论IMO强制审核机制－主要文件的法律解析与中国应对挑战
本文刊于《海洋法律与政策》MLP
2021-4-1
戴宗翰
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关键词：国际海事组织；自愿性审核机制；强制审核机制；IMO成员国审核机制框架和程序；IMO文件履行章程
一、引言
IMO在具有法律拘束力的规则制定上，通过大会决议得以起草公约(Convention)，这些公约的通过、修改、退出程序皆依照国际公约缔结程序，由各成员国径自签署及通过。因此IMO所出台的这些公约，对缔约国来说具有法律拘束力效果。然而在公约执行过程中往往需要细节性的补充规范来落实公约，此时IMO会出台“指导方针”或“准则”等补充性文件。基于这些文件源自落实公约的补充性质而非独立存在，因此这些补充文件也应视同公约般具有法律拘束力效果。本文研究强制审核机制框架下的2份主要文件，就是具备这类补充性质的文件，其作为落实公约的一部分，对主要海事公约缔约国来说即有法律拘束力效果。
二、IMO强制审核机制的发展
（一）IMO成员国履约能力不佳
尽管IMO做了上述各种努力，但根据过去实践经验也发现如下缺失：如“港口国管制”措施中的“港口国管制执行官”（PortStateControlOfficer,PSCO）存在缺乏一定的训练、一致性的操作程序，导致港口国检查欠缺统一标准。《海员训练、发证及值班标准国际公约》的履约过程中也发现，IMO只针对成员国所递交航海人员的证书进行书面审核，未能进行实质审核的结果导致，伪造证书，以及由不适任训练机构所发出的证书等不适格情形。至于《国际安全管理规则》在执行过程中，主要是以文件纪录作为稽核方式，此文书作业除加重船员文书处理量外，航运公司也仅满足于证书的取得，因而造成普遍性的形式主义。“船籍国表现自评”希望藉由船籍国内部自我审核报告来强化履约能力。但“船籍国表现自评”完全仰赖船籍国内部的自我审查，导致自评报告的成果缺乏可信度，而这类不具外控机制的缺点很快就被发现。
（二）自愿性审核机制
IMO正式采用质量管理系统，并以稽核方式引进一套从外部对其成员国进行履约审核机制。回顾这套审核机制的发展历史，2005年在IMO第24届大会上通过“IMO自愿审核机制”，2006年至2013年为推行“IMO自愿审核机制”期。“IMO自愿审核机制”可视作“船籍国表现自评”的改良版本，但自2006年全面启动后，其“自愿性”的本质缺乏“强制力”造成自愿申请国的数量有限且以发达国家为多，复以缺乏惩罚效果终究沦为纸上审核作业，以及自愿审核机制由于其自愿的性质，不能对所有成员国产生平等的压力等缺失，导致“IMO自愿审核机制”的实施成效，最终仅能仰赖成员国自身道德层面的遵循。
（三）强制性审核机制
为解决“自愿性”所带来的缺失，2013年在IMO第28届大会上通过A.28/Res.1068决议文──《IMO成员国从自愿性审核机制过渡至强制性审核机制》（TransitionfromtheVoluntaryIMOMemberStateAuditSchemetotheIMOMemberStateAuditScheme）表明2013年至2015年间为朝向强制性“IMO审核机制”过渡期（IMSASTransition），同时鼓励成员国在过渡期间，持续在自愿性基础上申请审核。
2013年在IMO第28届大会上同时也通过建构强制审核机制框架的2份主要文件。分别为A.28/Res.1067决议文──《IMO成员国审核机制框架和程序》（FrameworkandProceduresfortheIMOMemberStateAuditScheme）与A.28/Res.1070决议文──《IMO文件履行章程》（IMOInstrumentsImplementationCode）（以下简称IIICode）作为审核规范及标准，并依据审核周期计划（auditcycleandschedule），所有IMO成员国自2016年起，将会在7年内完成强制性审核。
三、强制审核机制范畴及主要文件内容
（一）强制审核机制审核范畴
“强制审核机制”的具体审核范围限定在六个“主要海事公约”及其修正案共计10个强制性文件（以下统称“主要海事公约”）。对具体的被审国而言，仅限于审核该国所加入的公约。下表1即《IMO成员国强制审核机制公约范围一览表》。
表1：IMO成员国强制审核机制公约范围一览表
（二）IIICode主要内容
根据IIICode内容，其提供三种途径来让成员国完成履约目标。第一，成员国应制定“行动策略”来履行IMO所出台的所有文件；第二，成员国应有效的监控与评估IIICode的内容有无被落实；第三，持续性审查“行动策略”与IMO出台文件的目标是否相符。除了成员国主动性达成履约目标外，IIICode依旧引入外部审核机制，通过审核官员就下列表2的9项标准进行IMO被审查国的审核评估。
对IMO成员国来说，由于IIICode的内容是要帮助成员国有效达成IMO所有出台文件的履约目标，因此对于有签署“主要海事公约”的缔约国来说，IIICode有其法律拘束力和遵循义务。但对未签署“主要海事公约”的IMO成员国来说，IIICode内容中所规范的不论是履行文件的三种建议途径，或是IMO审核官员针对被审查国的审核标准也都只是一种建议性质。
（三）《IMO成员国审核机制框架和程序》主要内容
1、前置作业
2、审查官员遴选标准
根据《IMO成员国审核机制框架和程序》于审查官员遴选标准上，与自愿性审核机制较大不同的是，审核官员资格获得扩大。首先审核官员只要通过“管理系统审核员培训课程”（managementsystemauditortrainingcourse）、“《国际安全管理规则》审核员培训课程”（ISMCodeauditortrainingcourse）、“IMO成员国审核官员培训课程”（IMOMemberStateauditortrainingcourse）三个标准中的其中一项即可获IMO成员国推荐，后再由IMO秘书长根据候选人本质能力，IMO官方语言及其他语言能力，还有各地域代表性等考虑因素，审批核定最终的IMO审核官员名单。
3、审核实施标准及流程
针对履约能力不佳的被审查国，在“结束会议”(closingmeeting)环节前，IMO会根据审核事实向被审查国进行先期通报。同时IMO审查官可以利用“结束会议”提出改善行动计划建议。最终阶段则是IMO审查官会针对审核结果及被审查国反馈情况（包括改善行动计划）撰写审核报告。
四、强制审核机制主要文件的立法及效力
（一）IMO强制审核机制立法模式
2013年至2015年间为IMO“自愿性审核机制”朝向“强制性审核机制”过渡期，期间重要工作即在2016年1月1日强制审核机制全面启动前，完备“强制审核机制”修正案(amendment)立法程序。
在立法模式上IMO将大会或下属委员会有关IIICode此一强制性适用规定的出台决议案以修正案模式呈现，分别并入原先已生效的“主要海事公约”。藉此让“强制审核机制”直接适用在所要审查的“主要海事公约”的所有缔约国。例如IMO所制定“主要海事公约”之一的《1973年防止船舶污染国际公约》InternationalConventionforthePreventionofPollutionfromShips,1973,MARPOL73)，其作为一个已生效具法律拘束力的国际公约已含盖159个缔约方及全球商船吨位99.95％以上。IMO将其辖下“海洋环境保护委员会”有关IIICode强制性适用(IIICodemandatory)规定的决议案作为修正案直接并入《1973年防止船舶污染国际公约》中，只要不超《1973年防止船舶污染国际公约》三分之一缔约国或全球商船吨位50%以上的反对，IIICode适用的修正案即可直接拘束缔约国来接受强制审核的义务，同时也拘束了99.95％以上的全球商船吨位。当然，《1973年防止船舶污染国际公约》个别缔约国当然有权针对修正案提出反对意见而不遵循。
事实上，在立法过程中IMO将IIICode强制性适用规定作为修正案直接并入“主要海事公约”时，各缔约国有权针对直接损及成员国主权的强制性问题提出反对意见，期间仅有芬兰、美国以国内立法程序不及将损及该国主权而提出反对，但完成国内立法程序后即收回反对意见。最终并无缔约国提出反对意见而让修正案于2016年生效。
（二）强制审核机制主要文件的法律地位
IMO分别在“主要海事公约”中制定强制性适用IIICode修正案模式来赋予成员国接受“强制审核机制”义务。由于修正案内容仅是大会或委员会采用“强制审核机制”的决议，因此在具体操作面上有赖IIICode与《IMO成员国审核机制框架和程序》作为审核规范及标准方能予以操作。
（三）强制审核机制未达标的可能影响
“强制审核机制”中被审核国的最终报告验证与纪录都会在IMO成员国间被公开。因此对成员国来说，是否通过审核除涉及有关国家履约信誉外，对于不符审核标准的国家，其作为船旗国极有可能因“强制审核机制”不达标，衍生遭受港口国管制措施制裁而蒙受经济损失的结果。
五、中国履约审核的挑战
（一）IIICode强制性适用规定内国法化问题
中国作为IMO成员国暨A类理事国，又是“主要海事公约”缔约国。根据国际法“条约必须遵守”原则（pactasuntservanda）以及《维也纳条约法公约》第26条：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”的规定来看，条约的遵守义务完全是主权国家主权行使的范围。因此，强制审核机制中的IIICode与《IMO成员国审核机制框架和程序》这两份主要文件对我国来说理应具有拘束力。
但可能存在的问题是，当我国接受“强制审核机制”一事时，国内立法程序完备问题。对于“主要海事公约”并入IIICode强制性适用规定修正案，我国主管机关是否逐一完备内国法化程序？不论是采取海事主管机关出台有关通知或公告的直接适用模式，或是采取转化立法模式。须知，倘若国内立法程序不完备，等同IMO“强制审核机制”的强制性行为直接损害我国主权行为。这也是为何芬兰及美国当初坚持完备国内立法程序后，才收回“主要海事公约”关于IIICode强制性适用修正案反对意见的主要原因。
（二）系统化梳理海事法律文件
（三）加强对“被认可组织”的监督管理
在权责问题上，对于这类“被认可组织”的权责在中国国内常被混淆，因此建议中国海事局应建立一套完整的法定文件和指令，使“被认可组织”权责相符，建立责任制、督察制和配套的责任追究机制。
在监督问题上，对质量不符的“被认可组织”人员（如验船师资历）或被认可证书、文件、项目工程等，主管海事机关应善尽职责，制定相应调查、监督以及教育训练计划，逐步规范好“被认可组织”行为。
（四）履约战略
六、结论
根据上述分类，本文所述“主要海事公约”即是上述IMO出台第三类具法律拘束力的公约。至于落实“强制审核机制”的2份主要文件：《IMO成员国审核机制框架和程序》与IIICode，就是IMO出台第二类涉成员国决议的文件。理论上《IMO成员国审核机制框架和程序》与IIICode属于软法，对于IMO成员国来说不具拘束力效果。但IMO为解决成员国长期履约不利问题，将审核机制赋予强制性义务，因此在立法模式上，技术性的“绕道”将IIICode以修正案模式并入原先已生效的“主要海事公约”，藉此赋予“主要海事公约”缔约国强制性被审核义务。换言之，IMO就是把第二类涉成员国决议的文件，以“主要海事公约”修正案模式并入公约中。