自2011年7月1日《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）施行以来，工伤保险基金先行支付制度（以下简称“工伤先行支付”）在我国实施已经七年有余，但由于法律规定的原则性，加之多数地方上也未出台相应的实施细则对该制度进行细化，在理论和实践上存在一些问题，甚至有些社保经办机构对先行支付存在抵制和逃避心理。这其中工伤先行支付追偿权制度不完善，社保经办机构对先行支付后工伤保险基金损失的担忧和困惑，是导致工伤先行支付制度在实务中尚没有普遍开展适用的一个重要原因。笔者认为，有必要对工伤先行支付追偿权从法理到实践进行一番梳理，以期进一步完善和统一工伤先行支付追偿制度。
二、工伤先行支付追偿权的权利性质分析
(一)先行支付追偿权的法律规定
现行法律关于工伤先行支付追偿权的规定，根据追偿对象的不同，采取二分法的方式进行规范调整。《社会保险法》第四十一条、第四十二条[注1]分别规定了工伤先行支付后对用人单位、第三人的追偿权。虽然法条上都规定为“追偿”，但由于行使的法定情形和方式不同，导致二者的性质并不一致。
根据《暂行办法》第十三条规定，工伤保险基金追偿权可以通过责令用人单位偿还、申请县级以上社会保险行政部门强制划拨、申请人民法院强制执行的方式实现。对于用人单位未依法缴纳工伤保险费又不支付工伤保险待遇的，工伤先行支付后，对于未缴费的用人单位的追偿权是基于用人单位未向社保经办机构履行缴纳工伤保险费的法定义务而又不支付工伤保险待遇，致使社保经办机构采用先行支付的形式行使公共职权而产生的。故有人认为该追偿行为乃是依法行使行政职权的行为，属于具体行政行为，一经作出即产生特定的法律约束力和强制力，具有公权属性[注2]。为便于论述，本文将此种追偿权称之为“行政追偿权”。
而《暂行办法》第十二条规定：“第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。”这表明向第三人追偿的结果是通过民事诉讼实现的。故有人认为工伤保险基金因第三人原因造成的工伤医疗费用先行支付后形成的追偿权是一种代位权，即由于第三人的侵权行为导致受害人的人身权利受到侵害，在第三人（侵权人）和受害人之间形成侵权之债，当工伤保险基金代第三人（侵权人）对受害人先行支付后，代替受害人取得了对侵权人的债权。该种追偿权是一种继受的权利，具有私权属性[注3]。为便于论述，本文将此种追偿权称之为“民事追偿权”。
(二)先行支付追偿权的权源分析
三、现行工伤先行支付追偿制度的法律悖论与实践冲突
(一)现行先行支付追偿法律制度存在的悖论
(二)现行先行支付追偿制度造成的实践冲突
四、完善工伤先行支付追偿权的意见及建议
其次，应扩大工伤先行支付追偿权的范围，工伤保险基金因用人单位未依法缴纳工伤保险费而向工伤职工先行支付工伤保险待遇后，既有权向用人单位追偿，也有权在第三人应承担的损害赔偿范围内向第三人追偿。
再次，应统一两种追偿权的行使方式，基于现行规定的两种追偿权都是衍生于社保经办机构先行支付工伤保险基金的行为，应改变目前的先行支付追偿权二分法，将工伤先行支付的行政追偿权和民事追偿权统一为行政追偿权的方式进行。
此外，在诉讼程序上也应当明确工伤职工提起的民事诉讼包括民事强制执行程序与社保经办机构行使工伤保险先行支付追偿权申请法院强制执行追偿决定的程序衔接问题，应规定在社保经办机构行使工伤保险先行支付追偿权后，终结工伤职工所提起的民事强制执行程序。
作者简介
李豪
国浩福州办公室合伙人
业务领域：民事、行政、公司法律事务
注释及参考文献：
[1]《中华人民共和国社会保险法》
第四十一条职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。
从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。
第四十二条由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。
[2]梁文莉：《论社保基金追偿权》，载《广东轻工职业技术学院学报》，2014年12月第4期，第21页。
[4]《社会保险基金先行支付暂行办法》
第四条个人由于第三人的侵权行为造成伤病被认定为工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，个人或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请工伤保险基金先行支付，并告知第三人不支付或者无法确定第三人的情况。
第五条社会保险经办机构接到个人根据第四条规定提出的申请后，应当审查个人获得基本医疗保险基金先行支付和其所在单位缴纳工伤保险费等情况，并按照下列情形分别处理：
（一）对于个人所在用人单位已经依法缴纳工伤保险费，且在认定工伤之前基本医疗保险基金有先行支付的，社会保险经办机构应当按照工伤保险有关规定，用工伤保险基金先行支付超出基本医疗保险基金先行支付部分的医疗费用，并向基本医疗保险基金退还先行支付的费用；
（二）对于个人所在用人单位已经依法缴纳工伤保险费，在认定工伤之前基本医疗保险基金无先行支付的，社会保险经办机构应当用工伤保险基金先行支付工伤医疗费用；
第十二条社会保险经办机构按照本办法第三条规定先行支付医疗费用或者按照第五条第一项、第二项规定先行支付工伤医疗费用后，有关部门确定了第三人责任的，应当要求第三人按照确定的责任大小依法偿还先行支付数额中的相应部分。第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。
第十三条社会保险经办机构按照本办法第五条第三项、第四项和第六条、第七条、第八条的规定先行支付工伤保险待遇后，应当责令用人单位在10日内偿还。
用人单位逾期不偿还的，社会保险经办机构可以按照社会保险法第六十三条的规定，向银行和其他金融机构查询其存款账户，申请县级以上社会保险行政部门作出划拨应偿还款项的决定，并书面通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨其应当偿还的数额。
用人单位账户余额少于应当偿还数额的，社会保险经办机构可以要求其提供担保，签订延期还款协议。
用人单位未按时足额偿还且未提供担保的，社会保险经办机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当偿还数额的财产，以拍卖所得偿还所欠数额。