【摘要】弱势群体是当前我国社会生活中的一个不容忽视的群体，如何加强对其权益的保障已经成为我们构建和谐社会的进程中不容忽视的问题。社会公平正义是社会和谐的基本条件，而制度是社会公平正义的根本保证。因此，要从根本上保护弱势群体的权利，只能通过法制（包括行政法制）来构建。弱势群体权利的法律保护机制的完善，将对我国的经济发展和社会和谐发挥基础性的作用。这是依法治国的必然要求，也是法律的正义本质。
【关键词】和谐社会；弱势群体权益保护；立法保障
【作者简介】傅思明，现任中央党校政法部宪法与行政法教研室主任
张鑫，清华大学继续教育学院中南区管理培训中心职员
一、弱势群体权益立法保护的法理依据
（一）实现社会稳定和发展
因而，当弱势群体规模较小时，社会痛苦微弱，个体痛苦是主要的，它对社会的运行影响不大；如果，当社会发展到一定水平之后，没有补偿弱势群体在以往发展过程中所付出的代价，弱势群体与强势群体之间的差距就会越来越大，弱势群体的规模也会越来越大，这时个体痛苦和社会痛苦将变得越来越严重，可能形成尖锐的对立甚至对抗，给社会秩序带来不易消除的隐患和严重的冲击，从而转化为社会发展过程中的主要矛盾，反过来影响社会的稳定与发展。因此，弱势群体问题若不能得到有效的解决，势必会影响社会的稳定和发展，这与法治的秩序追求也是相违背的，这与我们的国家性质和改革开放的根本目的也是相违背的。
（二）追求公平和正义
平等是人们的一种普遍性的要求，是人们对自己和他人关系的基本看法。作为一种社会观念和社会准则，平等在最广泛和最深刻社会意识中，一直引导着法的发展，它是包括法律在内的所有社会制度的根本价值之一。正如法国《人权宣言》所说，“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”，因而任何智力和心理健全的人都不可能自愿认为自己天生低于别人，更不可能自愿认为自己天生地应当屈从于别人。
对此，约翰·罗尔斯指出，只有社会和经济的不平等对所有人都有利，特别是使处于最不利地位的人得到最大可能的利益，并且应该具有均等的公平机会，在社会和经济的不平等与地位和职位相连的情况下，只有地位和职位在公平的机会均等条件下对所有的人开放，并且这种不平等对所有人都有利，特别是对处于社会最不利地位的人有利的情况下才是正义的。因此，一个社会财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人有利，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的社会，这样社会才能保持良性运转。这势必要求我们对待弱势群体，更应该予以特别保护，促进弱势群体状况的改善，提高弱势群体的经济、社会地位。只有这样，弱势群体和强势群体才能够和平共处，才能真正实现社会和谐发展，否则，弱势群体与强势群体之间的差距就会越来越大，就可能形成尖锐的对立甚至对抗，影响社会的稳定与发展。
（三）体现以人为本
（四）实现社会价值
对弱势群体权益立法保护以保护社会弱势群体的利益为目标，以保护弱势群体生存的基本人权为自己的价值追求和存在的根本目的。无论是劳动法，还是社会保险、社会救助、社会福利等社会保障制度无不针对社会弱势群体的生存需求。随着社会的发展，这种法律上的保护不再仅仅满足于经济上的弱势群体的生存权的保障，对人的发展权的保障和人的尊严的维护越来越突出，例如，教育、医疗、住房以及政治权利上的保障显然超出了一般生存权的保障范围。如果说弱势群体权益保护法最初只是为了调和不同利益主体之间的冲突，带有明显的工具色彩或者功利主义的话，那么随着时代的进步和发展，弱势群体权益保护法中的权利因素将不断增强。它除了将设定国家对弱势公民的积极义务外，还将承载着保障弱势公民的人权尤其是公民的就业、社会保障、安全、健康等社会性的权利。因此，发展中的弱势群体权益保护法不仅具有制约私权、防止私权滥用的功能，也有制约公权、防止公权滥用或者缺位的功能。从这个意义上讲，弱势群体权益保护法律体系的完善也是国家走向宪政和法治的重要一步。
二、我国现有的弱势群体保护法律体系的缺陷
我国弱势群体权益保护的立法建设经历了半个世纪，制定了多部保障弱势群体的法律法规，从宪法到普通法律规范，从实体法到程序法，都有相应的规定，已经形成了一个相对比较完善的法律保护体系，对弱势群体利益的保护起到了不可或缺的作用，并为今后更好地对弱势群体权益实施保障奠定了一定的基础，但从总体上来看，我国有关弱势群体的立法建设还是比较落后的。其不足之处在于：
（一）法律体系不够完善
我国对弱势群体权益保护的法律数量不足，缺乏整体规划，且分散于不同的法律部门中，不成体系，造成了弱势群体权益保障运行过程中经常出现无法可依或法律依据不足的状况。
1．在宪法和行政性法规、部门规章之间没有相应的法规来承上启下，造成法规断层，尤其是现在问题突出的农民工的社会保险、社会救助、社会福利等基本领域尚未有相应的法律，甚至缺乏较为严密的行政法规，很大一部分为“试行规定”、“暂行规定”、“意见”、“通知”等，立法层次较低，其权威性、稳定性严重不足。而且，这些政策一般是从方针上和原则上对弱势群体的保护作出原则性的指导，缺乏可操作性，既不利于国家长远的法制建设，又与我国加入WTO以后所承诺的法制义务格格不入，更不利于对弱势群体权益的保护。
2．部分弱势群体权益保护的法律规定比较陈旧，如1951年2月26日政务院制定，1953年1月2日修正的《中华人民共和国劳动保险条例》已经不再适应50多年后有了巨大发展的当前社会和经济条件。又如1991年5月15日开始实施的，《残疾人保障法》在现行的市场经济体制下，缺乏有效的强制性规定保障残疾人的择业、就业等问题。
3．部分法律法规违反宪法精神，歧视弱势群体，限制他们的教育、劳动等权利。2003年曾被称作“中国乙肝病毒携带者反歧视年”。这一年，从周一超泄愤杀人到张先著行政诉讼，再到1611名公民提起违宪审查，占中国人口近10％的1.2亿乙肝病毒携带者，经历了由非理性抗争到理性诉求的层层推进的维权历程。
（二）权利主体的范围较为狭窄
随着社会转型而导致的主观和客观原因，弱势群体的范围不再限于原有的老人、妇女、儿童、残疾人、精神病人及遭受天灾人祸的人群。对于贫困地区的农民、农民工、失业人员、城镇贫困居民等来讲，其弱势地位也是显而易见的。现有的立法保护体系根本不能完全实现对社会转型期弱势群体的权利保障——有的规范性法律文件不再适应现阶段对弱势群体权利保护的需要，而有些急需受到保护的弱势群体又找不到相应的法律根据。比如农民问题，我国有些地方的农民负担依然非常沉重，虽然中央制定各种法规、政策来减轻农民的负担，但效果并不明显，地方强加在农民头上的各种费用、摊派等负担仍然很重。又如，我国大量有关养老、失业、医疗、工伤等规定的适用范围仍是“国营企业”或“国家机关事业单位”，没有把多种经济成分中的劳动者的社会保险纳入其中，至于乡镇企业职工、农民工等群体的保障则更为缺乏，2003年村妇熊德明的遭遇充分印证了我国法律对弱势群体保护的缺失。
（三）缺乏程序法保障
（四）监督机制存在缺失
弱势群体权益保护立法虽多，但是在执法和监督上还存在不足。执法部门、主管机关以及信访机关之间缺乏有机的衔接与整体的监督。司法监督效率低下，诉讼成本偏高，存在一定司法腐败的现象，使弱势群体不敢或不善于进行诉讼。各级人大作为权力机关，监督难以到位。扶贫基金的使用更是漏洞百出：国家审计署2000年对近几年扶贫资金管理使用情况进行审计时发现，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府共向全国592个国家重点扶持贫困县投入扶贫资金488亿元。经审计，查出扶贫资金被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”达43.43亿元，占被审计扶贫资金总额的20.43%。根据联合国发布的《2005年人类发展报告》，“中国减贫的步伐明显地放缓，在1990至2001年期间，超过90%的减贫任务都是在1996年以前完成的。”这些扶贫资金的流失一方面是扶贫项目申报、资金拨付和使用上规范化的操作程序形同虚设，另一方面跟监管部门明知扶贫款项被挪作他用，但惟恐影响扶贫“大局”，在查处时有意淡化、庇护不无关系。
三、弱势群体保护机制的完善
弱势群体权利的保护有多种方式，如政策保护、社会支持、道德援助等。但要从根本上保护弱势群体的权利，只能通过法律来构建。这是依法治国的必然要求，也体现了法律的正义本质。完善弱势群体权利的法律保护机制，对我国的经济发展和社会和谐有着基础性的意义。
（一）违法审查制度
由于我国在现有的弱势群体保障法律未能形成一个较为完善的法律体系，由宪法、法律以及国家政策规定弱势群体权益保障措施势必要通过一些下位的法规、规章去执行，上位法的条文和精神之落实就完全取决于行政立法机构和地方立法机构的意愿。而立法审查和个人申请制度，从效率和成本上对迫切需要保护的弱势群体来说，实为高不可攀。在目前我国宪法框架和司法体制下，人民法院没有合宪性审查权是毫无疑问的，但人民法院有无合法性审查权却是值得深思的。2003年“河南种子案”中，法官在判决书中认定地方法规与国家法律相抵触的条款无效，为法院违法审查制度的引入提供了很好的契机。通过法院在判决中明确审查下位法，指出下位法与上位法相抵触的地方，并根据宪法的精神和立法法的依据宣称与上位法相抵触的条款无效，一方面可以借助司法审判为立法机关对繁杂的弱势群体权益保护体系的法律清理和法律编纂提供丰富的材料，提高弱势群体权益法律保护体系的系统化；另一方面，相对于立法审查和个人申请制度的低效率和高成本，司法能更快捷、更便宜的维护弱势群体的权益。因此，违法审查机制，是在我国现有的宪政体制下，提高弱势群体权益保障的可行措施。
（二）利益表达制度
我国致力于建设宪政国家，其意义之一就在于为包括弱势群体在内的多元社会提供一种对话机制，为社会中的不同群体提供利益表达的机制和有效的途径，使包括弱势群体在内的社会所有群体能够以平等的身份设计国家的管理和运行规则，使国家现有的规则及其内容更加公平和正义。正如罗尔斯所说的，“社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等），只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它就是正义的”，只有为弱势群体提供利益表达机制，提高其表达利益的途径和能力，帮助其维护自身的利益，这样的社会才是真正公平正义的和谐社会。
1．弱势群体团体促进制度
2．信访制度
在2005年1月17日国务院颁布《信访条例》后，虽然信访制度进行了改革，但是由于信访部门比较分散，效率低下，没有把公民利益表达作为其核心工作内容，缺乏回避制度、听证制度等原因，信访制度还需要进一步完善。第一，整合各类信访机构，规范信访部门职能权力；第二，明确各级党政机关的信访责任，切实解决信访人的实际问题，减少重复上访；第三，进一步规范信访程序，明确非法上访的责任和阻止群众合法上访的责任，以引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法信访；第四，建立信访终结制度，避免“累访不绝”和“缠访”，节约国家信访资源；第五，建立行政机关、党组织和人大信息共享的信访网络，完善统一的科学的信访登记体系和检索体系，公开各类信访事项解决过程，督促信访机关履行职责。
3．听证制度
立法听证制度，是指立法主体在立法过程中，通过邀请政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员参与到立法中来，并充分听取他们的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。通过这种制度，社会群体能更广泛的参与国家事务管理，弱势群体的参政能力和利益表达能得到更大的提高。由于在立法听证的范围、听证参加人确定、立法听证会中立法机关的信息公开不充分、听证结果的法律效力等方面存在问题，听证制度还不完善。为了更好的保障弱势群体的权益，立法听证中还需要进一步的增加弱势群体代表的比例，增强听证的辩论使立法机关能更全面的了解真实情况，提高听证结果的公开化，使立法听证真正的制度化，真正成为弱势群体利益表达的有效机制。
4．信息公开制度
政府信息公开是廉政建设的基础，是实行行政管理民主化、公民参政议政的前提，也是建设高效政府的要求。只有通过健全政府信息公开立法，提高公众参与度，实行信息公布问责制，疏通政府信息公开的渠道，才能为政府信息公开营造公开透明的信息环境，使信息公开制度成为沟通政府和公众的桥梁，保障公民行使监督权，维护公民基本权利及防止政府权力腐败的有效方法。
（三）社会保障制度
社会保障的基本功能是国家从经济的角度对社会公民的生活提供安全性保护。而我国原有的社会保障制度与现代社会保障制度的要求还有较大差距，它仅以失业保险和最低生活保障为基础，存在着社会保障覆盖面小，城乡“二元化”结构等问题。为了适应市场经济发展的要求，体现为全体人民提供全面社会保障的社会主义政策，在2006年3月14日十届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“增加财政社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，合理确定保障标准和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。”党的十七大报告中也进一步强调“加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”
1．完善城镇社会保障制度
现行城镇社会保障制度存在诸多不完善的地方，如社会保障立法滞后，养老、医疗、失业、工伤和生育等五大险种的综合缴费率虽然高达40.8%，但实际上社保基金收缴率低；社会保障的覆盖面窄，待遇水平存在很大差别；社会基金统筹层次低，管理混乱；基金增值能力差，与日益增长的社会保障需求不相适应等问题。这些问题如不解决，将阻碍我国城市化和现代化的进程，影响我国小康社会和和谐社会的建设，影响我国经济发展和社会稳定。
（1）加快社会保障立法，依法推进社会保障工作。（2）在中国多种经济成分并存的情况下，非公有制经济主体已成为吸纳就业的主要渠道之一。社会保险应根据这一趋势主动扩大保障范围，积极稳妥的推进城镇社会保险改革，切实有效地将社会保险制度的覆盖范围扩大到非公有制企业。（3）增加国家用于社会保障的经费在GDP中的比重，提高失业保险、养老保险等费用的收缴率。（4）提高保险基金的统筹层次，建立并完善“省级统筹管理、中央宏观调控”的运行模式，扩大保险基金的调剂范围，提高保险基金的相互协调性，充分发挥保险基金抵御风险的能力。（5）优化保险金支出结构。在提供基本生活保障的基础上，加强失业保险金在就业指导、技能培训等就业促进方面的投人，为促进就业提供资金上的保证。（6）加强社保基金的监督管理，做到专款专用，防止挤占、挪用，力争其保值增值。（7）强化城市居民最低生活保障制度的作用，推行对流浪群体的扶助救护。
2．农村社会保障制度
改革开放以来，我国农村发生了深刻的历史性变化。但是，与实现全面小康的目标相比，我国农村各项事业的发展仍有较大差距。我国的社会保障制度长期存在着“二元化”结构等问题，农民的社会保障制度几乎是一片空白，农民缺乏应有的社会保障待遇。农村社会保障是新农村建设的基础性工程，建设新型农村社会保障体系已经成为新农村建设的首要任务。
（四）就业促进和劳动保障制度
随着我国国有企业改革的不断深化和农村富裕劳动力向城市流动，下岗、失业以及劳动保障问题将变得非常突出，解决失业问题将成为提高弱势群体的收入，使其摆脱贫困，推动我国小康社会、和谐社会建设的一个关键。以劳动者自主就业为主导，以社会促进就业为动力，以国家宏观调控为方向，以市场调节为基础的就业促进机制势必成为解决这一难题的有效手段。
2．确立迁徙自由权的宪法地位，清除影响劳动力自由流动的制度性障碍。劳动力的自由流动是市场经济发挥效力的重要条件，它能使劳动力资源的配置达到最优。然而，由于我国户籍制度的不完善、城乡“二元制”结构的存在、以及社会保障制度在不同所有制经济主体间的差别待遇，劳动力不能在城乡之间和不同所有制经济主体之间自由流动，不但极大浪费了人才资源，还激化了就业矛盾。因此，我们应该尽快确立迁徙自由权的宪法地位，加快户籍制度改革，切实有效地将社会保险制度的覆盖范围扩大到非公有制企业，并根据各地的经济发展及生活水平，将社会保险制度逐步覆盖到进城务工的农民工、城镇自由职业者、新进入劳动市场而未找到工作的失业学生等群体，建立农民工社会保险制度、社会救助制度和未就业毕业生保障制度，以扫除城乡之间和不同所有制经济主体之间劳动力流动的制度性障碍，扩大就业的门路，降低失业率。
3．改革劳动保障制度，使劳动保障制度能够适应新时期下多种所有制主体的经济结构，切实维护多种所有制经济主体职工的合法权益。严格劳动执法监督，做到执法必严，违法必究，改变个别地区只注重经济发展，忽视工人权益保障的局面。加快新型的工会组织建设，使工会真正成为维护工人权益的组织。
4．制定反就业歧视法律。目前，就业歧视在我国是一个普遍的现象。性别、户口、年龄、身高等因素都可能成为就业的障碍。特别是对于社会弱势群体中的女性、农民工、下岗工人、残疾人而言，就业歧视已成为他们就业的一只拦路虎。这些弱势群体本身就因为发展机遇不同而在社会经济地位、政治地位等方面上存在劣势，如果还因为性别、户口、年龄等问题歧视他们，他们就会有被社会永远淘汰的危险。因此我国需要制定一些有关弱势群体就业保护，促进公平就业的法律法规，通过对下岗职工、失业人员的再就业扶助，对农民、残疾人和女性的公平就业权保护和反就业歧视保护，促进这些弱势群体的发展。
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