摘要：巡视是党内监督的规范性、战略性制度安排，是党委履行全面从严治党主体责任最直接有力的抓手。新时代巡视始终坚持并巩固党的领导，贯通各类监督主体，整合多种监督资源，在党和国家监督体系中发挥了统合功能。巡视统合功能的发挥以其高度权威性、鲜明政治性、相对独立性、机动灵活性、系统全面性等特性为基础支撑，通过资源调度机制、信息集成机制、成果共用机制、协同契合机制等路径，以政治逻辑引领各大监督，实现党内监督向国家监督的拓展，更加凸显党内监督在党和国家监督体系中的主导地位，增强党和国家监督合力，助力党委更好落实全面从严治党主体责任，推动党领导的各项事业健康有序高质量发展。
作者：刘诗林，中国纪检监察学院科研部副研究员；蔡志强，中国纪检监察学院党委副书记兼纪委书记、教授、博士研究生导师。
关键词：党和国家监督体系；巡视；统合；监督合力
基金项目：国家社科基金重大项目“完善党和国家监督体系研究”（21ZDA122）；国家社科基金重点项目“健全党和国家监督制度研究”（19AZD025）。
党和国家监督体系是在党的集中统一领导之下包含多元监督主体、监督制度、监督形式的多层次、多维度的贯通融合复杂运行系统。巡视统合功能是健全完善以党内监督为主导的党和国家监督体系，更好发挥党内监督引领作用，确保党和国家监督权威高效的题中应有之义。运用“统合”理论对巡视进行观察和研究，既能更加立体全面地认识巡视在党和国家监督体系的地位和作用，厘清党和国家监督体系的层次和维度，避免各类监督叠床架屋，优化监督资源配置，提升监督质效，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系。
一、统合功能：巡视在党和国家监督体系中的作用
在巡视监督、纪律检查、国家监察等各项监督制度分别不断改革完善的基础上，党的十九届四中全会提出健全党和国家监督体系，特别强调“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题”，“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”[8]。而巡视作为上级党组织对下级党组织履行职能职责的政治监督，是党委履行全面监督责任，落实全面从严治党主体责任的有效抓手；是发挥党内监督引领主导作用，贯通融合党和国家各类主体，确保监督权威高效的重要途径。
党中央关于巡视的定位、期待和评价，以及建立健全党和国家监督体系的重要部署，均指向了一个极具理论意义和实践价值的问题——巡视在党和国家监督体系中发挥什么功能？或者说应当发挥什么功能？
我们认为，巡视的功能远不限于沟通、贯通、整合等“合”的层面，也不止于“集成”，而是在此基础上进一步对监督权威、监督力量、监督方式、监督信息、监督成果的统筹协调，综合运用。巡视集政治权威、组织权威、制度权威于一体，在党和国家监督体系中发挥统合功能。巡视统合是党委主体责任发挥的必然过程，确保了党委领导监督体系的有效性，提升了各监督主体和整个监督系统的效能。
“统合”原本是心理学用语，指机体在环境内有效利用自己的感官，以不同的感觉通路从环境中获得信息输入大脑，大脑再对其信息进行加工处理并作出适应性反应，是大脑和身体相互协调的学习过程[12]。将“统合”理论引入党和国家监督体系研究，能够更加立体、动态、形象、准确地彰显巡视在党和国家监督体系中的地位和作用。
二、五大特性：巡视的统合功能发挥的前提基础
巡视监督具有高度权威性、鲜明政治性、相对独立性、机动灵活性、系统全面性等特征。这些特性决定了巡视在党和国家监督体系中的特殊地位和使命职责，也奠定了统合功能得以有效发挥的前提基础。
（一）高度权威性
权威性是监督的重要特性。巡视在赋权、用权和制度保障等层面都具有高度权威。
（二）鲜明政治性
政治性是党和国家监督制度的本质特性。巡视是重要的政治工作，是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。
政治监督意在督促全党坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，以正确政治方向引领各项事业建设和发展，把全党智慧和力量凝聚到坚持和发展中国特色社会主义伟大事业中来。政治监督具有全方位、多层次的重要意义，关系到中国特色社会主义事业前进方向，在党内监督中居于根本地位。
政治巡视的话语体系和实践模式，体现了鲜明的政治性、策略性、人民性。其中，政治性指坚持和维护党的领导，策略性指巡视方式方法灵活创新，人民性指关切和回应群众需求。政治巡视始终围绕坚持和巩固中国共产党的领导，厚植党的执政根基，为人民群众谋幸福这个最大的政治，聚焦党中央政令畅通、各地区和单位职能职责有效行使，全面从严治党有序推进，切实解决人民群众的“急难愁盼”等方面，坚持从业务看政治，确保政治引领业务。巡视监督的鲜明政治性为统合功能的发挥标定了正确方向。
（三）相对独立性
独立性是监督有效性、权威性、公正性得以展开的基础，是党直接领导下监督权威构建的现实要求。
（四）机动灵活性
灵活性是衡量监督效率的重要指标。主要体现在巡视监督的任务部署、组织方式、流程机制、方式方法等方面。
（五）系统全面性
系统全面是保障监督全范围、无盲区的前提。巡视监督在监督主体、监督对象、监督内容、监督视角等维度都实现了系统化。
综合来看，巡视集高位监督、政治监督、独立监督、灵活监督、系统监督等优势特性于一体。这样的监督禀赋使得巡视发挥统合功能的使命职责成为必然，也奠定了巡视统合功能顺利实现的基础前提。
三、四项机制：巡视监督统合功能的实现路径
那么，巡视在贯通各大监督主体的过程中究竟怎么统？如何合？巡视实践过程中，统合通过资源调度机制、信息集成机制、成果共用机制、协同契合机制等共同作用实现。巡视统合功能的发挥，实现了党内监督向国家监督扩展延伸，促成了党内监督和群众监督的有机结合，保障了党委全面监督职责的顺畅行使，确保了党对监督的统一领导，是民主集中制在监督领域的重要体现，推动人民当家作主的社会主义民主政治更加成熟、更加定型。
（一）资源调集机制
党中央对巡视组提出“重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”的“两职要求”，一方面明确了巡视组的责任与纪律，另一方面也形成巡视组工作的压力和动力。巡视监督具有短平快的特点，需要巡视组在2—3个月内全面准确地掌握被巡视地区或单位存在的主要问题。如果“从零开始”“单兵作战”是无法完成的。巡视必须充分利用因其特殊的政治地位形成的组织优势与制度优势，在其他监督已有成果基础上深入了解问题，发现新问题。党的十八大以来，巡视机构与各类监督主体沟通协调，充分用好已有监督成果；实践中还探索运用了抽查领导干部个人有关事项报告、反洗钱查询、借助舆论监督和群众监督等诸多有效管用的方式方法，实现了对监督资源的充分调集。资源调集机制是巡视统合功能有序发挥的支撑柱。
（二）信息集成机制
信息集成机制在巡视工作方案、问题清单制度、巡视报告底稿制度、巡视报告集体研究、撰写巡视报告和巡视汇报等巡视流程和环节中体现得十分充分。从十九届中央脱贫攻坚专项巡视开始，中央巡视办根据每一轮巡视任务制定工作方案，根据政治巡视的要求细化明确巡视的定位目标、监督重点和方法步骤，指导巡视组开展工作，确保巡视监督方向不偏。巡视过程中，巡视组严格执行工作方案，并全面梳理巡视前通报和巡视中发现的情况，按专题和板块形成问题清单，为深化监督提供指引。巡视组对发现的问题进行研判，并附证据材料和法规制度政策依据，制成巡视底稿，确保问题定性准确、论证有力、逻辑合理。巡视报告对被巡视地区和单位进行“政治画像”，针对发现的问题提出意见建议。巡视组按照民主集中制和组长负责制的原则对巡视报告进行集体讨论，经巡视办和巡视工作领导小组把关后，向党委汇报。经由严格的流程，巡视将各类监督成果转化统合为党内监督的成果。
（三）成果共用机制
成果共用机制是指通过巡视移交与通报、巡视反馈、巡视整改、信息公开等途径，巡视监督成果与各类监督主体共享共用。2022年2月，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《关于加强巡视整改和成果运用的意见》。
党中央对于巡视成果“件件有着落，事事有回音”的要求，更是提升了各类监督的权威性和强制性。党中央将抓巡视整改落实视为检验“四个意识”的“试金石”，要求被巡视党组织承担整改主体责任，党组织主要负责人作为第一责任人，对巡视反馈意见统筹研究、认真整改，整改情况列入年底考核范围。纪检监察和组织人事部门加强对巡视整改的日常监督，巡视办加强对巡视整改的统筹督促，并每年向党中央汇报巡视整改情况。成果共用机制激活了党和国家监督体系的各项制度，将管党治党政治责任压实到每一个责任主体和监督主体，使得巡视监督与日常监督有效衔接，让监督成果“颗粒归仓”。这一过程也使得监督更好融入党和国家治理体系，更好发挥监督治理效能。
（四）协调契合机制
协调契合机制是指巡视作为全面从严治党的战略性制度安排和党委管党治党的重要抓手，通过监督资源优化配置、监督运行规范高效，使党和国家监督体系达到贯通融合、权威高效的状态。协调契合机制的作用方式包括按流程规范操作，以制度固化流程，注重制约均衡等。这是巡视在党和国家监督体系中统合功能得以充分发挥的稳定器。
在党中央和中央巡视机构的努力下，以《中国共产党章程》为根本、以《巡视工作条例》为基础、以《中央巡视工作五年规划（2018—2022年）》《关于市县党委建立巡察制度的意见》《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》为配套，数十项具体工作制度为支撑的相互衔接配合的巡视工作制度体系已经形成。该制度体系涵盖巡视机构自身建设、巡视各流程和环节实务操作，巡视与纪委监委、政法、审计、信访等系统和部门的工作协调机制等方面。这些制度不仅为依规依纪依法开展巡视打下了坚实基础，更是打通了巡视与其它监督连接、协调、互动的桥梁。以制度为保障，巡视将各类监督主体的资源通过情况通报、提请协助、专项检查、巡前培训、派员参加等多种途径有条不紊地穿插安排到巡视全流程、各步骤之中，使得统合过程更加协调匹配、统筹契合。2021年1月，《关于加强巡视巡察上下联动的意见》发布后，巡视巡察内部上下连接的渠道更加顺畅，巡视统合功能得以更为广泛而高效的发挥。
四、内联外合：更好发挥巡视统合功能的对策建议
巡视在全面从严治党中的战略地位、利剑作用已充分彰显，得到了党和人民的高度认可。发挥统合功能既是巡视本质属性使然，也是党的十八大以来，巡视理论和实践不断创新发展的重要成果。为更好发挥巡视在党和国家监督体系中的统合功能，健全完善党和国家监督体系，提升监督效能，进而提升治理效能，需要从完善法规制度、优化运行机制、系统协同推进等方面多管齐下。
（一）完善法规制度明确巡视监督的地位和作用
巡视是“监督的再监督”，是更高层次、更富权威的监督，具有统合效应。巡视既能整合党和国家监督体系中的各类资源和力量，使得监督成果更好运用，也能检验评判各类监督成效，促使各类监督发展完善。
（二）深化巡视运行机制改革推进巡视工作高质量发展
党的执政地位，决定了党内监督在党和国家监督体系中是最基本、第一位的。以党内监督为主导，贯通九大监督，推动各类监督贯通融合，构成了党和国家大监督格局。巡视统合功能也是一个助力机制，助力强化党内监督的主导地位，强化党对监督的统一领导。因此，需要采取切实有效措施，改革巡视体制机制，进一步增强巡视统合力度，推进巡视工作高质量发展。
健全巡视巡察上下联动机制。在监督格局上，推动巡视工作向纵深发展、向基层延伸，借巡视之势，立巡察之威，推动完善上下联动的巡视巡察监督网。在监督信息上，有效整合各级各部门单位巡视巡察信息数据平台，搭建全党统一的巡视巡察信息数据系统，既实现数据共享，又促进经验共享。在监督队伍上，提升巡视队伍的专业性和稳定性，加强对工作人员的激励，规范借调人员的选拔、管理和考核评价，更好发挥巡视对巡察队伍的传帮带作用，实现巡视巡察“上下对接”“同频共振”。在监督规范上，加强对巡视巡察本身的制约和监督，建立巡视效果评估制度和纠错制度，构建全周期全链条监督机制，避免巡视权力行使出现偏差。
（三）坚持系统思维更好统合党和国家监督体系
监督对于保障党的路线方针政策落实，推进党和国家事业大局发展具有举足轻重的作用。为促使党和国家监督体系融入治理体系和治理能力现代化进程，需系统施治，对原有监督运行的体制机制进行微调或重构，对各类监督协同的流程方法进行重塑或再造。
巡视是制度化系统化统合党和国家监督体系、盘活监督资源、形成监督合力的重要枢纽和抓手。第一，优化统合机制，创新和丰富各类监督沟通协调的路径方法，构建覆盖巡视全流程的贯通机制。第二，巩固已有统合基础，立足职责定位，细化巡视与纪检、监察、派驻、组织、宣传、审计之间的联系机制，提高线索处置效率，发现问题，解决问题。进一步强化巡视与派驻纪检监察机构、单位内设纪检部门、组织人事部门以及巡视巡察机构互相之间的协同机制。第三，扩大统合范围，尝试以巡前情况咨询会的形式建立巡视与人大监督、政协民主监督、媒体监督的联系机制，促进党和国家监督体系更加协调高效。第四，更好发动群众，严肃认真对待群众信访举报，向群众通报巡视整改情况，为群众参与监督、感受监督效能创造更好条件。第五，更加重视巡视整改和巡视成果共用，提升全党运用巡视成果的意识和能力。第六，增设监督评价机制，在巡视统合过程中评价各类监督方式效能，压实监督部门主体责任，建立健全各类监督责任制追究办法。
综上，发挥巡视统合功能不是对原有监督资源的简单叠加，更不是对原有监督逻辑的破坏，而是对党和国家监督体系的有效重构，实现了组织创新、制度创新和理论创新。巡视统合功能的发挥充分凸显了党的领导在监督领域的权威性、科学性和实践性，使党内监督的主导地位更加突出，党和国家监督体系的总体效能进一步提升，从而更好巩固党的执政地位，保障人民当家作主权利，实现人民对美好生活的向往。
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