近年来，加强科技治理、健全和完善国家科技治理体系成为党和国家发展科学技术的战略方针。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2019年10月，党的十九届四中全会提出：“完善科技创新体制机制……健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系，健全科技伦理治理体制。”2020年10月，党的十九届五中全会发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。”这些论述为我国国家科技治理体系的建设提供了指导和方向。
国家科技治理体系是现代科学技术发展及其与社会相互作用的新形势下国家管理和推进科学技术发展的一种整体方式。对国家科技治理体的构成和功能开展深入研究，具有重要的理论意义和实际价值，对于完善国家科技治理体系、深化我国科技体制改革具有重要的参考意义。
（1）对国外科技治理发展的述评和分析。樊春良（2005）探讨了欧洲兴起的科学与治理议题及其意义，高璐和李正风（2010）研究了英国生物技术政策范式从“统治”到“治理”的转变；（2）关于科学技术治理的理论探讨和具体科学技术领域的科技治理问题。樊春良等（2008）对“伦理治理”概念做了论述，并对我国生命科学技术领域的伦理治理机制做了探讨；樊春良等（2009）对我国纳米技术的治理做了探讨；陆铭等（2010）提出了基于公共治理的科技创新管理整合框架，用治理主体、治理工具、治理结构和治理机制四个要素来考察科技创新管理的各个阶段和环节；程志波和李正风（2012）论述了科学治理中的科学共同体。
2013年11月党的十八届三中全会之后，关于科技治理的研究大量出现，主要有几类：
（1）对科技治理的理论认识。李建军等（2014）认为科技治理是国家治理体系在科技和创新领域的延伸，用“治理”的理念和方法对科技创新的公共事务进行管理；王奋宇等（2015）认为科技公共治理的实质是为政府、科学共同体、企业、公众四类主体之间以及各类主体内部不同的利益和观点提供一个沟通、交流和妥协的平台；
（2）关于科技治理机制和工具的研究。郭铁成（2017）将多数国家科技创新治理采用的政策工具组合模式概括为5种类型：战略协商、综合创新、公私合作、政策组合、社会评估；
（4）新技术发展的治理。这方面近年来有许多研究，如薛澜等（2019）探讨了新兴技术发展的监管模式，指出对于新兴技术的风险性和不确定性，治理部门对于在识别产业特征、创新规律和社会风险方面存在知识体系、法律规则和风险判断等方面的困难，需要建立合理的监管措施。樊春良等（2020b）以美国国家纳米技术倡议（NII）为例，探索了新兴技术发展的国家治理机制。
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研究问题、理论与方法
1.1研究问题
本文的研究问题是：（1）科技治理体系的含义是什么？其组成要素包括哪些？（2）国家科技治理体系的整体架构是怎样的？功能是什么？（3）从推进和完善国家科技治理体系的角度看，政策的着力点应该在哪些方向？
1.2基本概念与基本理论
1.2.1治理与治理体系
“治理”一词，有多种含义。要理解科技治理和科技治理体系，需要对“治理”一词的含义做一考察和界定。
英文中“治理”（governance）一词源于拉丁文和希腊文，原意为控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治”（government）一词等同使用，主要是指政府的指挥和控制行为。20世纪80年代以来，社会和经济发展表明，许多领域的活动,单纯靠政府权力和管理机制是不够的，需要公私双方的协调管理，需要政府以外的一些其他机构和角色参加经济和社会的调节，由此，具有新意义的“治理”概念开始出现。正如罗茨在“新的治理”一文中所指出的：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者是一种新的管理社会的方式。”（罗茨，2000）
关于治理有多种理论，从不同的方面刻画了治理的特征。斯托克（2009）提出了著名的治理5论点：治理意味着一系列来自政府、但又不限于政府的社会机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题需求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事的能力并不限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。
概括地说，治理理论的核心思想是：
第一，治理是政府和其他社会行为角色管理共同事务发展的过程；
第二，权力运作的方式发生了变化，不再是单纯自上而下的等级管理方式，而是包含着各种独立的主体在不同层面的互动，同一层面的协调和磋商,以各种方式互相协助或彼此影响；
第三，治理意味着行为角色之间以正式和非正式的多种形式开展合作、协调、竞争和协商的互动过程。它所创造的结构和秩序既依赖于正式的制度安排，也依赖于行为者磋商或互动形成的非正式制度安排；
第四，使用治理工工具；第五，各社会行为角色保持相当程度的相对于国家的独立性（罗茨，1996；斯托克斯，1998；OECD，2005；Benz，2007）。
治理理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维：计划与市场、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，为认识科学技术和社会发展提供了新的视角和工具。
“治理”的思想含义是不同行为者通过正式和非正式的相互作用机制而管理共同事务的方式，发展中形成一个网络，即治理体系。
1.2.2科学技术与创新
1.2.3关于科学技术与创新的理论
关于科学技术与创新发展主要有三种理论：（1）创新理论；（2）科技政策与管理理论；（3）科学与社会理论。
创新理论.探索创新的内在机制及其对经济和社会发展的影响。创新理论的发展可以分为三个阶段：
第一个阶段是为经济增长的创新阶段，自二战到20世纪70年代，重心在研究与发展（R&D），创新模型是从科学发现到技术应用，创新各个行为角色有明确的分工和责任，政策的依据是解决市场失灵。这一时期，形成了各种政策工具；
第二阶段是国家创新系统阶段，从20世纪80年代开始到本世纪前10年，知识从生产和应用不是单向直线的，而是相互作用的，创新包括用户在内的更多角色参与和互动，政策的依据是解决系统失灵；
第三个阶段是转型变革时期，从20世纪10年左右开始，主要解决社会与环境治理失灵问题，如气候变化、环境退化以及不平等问题等，这一阶段的知识范围已超过科学技术，参与主体和组织类型都发生了很大的变化，科学技术和创新发展的方向性问题突出地显现出来，政策协调的重要性日益重要。当前，三个阶段的创新模式共存（Schotetal,2018）。
科技政策与管理理论.包括科技资源分配的依据和机制，科技政策的组织（最高决策层面的科技政策组织；部门层面的科技政策组织等），科技政策的产生方式和决策过程，科学技术对国家发展的优先性选择；利用科学证据支持决策；科技投资与科技政策的效果等(Crane1980，NSTC2008,Fealing2011)。
科学与社会研究.包括科学社会学关于科学作为社会建制和科学共同体的理论，科学技术与社会关系的理论、科学传播以及科技伦理的理论(Merton,1979;Spiegel-Resingetal,1977;Jasanoffetal,1995;Feltetal,2016)。
以上三种理论从不同的维度，不同的层面揭示了科学技术活动的性质和规律性认识，为研究国家科技治理体系提供了理论视角、洞察力和框架。
1.3关于科技治理的研究现状
国际学术界关于科技治理有许多的研究，涉及到不同的方面，如Fuller（2000）从社会学和政治学对科学治理的研究，Borrás（2012）探讨了科学系统和技术系统治理的不同特点和内在动力；JohndelaMothe（2001）编辑的文集《科学、技术和治理》中作者们对科技政策的治理做了多方面的研究，如从科学与政府关系、科学政策与公共管理的研究、科学咨询支持决策的研究等。还有许多关于具体科学技术领域的伦理与风险治理的研究，如McCain（2002）对生物技术治理的研究，Stand（2001）对转基因食品治理的研究，Renn等对纳米技术的风险治理的研究（Rennetal,2001）。同时，关于当代科技政策与管理研究的诸多议题包含科技治理的思想和主题（OECD,2005;OECD,2018;OECD,2021）。这些学术研究和政策研究为进一步探讨国家科技治理体系建设提供了基础。
关于治理思想应用于科学技术和创新的治理，典型的而研究是OECD关于国家创新治理体系治理的研究，它把斯托克5个论点作为国家创新政策监控与实施工程的核心（OECD，2005），这种思想应用的方法论值得借鉴。
1.4研究视角与研究方法
对科技治理的认识是构建国家科技治理体系的基础。本文首先概括科技治理的定义、特点和原则，然后通过考察科技治理思想发展和当代科技治理的需求与挑战，总结科技治理需要解决的主要问题。在此基础上，本文治理理论为指导，采取多种理论视角和研究途径，结合国内外科技治理的实践与政策议题，以理论分析与经验概括相结合的方法，阐述科技治理体系的含义和组成要素，探讨国家科技治理体系的整体架构和政策蕴含。
本文的理论视角包括：
本文采取系统分析的方法。科技创新治理体系是一个由各个部分构成的整体系统，本文采取分析-综合的方法，先对科技创新治理体系的各个组成要素做一具体分析，然后从整体的视角对国家科技创新体系的架构做综合研究。
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科技治理的涵义与主要问题
2.1科技治理的定义及特点
2.1.1科技治理的定义
2.1.2科技治理的特点
科技治理具有以下几个特点：（1）价值导向，科技治理的方向是促进科学技术发展的有益的和正面的效果，控制负面效果，降低不确定性和风险；（2）多主体共治，强调不同主体协同合作，各负其责；（3）互动关系，科技治理既强调制度性、正式的互动机制，也强调各主体之间非正式性的互动。
2.1.2科技治理的原则
科技治理的原则遵循善治的原则，包括参与、法治、透明、回应性、共识、公平和包容、有效和高效、负责任性。
2.2科技治理的主要问题
2.2.1科技治理的思想源泉和发展
科技政策制定和实施的民主参与问题是科技治理思想产生的渊源，也是贯穿科技治理始终的一个问题。20世纪80年代，在科学技术对社会经济发展日益产生广泛影响的情况下，扩大政策制定和实施的参与开始成为一个重要的议题。典型的研究是，1986年美国休士顿大学M.L.Goggin编辑的《在民主社会中治理科学技术》(Goggin,1986)论文集出版，核心观点是科学技术决策需要纳入民主治理，民众、职业学会和公司在科学决策中应该起实质性的作用。
进入21世纪以来，科学技术治理议题日益引起国际学术界和政策界的重视，特别是在欧洲国家，主要有以下几个因素：
2.2.2科技治理的当代需求和挑战
当代科学技术和社会发展对治理提出了迫切的需求和挑战。
现代科学发展前沿突破加快，学科交叉融合趋势增强.科学研究的范式正在发生转变（JinghaiLietal,2019），带来了新的科学突破方向，塑造了全新的研究思路和发展模式；学科交叉融合深入发展，不仅出现了一系列崭新的学科交叉领域，而且出现交叉融合程度更深的融合会聚（convergence）领域，如合成生物学是生物学与工程学的大范围会聚和深度融合(赵国屏,2018)。传统上组织和管理科学技术发展的一些思想和做法已经不适用，需要以新的思想和方法来促进现代科技的发展
新兴技术发展的不确定和风险加大，伦理问题突出.当今新兴技术的发展极大地冲击现有人与自然、人与人、人与社会的关系以及人自身的尊严，如人工智能和大数据带来的隐私暴露问题，基因治疗编辑带来的健康风险、伦理冲击和社会问题。典型的事例是2018年底贺建奎的基因编辑婴儿事件，充分显示出新兴技术对人体健康、人类尊严以及社会带来的问题，暴露出相应法律、制度和监管的缺失。当前科学技术发展的伦理、法律和社会问题已成为世界各国普遍关心的问题，迫切需要解决。。
科学技术应对社会重大危机。在过去的两年，科学技术在抗击新冠疫情中发挥了巨大的作用，突出地表现在科学支撑决策、运用数字技术等。经验表明，应对新冠疫情和恢复建设，
各国政府应将对新兴技术的支持与包含负责任的创新原则的更广泛的使命联系起来，需要更新其政策框架和能力，以执行更有雄心的科学和创新政策议程（OECD，2021）。
2.2.3科技治理的主要问题
综上，科技治理要解决的主要问题有：
——如何为了更有益于人民和社会的目标而发展科学技术？——科学技术的治理模式如何适应现代科技发展的特点而促进突破性进展？——如何利用科学技术解决重大的社会性挑战？——如何发展和完善国家创新系统治理模式？——科学技术政策模式（政策目标，政策主体、运行方式等）怎样由封闭的模式向开放、透明的模式转变？政府、科学界、企业、社会组织和公众在政策制定中应该各自起到什么作用？——科学技术政策如何实现科学技术与经济、社会、可持续发展等方面的协调和整合？
解决这些问题和挑战，是推进和完善国家科技治理体系建设的动力。
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科技治理体系的含义及其构成要素
3.1.科技治理的对象
科学技术发展的整个过程包括科技发展战略、方向和领域的确定、科技活动的开展、科技活动的结果产出和影响等，科技治理贯穿于科技创新活动的整个过程。本文把科技创新活动分为战略与决策，研发与应用，扩散与影响三个大的部分，具体包括以下几个阶段：（1）确定战略和发展方向；（2）选择优先领域；（3）设立研究计划；（5）开展项目研究；（5）成果应用于社会等几个主要阶段。科技治理就是对以上几个阶段的治理。
3.2科技治理体系的目标
科技治理体系有三个主要目标：促进科学技术的发展；确保科学技术的过程健康有序地发展；控制科学技术的后果和影响。
3.2.1促进科学技术的发展
主要指促进科学技术全面、协调地发展，调整和控制科学技术的规模，促进科学技术发展速度和步伐，以及促进新的方向性上突破性技术和根本性创新的产生。
随着可持续发展和全球性问题的日益突出，在国家层面，不仅要促进科学技术自身的发展和提高国家的经济竞争力（集中在特殊的产业和特殊的技术），而且还需要利用科学技术应对和解决各种重大的社会性挑战（如环境的可持续性、老龄化社会），这两方面的创新政策在目标、组织方式和涉及的社会角色均有所不同，后者可以称为新的转型变革（transformativechange）政策（Schotetal,2018）。在国际上，一些国家明确提出目标在于利用科学技术促进可持续发展的转型发展政策（OECD，2018，2021）。
因此，一个国家科学技术的发展需要有整体的战略框架和方向，综合考虑科学技术支持国家各个方面的发展目标。确定战略方向性是国家科技治理的出发点(Weberetal,2012).
3.2.2确保科学技术的过程健康有序地发展
科学技术发展要坚持符合伦理的行为，保持科研诚信，控制和惩戒违背科研伦理的行为。同时，重要领域的科学技术发展，越来越多地需要不同部门、不同领域的科技人员协同合作。促进协同合作、避免过度竞争和调节利益冲突是科技治理的一个重要目标。
3.2.3控制科学技术的后果和影响
确保科学技术的后果是有益于人民福祉和社会发展，预期风险，管理不确定性，避免和控制负面效果。
以上科技治理的几个目标是紧密地联系在一起的，例如，要保障科学技术后果的有益性、控制负面效果，需要加强过程治理。
3.3科技治理体系的主体
一些国家的法律明确规定了政府、科研机构和社会团体在科学技术发展中的职责和作用。如德国政府以法律法规明确联邦与州政府及各创新主体在科技创新中的角色和职能范围，通过政策引导，将科研机构、高校、企业联结为紧密合作和信息共享的创新合作伙伴（陈强，2015）。
3.4科技治理的工具
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国家科技治理体系的理论构架
（3）决策咨询机制
在国家战略和决策层面治理的科学决策咨询机制有几个方面组成：①国家最高决策层的专职科学顾问和国家科学咨询委员会，如美国总统科学技术顾问委员会（PCAST），日本的综合科学技术创新会议（CSTI），德国高技术论坛；②国家科学院和工程院以及全国性的科学团体，独立、半独立的政策研究机构、大学智库和民间智库，这些咨询机构和组织，从不同的方面和层级支持决策咨询。
支撑战略治理的科学咨询机构是全局性的、对国家决策层负责的专家咨询系统，而不是服从和依附行政管理部门的专家咨询系统。
（4）愿景塑造和前瞻性治理
4.3.2优先领域确定的治理
（1）不同类型的优先领域
不同类型的科学技术具有不同的特点，优先领域确定和选择的方法也不同。从世界范围看，科学技术发展经历了四个时期：以军事技术为主传统使命导向途径；民用的关键技术途径；创新系统的通用要素途径以及今天新的使命导向途径（应对新的挑战：人口老龄化、环境的可持续性等）。每个时期科学技术发展的特点不同，优先领域确定和选择的方法不同，
例如，传统确定技术优先领域采取集中解决的方式，新的使命导向的研究领域（如环境、健康领域）确定优先领域的方式更加分散，参加的社会角色远超过技术和商业的领域（Gassler，2007）。今天，在主要的国家，科学技术发展四种类型同时存在，四种优先领域确定和选择的方式和途径并存。
(2)优先领域确定的特点
——优先领域的确定需要结合社会需求与科学技术发展综合考虑；
——选择和确定优先领域通常有两种方式：自上而下的方式（绝大多数国家采取的方式）与自下而上的方式(美国和加拿大)，还有些国家采取自上而下与自下而上结合的方式（如德国）；
——优先领域选择和确定应响应新出现的技术需求与社会需求；
(3)优先领域确定的内容
优先领域的确定不仅包括领域的选择，还常常包括领域发展的方向和目标、各个分领域发展的目标、不同发展阶段的特点以及实施计划和措施等。
(4)优先领域选择和确定的技术支撑——技术预见
长期持续的技术预见和前瞻研究是优先领域选择和确定的支撑。当今的技术预见，在内容上，从科技创新的进展扩展到产业变革、经济发展和社会环境等方面；在方法上，除了传统的德尔菲法和技术路线图方法，引入情景分析等考虑各种变化因素的新方法；在组织和机制上，建立由产学研专家组成的领导组织和大范围参与的工作机制。
（1）综合地运用项目资助和制度性资助。例如，在对公共研究机构的制度性资助包含包括战略定向部分，以便更好地协调研究活动，解决国家的优先事项，同时保持研究机构的自主性；又如，利用竞争手段，通过不同类型的卓越研究计划，为机构(或机构的一部分)分配多年资金。这些措施旨在鼓励卓越研究，直接向指定的研究单位提供大规模、长期的资助，它们同时具有机构资助和项目资助的要素（OECD，2018）。
（2）针对特定的目标，设立特别的组织或计划，以特殊的机制支持研究人员、研究机构和公司。如德国效仿美国DARPA的模式于2019年成立了致力于突破性创新的机构（AgenturzurFrderungvonSprunginnovationen）；日本设立了ImPACT计划(通过颠覆性技术推动范式变革)，旨在通过支持高风险和高影响的研究和开发来应对社会挑战。
（3）针对国家科技管理体系和创新体系失灵之处，建立特别的资助机制。突出的例子是日本于2014年设立的“跨部门战略创新促进计划”（inter-ministerialStrategicInnovationPromotionProgramme，SIP）,是落实日本科学技术战略（《第五期科学技术基本规划》的实施措施，目的是增强国家的经济增长，提高全球工业竞争力位置，集中在需要跨部门高度协调的领域，而且跨部门协调也是实施的途径，从始至终。它的目标是同时解决社会挑战和应对经济增长问题，例如，SIP第一阶段的目标是创新性内燃技术，在目标瞄准工业目标的同时，也对减少温室气体排放的社会挑战有贡献。SIP在项目选择广泛咨询学术界、工业界和政策共同体的意见；每一个项目的实施在研究目标设立、进程中，政治制定者与合作伙伴都进行深入的磋商（OECDScienceandTechnologyPolicyDivision,2020）。
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国家科技治理体系理论架构的政策蕴含
对国家科技治理体系整体构架的理论分析，揭示国家科技治理体系的导向性、目标多样性和各个主要治理任务及其关联性的整体性，表明要完善国家科技治理体系，政策着力点的应该沿着以下几个方向推动：
——扩大参与。促进科学家、企业家更深程度参与国家科技政策的制定，促进企业界参与前沿和重大研发计划的制定和实施，鼓励公众参与国家科技政策的讨论与制定。
——改革和创新国家重大研究计划。根据不同领域重大项目不同的特点，采取适合各自特点的组织模式和管理机制，
——改革和完善科技评价制度。加强和完善重大科技计划（项目）的绩效评估、监督和调整制度。针对不同类的科技计划（项目），完善分类评估制度；加强和完善事先、事中和事后全过程的评估；加强完善科技计划（项目）的实时监测和调整机制，使科技计划（项目）可以适应科技发展新进展和社会经济发展新需求而进行调整。完善以创新质量和价值贡献为导向的绩效评价指标体系，健全科技评估的程序和反馈机制，发挥科学共同体和第三方组织相对独立的评估作用。在一些重要的领域采取国际评估为主的创新方式。
——加强科技伦理环境建设。以国家科技伦理委员会组建为契机，加强科技伦理审查机制的建设，研究新兴技术伦带来的伦理问题，完善科技伦理的准则和规范，加强科技伦理的教育。加强科技伦理方面的国际合作，在国际和全球的伦理框架和机制的协调和合作中，加强和完善中国科技伦理环境建设。
——加强科技法律法规建设。促进科技发展与立法的互动，加强人工智能、大数据和信息安全方面的立法，完善激励科技创新的法律制度、促进科技成果转化与知识产权保护的法律机制。
——加强科学创新文化建设和科学传播。大力倡导求真务实、诚实公正、怀疑批判、协作开放的科学创新精神；加强科学的道德准则和行为规范，倡导科学家的社会责任。加强科学精神和科学文化的普及传播。