主张大多会转化为党规或国法。特别是，党的政策主张通常都要进行相应的转化。对此，有论者指出“党内法规制度是党的政策的规范化转化形式，党的政策是党内法规制度形成的前提和基础”。此外，《中国共产党党组工作条例（试行）》总则对党组工作应当遵循的原则要求包括，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。而中国共产党的党组是领导国家机构和社会组织的组织工具，是将“党的意志”转化为“公共意志”的组织设施。显而易见，党的主张并非一般意义上的建议，而是具有制度刚性，必须在党内得到贯彻落实，必要时，则通过法定程序转化为国家意志。这也是“以党的主张为统领的政策制度体系”能够成立的根本原因。
实践中，经常有人误将“党的主张类文件”要求与国法规定不一致这种现象作为党内法规与国法相冲突的例子来用。此外，还有一种误读的现象，即将“党的主张类文件”纳入党内法规体系中。如有学者建议把《决议》《决定》和《报告》统称为“决定”，作为与准则并列的党内法规层级，在《中国共产党党内法规制定条例》中或以括号形式标注，或对其作特别说明，从而对党的重大决策实施起到有效促进作用。这种将“党的主张类文件”直接纳入党内法规的观点，似乎是为了解决该类文件中党的重大决策实施效果着想，实际上降低了“党的主张类文件”的地位，也忽视了“党的主张”的独特价值。
党的主张根据实际工作需要，可以直接指导党和国家事务，更多的是需要转化成为具体的行为规范。这种转化主要体现在两个制度体系领域，即党内法规制度体系和国家法律制度体系。党的主张转化为党内法规制度，从而实现对全体党员干部行为的规范；转化为国家法律制度，从而实现对全体国民行为的规范。当然，具体的党的主张在不同领域的转化程度，也并不完全相同。以党的十九大报告为例，该报告作为承载了党的主张的极其重要的纲领性文件，包括新时代中国特色社会主义的指导思想、基本方略、重要部署等等。其中有的内容将转化为国家法律制度，比如宪法的修改、监察法的制定等等；有的将转化为具体的党内法规或规范性文件。当然，还有一些重要内容将作为我们开展各项工作的方向指引和根本遵循。需要强调的是，党内法规要同国家法律衔接协调好，根本上也要靠党的主张引导。
党内法规也是一个提出在先界定在后的概念。对“党内法规”概念的权威界定始自1990年“暂行条例”第2条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”此后，2012年5月施行的“制定条例”第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”以上两个条例皆在第4条第1款规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”后者在第4条还对7种名称的党内法规进行了一一界定。根据上述两个条例，党的中央组织制定的党内法规可以使用7种名称，而中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，只限于使用规则、规定、办法、细则。
党内法规既是政治性概念，也是重要的法治概念。如果说在相当长的历史时期，“党内法规”主要在党内使用，更多的是一个政治性概念，那么，以党的十八届四中全会为分水岭，“党内法规”则同时转化为一个重要的法治概念。党的《十八届四中全会决定》明确：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”《十八届四中全会决定》还明确将形成完善的党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。至此，党内法规是依法执政之“法”的重要一极，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规体系已经明确融入法治体系，同国家法律体系共襄法治事业，共促国家治理体系和治理能力现代化。
2016年12月，党中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，该意见坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，初步勾画出“党内法规部门”的“四梁八柱”。
（一）并联概念：党内规范性文件党内规范性文件和党内法规都是党的规章制度的重要组成部分，都由党组织制定并用以规范党组织工作、活动和党员行为，但两者有明显的区别，主要表现在制定主体、名称、表述形式、审批程序和效力等级上。关于党内规范性文件概念的一个权威界定是“备案规定”第2条：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”
规范性文件与党内法规各展其长，相互促进。尽管“制定条例”将党内法规界定为“党内规章制度的总称”，并明确党内法规的七类专属名称，但在制度建设实际中，还存在不使用七类专属名称的文件，发挥着规章制度作用的现象。党内法规只是党内规章制度集合中的子集，还有一些非党内法规类的文件在数量上甚至远远超过了党内法规。就实际情况而言，党内法规制度主要由党内法规和党内规范性文件构成。2018年2月，中共中央印发的《五年规划》明确提出“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”的要求，正是体现了党内法规制度体系建设的一个显著特色，即以党章为统领的党内法规制度体系主要是由党内法规子体系与党内规范性文件子体系所构成。其中，党内法规重在创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处理程序等；党内规范性文件侧重于提出政策主张、做出工作部署等。同时，在制定党内法规条件不成熟时，可先通过规范性文件发挥制度作用。
党规是一个彰显党的制度建设体系性的重要概念，也是体现党的制度规范化程度的概念。“伴随着党规制定规范化程度的不断提高，应当是越来越多的党规文本采用7类专属名称；应当是越来越多的党规规范是以条款形式出现在单行党规文本中，尽可能少地以非条款方式分散在法规性文件中。”只有到了规范化程度最高的时候，我们才可以毫无争议地认为党规是党内法规的简称。
2.党内规矩党内规矩是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称。习近平总书记在第十八届中央纪委第五次全会上指出：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。我认为，我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”显然，党内规矩在与党内法规有交集之外，还有更大的外延，既包括了党规中的义务性规范，也包括了国家法律的要求。
3.党的纪律，简称党纪，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。根据党的十九大修改后的党章，党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。党纪具有强制性和约束力，属于党规中的义务性规范。在形式上，党纪有成文和不成文之分。就党的纪律与党内法规关系而言，二者属于交叉关系。
结语习近平总书记在十三届全国人大一次会议闭幕会上的讲话（2018年3月20日）中强调指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党是国家最高政治领导力量，是实现中华民族伟大复兴的根本保证。东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。中国共产党要担负起领导人民进行伟大社会革命的历史责任，必须勇于进行自我革命，永远保持马克思主义执政党本色，永远走在时代前列，永远做中国人民和中华民族的主心骨。
对党内法规研究涉及的基础概念进行辨析，不仅有助于澄清模糊认识，也有助于深刻领会中国共产党治党治国的实践逻辑、制度逻辑。在新时代新征程中，以党的自我革命推动党领导人民进行伟大社会革命的力度、广度与深度将空前增强。与之相适应，完善国家治理体系的步伐将明显加快。以党的主张为统领的政策制度体系必将更加丰富，以宪法为统领的法律制度体系必将更加完备，以党章为统领的党内法规制度体系必将更加完善，党的主张转换为国法与党规的机制必将更加健全，党内法规同国家法律衔接协调的机制必将更加科学，这不仅对于形成进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的制度合力与伟力意义重大，而且对深化党内法规理论研究也提出了更高更强的要求。理论工作者应顺应时代要求，主动跟上实践探索、制度建设的步伐，从中国特色的国家治理体系着眼，为党长期执政贡献有现实解释力和生命力的学理支撑。