中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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内容提要：在我国目前已进入防控新冠肺炎疫情的应急状态下，个体权利因为《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定而受到限缩。受到限缩的权利尤其包括个体的人身自由、财产权和经营自主权等。但即使是基于疫情防控的公益目的，公权机关对个体的权利限制也并非毫无限度。应急状态下的限权措施受到法律保留、比例原则、禁止不当联结以及核心权利保障等诸多原则的限制，而这些限制最终都指向对个体人性尊严的保障。这些限制构成了疫情防控下个体权利收缩的边界，也同时确保了抗疫工作能够在法治的框架下有序进行，确保了个体因为疫情防控而受到的权利限缩，最终不致演变为对其权利的彻底排除和掏空。
关键词：应急状态；权利限制；法律保留；比例原则；人性尊严
2019年12月初，武汉首次发现新冠病毒肺炎病例，但从武汉市卫健委在12月31日发布公告强调不存在“人传人”现象，再到2020年1月21日国家卫健委发布公告将新冠病毒肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，一场艰难的疫情防控战在疫情出现快2个月后正式开始。因为前期疫情信息公开的延宕，在国家开始采取应急举措予以应对时，疫情已经开始在全国范围内广泛扩散，这也给防控工作带来了巨大的压力。
在这种巨大压力下，很多地方政府开始纷纷采取各种“硬核”应对方法。例如曝光湖北和武汉返乡人员的个人信息，甚至向社会发布通告，对武汉返乡而未予登记的人员进行悬赏举报，悬赏酬劳从现金到口罩等应急物质不等；再如严禁湖北或武汉返回人员进入城市小区，甚至在各个小区悬挂指示，责令外地返回人员原路返回，劝返不成的则一律送隔离中心隔离，高昂费用由本人承担；而为阻断病毒传播，封村断路防堵外地人进入或采取其他极端的做法，更成为很多村镇广泛流行的应急手段。除国家公权机关外，对病毒的恐惧同样使很多公众滋生极端的恐鄂情绪。基于这种情绪，很多宾馆酒店拒绝湖北人入住，很多小区的物业除派驻保安强制检查进入小区的人员的身份证件，并坚拒湖北人员进入外，还强行将已经返回的湖北人员反锁家中，禁止其外出。更有甚者，武汉市市长在武汉封城后宣称，在封城之前已有500万人因为春节和疫情影响离开武汉，这一重磅消息使很多网友自此也开始了对这些“出逃者”的集体道德谴责。对病毒的恐惧俨然也变成对湖北人和武汉人的污名和歧视。
国家机关防控措施的失范和公众的非理性情绪都在很大程度上触及个体权利。本文无意从道德上对某些个体因为非理性的“恐鄂”就对湖北人和武汉人采取的无差别歧视进行评价，法律也无法要求每个个体在灾难和不幸来临时，都还能对他人保有同理心和共情力。但公权机关在防控疫情上的失范和部分公众的非理性，却激发我们从法律上思考如下问题：在传染病疫情暴发等紧急状态发生时，个体权利的确会因疫情防控而受到必要限缩，但这种限缩也应具有一定的界限。权利限制边界的存在为公权机关选择合法适宜的应急手段提供指引，也避免了个体权利因为紧急状态的出现而被取消和排除，并彻底沦为公卫防疫的工具。基于上述思考，本文首先从实定法出发总结个体在疫情防控这一应急状态下可能受到的权利限缩，在此基础上，结合实定法规定和基本权教义学探讨这些权利限缩的边界，并以其为标尺来重新评估诸多现有疫情防控措施的正当性。
一、疫情防控下个体的权利限缩
除实质理由外，对公民权利的限制一般还需法律的形式依据。如果说公益目的条款强调的是国家对基本权限制的“目的许可性”，形式标准则要求国家限制基本权的“工具许可性”。我国对传染病疫情防控的法律规范除《传染病防治法》外，还有《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。它们也同样提供了个人在疫情防控下权利受限的主要法律依据。两部法律规范涉及个人在疫情发生时权利受到缩减的条文主要包括《传染病防治法》第12条、第27条、第39条、第42条、第43条、第44条、第45条，及《突发事件应对法》第49条。
根据上述条文，个体基于疫情防控等应急措施而受到限缩的权利主要包括：
其一，人身自由。人身自由首先包含个人的行动自由，而出行自由无疑是行动自由的首要表现。我国宪法虽未明确列举公民的迁徙自由，但这一自由在学理上也被认为自然地包含于概括性的人权条款，即《宪法》第33条规定的“国家尊重和保障人权”的条款中。在武汉等城市封城后，机场火车站等离汉通道全部关闭，市民无特殊原因不能再离开武汉。而在城区，全市公交、地铁、轮渡、长途客运同样暂停运营，市民在本市内的出行自由同样受到缩减。除出行自由外，病人、病原携带者以及疑似患者必须接受隔离治疗或隔离观察，同样属于对其人身自由予以限制的手段。限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动，关闭或是限制使用有关场所、中止人群密集的活动，以及进行卫生检疫等也会首先涉及个人的人身自由。
其三，附着于人身自由和财产权之上的其他权利。例如限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动，在影响个体的行动自由时同样可能涉及演出人员的艺术自由，停课同样会影响教师的职业自由和学生的受教育权等。
二、疫情防控下权利限缩的边界
公权机关可基于正当理由对公民的基本权予以限制，但任何对基本权的限制都必须遵循一定的原则，符合一定的限度，这一原则即使是在紧急状态之下也同样需要恪守，否则对个体权利的限制最终就会演变为对权利的彻底掏空和排除。
对基本权的限制必须附加一定限制，否则此种限制很容易就会成为公权机关践踏人权的正当理由，这一启示尤其来自二战后德国的基本权教义学。德国战前的魏玛宪法对公民权利的规定不可谓不充分，却在面对纳粹专权时完全丧失效用。纳粹甚至以国家进入紧急状态为由彻底取消了公民的基本权。鉴于这一深刻教训，德国在二战后制定《基本法》时，“若要设定对基本权的限制，就必须同时设定对这些限制的限制”成为立宪者的一致共识。这一思考不仅反映于德国《基本法》基本权限制条款的构造设计上，同样凝结于基本权教义学当中，此后更成为我们评价基本权限制是否正当的重要基准。
（一）法律保留
1.法律保留与应急防控的矛盾
（二）比例原则与不当联结的禁止
1.比例原则与合比例限制
2.疫情防控下损益权衡的参酌因素
从上述标准出发，防控疫情蔓延、确保国民身体健康属于并不依赖于立法者政治判断的极重要公益，而在当下，这种极重要公益又面临严重危险而有急迫保护必要，这就使得处于天平另一端的个人权利在法益权衡上应有所退让。因此，在疫区或是疫情扩散较为严重的地区，对小区居民进行封闭式管理，对其健康状况进行严格检疫，应认为其并不违反比例原则。
3.不当联结之禁止
在疫区内对居民小区进行封闭式管理，并严格管理居（村）民出入的做法，在国民健康等极重要公益面临急迫危险时，可以获得比例原则的检视。但也有很多防控措施从比例原则角度观察并不适宜妥当。例如很多非疫区的地方人民政府为保自己一方平安下达指令，除严禁湖北人进入本地方外，还严禁传染情况较为严重的地方如浙江、湖南、安徽、广东、河南、江西等省的所有人员进入本地方。很多城市小区甚至从最初限制湖北人入内演变为限制所有的外地租户返回。这种无差别地限制所有人进入本地或本小区，而无论其是否确诊染病还是毫无症状，首先就涉及对限权人群范围的肆意扩张。这种扩张除不符合比例原则中手段的必要性和限制的妥当性外，还存在手段和公益之间的“不当联结”。
三、疫情防控下个体不容取消的核心权利
除比例原则外，基本权限制的界限还在于：紧急状态下公权机关对部分权利的限制并不能扩张至所有权利尤其是一些核心权利。在武汉等城市因疫情防控而被封城后，市民的出行自由、经营自由和财产权等依法受到缩减，但公权机关同样应确保其核心权利获得保障，而不容被削减和排除。
（一）生存照顾和医疗救治
除由生活物质供给所确保的生存需要外，“生存保障”在疫情肆虐的特殊时期还尤其体现为国家对传染病患者的救治义务。有关医疗救治的法律规范梳理如下：
《传染病防治法》第16条规定，“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”；第52条规定，“医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救治、现场救援和接诊治疗……医疗机构不具备相应救治能力的，应当将患者及其病历记录复印件一并转至具备相应救治能力的医疗机构”；第62条规定，“国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用”。《突发公共卫生事件应急条例》第43条规定，“县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治”。
（二）个人信息权
除生存照顾和医疗救治外，在此次疫情防控过程中引发热议，并认为应当强化保障，而绝不能排除的还有个人的信息权。作为整体的个人信息权有两部分组成：其一是不受阻隔地获取公共信息的权利，又曰知情权，这种权利主要通过政府信息公开制度获得实现；其二是信息自决权，即公民可自我决定在何时以及在何种范围内对外公开个人生活事实。这种权利最初源于隐私权，但在数据时代下，其保护对象已不再限于个人隐私，而覆盖所有直接或间接能够对个体予以识别的数据信息。
1.疫情信息发布与知情权保障
对于疫情信息的公开而言，有几点需要注意：
2.个人的信息自决权的限制与保障
个人信息权除知情权外，还包含个人信息自决权。个人拥有对其信息权已是数据时代下法治的应有之义。个人信息自决权的本质在于“个人具备权利，以自行决定何时并在何种限度内披露其个人生活事实”，其所保障的正是在数据处理的现代条件下，“个人免受个人数据的无限收集、储存、使用和传递”的自由。个人对自身信息的支配性，不仅可以排除他人在私法领域对信息主体之个人信息的不当侵犯，也能够防御国家对个人信息的无限度搜集和不当使用。但与其他权利一样，个人信息权又并非绝对。但是，为了重大迫切的公共利益，个人在原则上也须接受对其信息权的限制。在此次的疫情防控中，广泛、及时的信息收集和排查成为关键一环，其对疫情控制发挥了重要效用。公权机关进行此类活动的目的正当性无可厚非，但目的正当性却不能成为证成其手段合法、适宜的全部依据。与基本权限制的一般原理一致，如果对公权机关限制个人信息权的行为不加限制，个人在数据时代下就会彻底被“透明化和客体化”。
对个人信息的保护同样规定在《传染病防治法》第12条，即“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料”。但该条表述过于简单，且其保护对象仅限于隐私信息，尚不足以为公权机关基于疫情防控需要而对个人数据进行正当适宜的限制提供明确的指针。据此，对限制个人信息权界限的探求还是应回到个人信息保护的一般原理中。
根据个人信息保护的一般原理，公权机关可基于防控疫情等“重大且明显的公益需要”对个人信息进行搜集使用，但需要符合以下要求：其一，合目的性原则。国家“强迫（个人）提供涉及人身之资料，是以立法者于特定范围内且详尽确定使用目的，并且该资料对该目的而言是适合且必须为前提的”。合目的性又包括目的的明确和受目的约束，其要求公权机关必须首先明确规定搜集、使用个人信息的目的，原则上禁止为供未来不特定之目的而搜集和使用个人信息。其次，公权机关对信息的后续使用亦受上述目的的限制，而不得将所搜集的信息在法定目的之外使用。合目的性原则被很多国家规定于个人数据保护法之中，成为防堵国家侵扰个人信息的重要法则。其二，比例原则。这一原则同样要求公权机关在搜集和使用个人信息时注意行为手段与目的的关联性，即这种搜集和使用都必须控制在对保护公益所必要的限度内。其三，安全原则。公权机关基于疫情防控需要而搜集和使用个人信息，但同样需确保这些信息在储存、使用和传递的全部环节的安全性。如果公权机关在搜集个人信息后因为管理疏忽而造成泄漏，其信息管理的失职也当然构成对个人信息权的侵犯。
（三）平等权与不受歧视
即使处于紧急状态也绝不能排除的权利除了生存照顾、医疗救治以及信息保护外，至关重要的还有不受歧视、不予污名的平等权利。为防控疫情的需要，身处疫区或是往返疫区的个体权利相比其他地区的个体有更多的限缩，其出行自由受到限制，需接受强制隔离与检疫，个人财产也有可能基于公益需要而被征用，但这绝不意味着其应受无差别的歧视对待。遗憾的是，对病毒的恐惧所导致的“恐鄂”使很多地方采取了相对极端的防控举措，例如诸多城市的居民小区都禁止湖北住户进入，很多宾馆酒店也坚拒武汉人入住。上述举措已经构成了对湖北和武汉市民的无差别歧视，也严重侵犯了其平等权。
1.公权机关对个体的平等保障义务
从基本权原理而言，如果对人群恣意地予以差异处理和歧视对待是公权机关作出的，这在法律上是绝对禁止的。尊重并保障公民包括平等权在内的基本权是每个公权机关的义务，而在行动上符合比例原则，禁止采用过度手段追求公益目的，并保障个体被同等对待而不受歧视也是对每个公权机关的要求。这一点在《传染病防治法》第16条中已有明确体现，“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”。对于传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，法律尚且禁止对其歧视；而对于那些患病情况不明的湖北人和武汉人，乃至外地返乡人员而言，一律禁止其进入本地或居民小区，不仅凸显行政管理手段的简单粗暴，也是对个人权利的漠视和对法治的消解。
2.平等权如何作用于私人关系？
就宾馆、酒店而言，其拒绝湖北客人入住在法律处理上又和公权机关不同。宾馆、酒店选择或拒绝某类客人原则上属于私法自治、契约自由的范畴。与此相同，很多小区禁止湖北住户入内的措施也并非是由街道、居委会等这些公权机关作出的，而是由小区物业或业主委员会直接采取的，其在本质上也属于私法范畴，由此也引发如下问题：私主体为自身避险而对他人予以歧视对待，此时究竟是私法自治还是平等权保障应居于优位？
从基本权原理而言，私人也并不直接作为基本权的义务主体，基本权首先约束的是国家和个人的垂直关系。这一点放在平等权的保障问题上就是，国家负有义务确保“公民在法律面前一律平等”，确保其不会因各种原因而受到歧视，但私人主体并不负担此项义务，其可以自由地、差异性地选择缔约对象。但这也并不意味着平等权在水平的私人关系上就没有任何作用。事实上，在市民社会已不复是自由竞争、自给自足的封闭整体，很多私主体已经蜕变为与国家权力无异的社会权力后，公法和私法学理都认为，再用私法自治和契约自由来排除基本权在私人关系中的适用，已无法再令人信服。鉴于此，基本权应对私法关系同样有所作用渐次成为现代基本权理论的一般共识。但与直接作用于国家与个人之间不同，基本权作用于私人关系主要通过以下两种间接的方式进行：
其一，国家的保护义务。国家的保护义务强调国家不仅不能自己对公民予以歧视对待外，在公民基本权受到第三方歧视时，国家还负有义务为其提供保护，以确保平等原则同样覆盖至私人生活领域。但国家履行保护义务的难题在于，它必须在相互冲突的两种法益中进行权衡。具体到酒店拒绝湖北人入住问题上：一方是酒店的经营自主权，另一方是湖北人的平等权乃至生存保障权。一方面为保护公民平等权免受侵犯，国家必须对酒店等第三人采取积极干预举措；但另一方面，酒店等私主体同样是基本权的享有者，同样可基于基本权而向国家主张排除干预。基本权教义为此提供的解决之道是“实践调和”（GrundsatzderGueterabwaegung），即并不概观地认定哪种价值更具优位，而是在具体争议个案中，分别考虑基本权所保护的法益以及基本权的相互影响，再进一步决定哪一种法益更值得保护，而公权机关也是通过在具体个案中对冲突法益的调和，来促使它们最大可能地在宪法秩序下和谐并存。
在疫情肆虐的当下，酒店等私主体所主张的经营自主权以及自身避险的法益虽然重要，但却不应得到绝对保护；同理，对于湖北人和武汉人而言，其平等权以及在平等权上附着的基本生存保障并不应是不经考量就可随意牺牲的法益。为平衡两种法益的冲突，国家必须进行积极干预，以确保那些流连于他乡而无家可归的湖北人获得包括住处在内的基本生活保障，其中就包含与作为私主体的酒店的协调和斡旋，引导、鼓励其选择在利益冲突中有所退让。相应地，对于接受湖北人入住的酒店因强化检疫而增加的额外支出，或是其他非鄂籍客人因恐惧而选择退房的损失，政府可进行相应的补贴。很多省市对此问题的解决其实已经有了很好的探索，例如指定明确的接收酒店，由政府负担酒店增加的额外支出等。相比默许酒店一律拒绝湖北人和武汉人入住而毫不作为，这些尝试显然更符合法治精神。
其二，对民事法律规范的合宪性与合基本权解释。基本权作用于私人关系的另一种方式在于对民事法律规范的合宪性与合基本权的解释。这种作用方式的学理依据在于，基本权作为整体法秩序的价值，应约束包括立法、司法和行政在内的所有国家机关。由此，基本权跨越了宪法的藩篱而辐射至整体的法秩序，这也是基本权的扩散作用（Ausstrahlingswirkung）。具体到私法领域，立法者在制定私法时必须尊重和顾虑基本权的价值，并在私法的一般性条款中予以确认；司法在审理民事案件时同样受基本权约束，在对私法条款，尤其是那些需要价值填充的抽象概念（例如善良风俗、诚实信用）进行解释时，必须与基本权保持一致。也因此，通过对私法上“善良风俗”、“诚实守信”等抽象原则进行合宪性尤其是合基本权解释，同样会使基本权尤其是平等权所包含的价值作用于私法关系中。将这一原理应用于小区物业或业主委员会拒绝湖北住户或外地租户入内的做法，即使物业或业主委员会作出上述举措获得了小区内其他住户的同意或默许，也会因为违背平等保护而违背了民法上的“善良风俗”原则。而那些将已经返家的湖北住户反锁在家中禁止其外出的做法，更会直接涉及对《治安管理处罚法》乃至《刑法》的违反。
四、人性尊严作为个人权利限制的根本界限
在应急状态下，公权机关为迫切的公益目的可对个体权利予以限制，但这些限制也需从法律保留、比例原则以及核心权利的保障中获得其界限。这些界限可以防止公权机关所采取的应急手段失序无据，也避免限权措施最终演变为对权利的彻底排除和掏空。事实上，无论法律保留、比例原则以及核心权利的保障最终都指向一个问题，而这个问题恰恰又是基本权限制原理中的核心命题，即“任何对基本权的限制都不能触及其本质内容”。
作为宪法中最具抽象性的概念之一，人性尊严的具体内涵要从康德的道德自治思想、基督教哲学等渊源中获得理解和价值填充。但联邦宪法法院后来在“终身监禁案”中提出著名的“客体化公式”，为人性尊严提供了可资检验的规尺，“如果基本权享有主体被视为国家行为的客体（手段），而致使基本权的限制已使此项基本权对于享有主体已毫无作用时，基本权的本质核心就已经收到侵害”。客体化公式沿用至今，已成为判定人性尊严是否受到侵害的核心基准。宪法基本权的核心内容在于人性尊严，这一点同样是我国宪法学理的一般共识。这一共识使此前零散的基本权经由人性尊严而被统合起来，并以一种体系化的方式存立且在个体的各个生活领域发挥效用。从我国法治实践而言，“文革”的惨痛教训催生了现行宪法全部的基本权规范，而这些规范的意旨又集中性地凝结于第38条，即“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”。人性尊严的统合性使得针对现行宪法所保障的任何一项基本权的侵害，都可以视为对个体人性尊严的侵犯。人性尊严在此同样被置于宪法的最高价值的位阶。
这种禁止将个体作为手段和客体的人性尊严内涵，确保了每个个体对个人生活都能排除他人和国家干预而自我确定和自我展开，确保每个个体都是自身唯一的目的，而非实现其他目的的手段。上述要求放在疫情防控的背景下就是：即使是在应急状态之下，个体的权利会受到限缩，但作为个体权利本质的人性尊严却绝不能被触碰，公权机关即使是为防控疫情的公益目的，也绝不能通过将个体予以工具化处理。申言之，个体权利在应急状态下确会受到一定的限制，但这种限制却绝不能演变为对其权利的彻底排除和掏空，绝不能演变为对基本权本质内容——人性尊严——的彻底否定和消解。而这正是基本权限制的根本界限。
五、结语
疫情防控即使在应急状态之下，也应谨守法治的一般界限，这在既往处理诸多突发事件时已经为我们所深刻体察。所幸的是，这一点在当下的疫情防控工作部署中也开始被反复强调。在2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记就指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。而国务院办公厅也印发通知，严禁擅自封闭高速公路出入口，严禁阻断国省干线公路，严禁硬隔离或挖断农村公路，严禁阻碍应急运输车辆通行。
病毒瘟疫使人恐慌，这种恐慌会驱使个体乃至公权机关作出非常极端和不理性的行为，但法治的重要功能却在于尽可能地为生活在共同体之下的个人，提供一种相对的确定感，让人不至于因为恐慌而陷入彻底的无序。从这个意义上说，包括疫情防控在内的任何应急状态，都不能成为取消法治、取消人权的正当理由，因为惟有坚守法治的底线才能使社会最终从无序走向有序，而这种底线表现于当下的疫情防控中就是，即使个体权利会因防控疫情的公益需要而受到缩减和限制，但这种限制也不能逾越必要的限度，不能触及作为其权利内核的人性尊严。一个国家也唯有在任何时候都将个人尊严的保障作为行动的最高准则，才能获得永久的存续和发展。