农村土地调查数据库由主体数据库和元数据库两部分构成。其中主体数据库由空间数据库和非空间数据库组成;元数据库则由矢量数据元数据、DOM元数据、DEM元数据和其他元数据组成。县级农村土地调查数据库逻辑结构如图1所示。
图1农村土地调查数据库逻辑结构图
2.2数据库内容
农村土地调查数据库主要存储矢量、栅格、统计表格、报告文本、扫描文件等数据,具体内容有:1)测量控制点、行政区、行政区界线、等高线、高程注记点、坡度图等基础地理信息数据;2)地类图斑、线状地物、零星地物、地类界线等土地利用数据;3)宗地、界址线、界址点等土地权属数据;4)基本农田保护片、基本农田保护块等基本农田数据;5)DOM、DEM、DRG和其他栅格数据;6)矢量数据元数据、DOM元数据、DEM元数据等元数据;7)其他数据。除此之外,建库单位还可根据具体需要,依照《土地利用数据库标准》要求进行数据库的结构设计,对属性数据结构表等内容进行扩充。
2.3数据库应用功能
3数据库在县级国土资源管理中的应用
3.2为年度土地变更调查提供基础数据库
3.3为土地开发整理复垦项目立项提供科学依据
关键词：农村土地；规划管理；问题研究
一、农村土地规划管理的原则
（一）保障农村土地质量和数量原则
由于我国隶属农业大国的现实情况，因此保证耕地质量和数量是我国的基本国情，虽然我国现在在国际社会属于“第二大经济体制”，但是现实情况也不容忽略，农民人数占我国人口比例大部分，要保证农民赖以生存的土地可以满足其生活的条件的同时，也应该最大限度的让土地为农民以及我国带来最大收益，所以在农村土地规划管理的时候要遵循的一个原则就是保障土地的质量和数量，以此保证农业收益，维护社会稳定。
（二）节约土地原则
随着我国经济建设的不断发展，人民的生活质量水平也有了很大提高，对于居住环境的要求也越来越高，因此房子越来越大，占地面积自然也就会增大，无形中就会增加土地压力，我国虽然占地面积广，但人口众多，导致人均面积减少，因此如果房子面积占的过多，耕地面积就会减少，因此在农村土地规划管理中应该要遵循节约土地资源的原则。
（三）因地制宜的原则
我国由于南北发展有较大差异，对于土地的规划管理也有较大区别，在农村土地规划管理事业中应该正视地域差异，尽量做到不同地区不同对待，将土地资源利用率发挥到最大水平，减少因为地域差异引起的规划不合理造成的土地资源浪费，因此在土地规划管理中要遵循因地制宜的原则。
二、农村土地规划管理存在的问题
（一）农村土地利用规划计划体系不完善
土地作为一种必备的生产要素无时无刻地不参与社会经济活动，而且土地利用还担负着社会性，因此，必须以政府干预调控土地利用，对土地的利用进行管理。农村土地利用规划管理的形式是总体规划加专项规划和详细规划，但是在总体规划之下的专项规划和详细规划略显不足，造成这个原因主要是由于专项规划和详细规划相对总体规划来说不具备强制性，因此在执行的过程中就会出现偏差。
（二）管理机构设置不完善，管理人员专业水平低
管理机构设置不完善主要体现在以乡镇部门为主，由于我国土地所有制的问题，在土地规划管理问题中，主要涉及县、乡镇两个级别，而且其中总体规划由县级执行，导致在具体的土地规划管理中，乡镇府部门对于各个过程的工作落实不到位，而且表现出来在管理过程中管理人员的专业水平也不够高，这也是因为乡镇部门对于规划管理工作不能落实造成的。
（三）土地利用规划计划管理的城乡统筹不足
由于我国城乡发展水平的差异，再加上地域差别也较大，因此在土地规划管理问题中，表现出来的问题是经济水平越是落后地区对于土地规划管理的水平就越低，不能很好的对土地资源进行利用，导致资源浪费。
（四）规划计划管理信息化水平区域差异巨大
由于农村经济滞后于城市地区，科学技术也存在差异，因此在土地计划规划管理问题中，农村地区对于管理系统、硬件设施、人员配备、资金投入都表现出了不足，甚至人们对于土地计划规划管理意识都存在较大的地域差异。
三、提高农村土地规划管理的措施
（一）完善农村土地利用规划计划体系
针对农村土地利用规划计划体系不完善这个现实状况，有关部门应该引起足够的重视，结合我国可持续发展战略目标，应该充分认识到每个级别在土地规划管理当中的重要作用，因此在进行总体规划的时候，要对于专项规划和详细规划进行细化部署，并采取强制措施，保证规划可以有效进行。
（二）完善管理机构设置，提高管理人员专业水平
在土地规划管理中，直接管理者是乡镇部门，因此对于乡镇部门的责任划分应该具体化，在县级政府总体规划之后，乡镇部门还应该对于土地规划管理进行编制、实施、以及一些后续工作，这就要求有关部门加强管理，防止制度和政策走空的现象。另外，针对管理人员专业水平不高的问题，在土地规划管理的过程中，政府部门在组建规划小组的时候，要充分考虑到专业水平，并且要尽量熟悉当地土地形式的成员，而且要对小组成员进行专业培训，对他们提出的规划管理计划要进行评估，不能盲目实施，避免出现问题。
（三）统筹城乡土地利用规划计划管理
由于我国经济水平地域差别较大，在土地规划管理的问题中，一些经济水平落后的地方表现出来管理不足的现状，要改善这些地区的土地规划管理水平，需要政府部门加大管理力度，同时借鉴经济水平较发达，土地管理水平较高地区的先进经验，也要结合本地区的实际情况，对这些经验进行调整改变，以此发展本地区特色的土地规划管理。
（四）减小土地规划计划管理信息化水平的区域差异
针对规划计划管理信息化水平区域差异巨大这个问题，有关部门应该引起重视，从宏观调控上进行改善，在土地规划管理的过程中，上级部门要专门针对经济落后地区制定专门的计划，并且要在经济上给予支持帮助，为他们配备先进技术和专业人才，解决硬件设施不足导致土地规划管理问题的情况。另一方面，要加强对于经济落后地区人们土地规划管理的意识，要让他们意识到土地资源的宝贵，在建造房屋的时候要尽可能选取不适宜耕地的土地，尽量不破坏原有的耕地，而且要控制房屋的建筑面积，不能因为房屋占用过多土地资源，而造成我国耕地面积减少，导致农业收益降低。
结束语
土地是生命之源、万物之本，也是人类赖以生存和发展的基础。一个国家、一个民族是否可以有效实现可持续发展完全取决于是否合理利用土地资源。综上所述，土地规划管理是我国经济建设发展的重要组成部分，为了提高土地资源利用率，确保农业收益，并且遵循保障农村土地质量和数量原则、节约土地原则以及因地制宜的原则，应该做到完善农村土地利用规划计划体系、完善管理机构设置，提高管理人员专业水平、统筹城乡土地利用规划计划管理以及减小土地规划计划管理信息化水平的区域差异，通过这些切实提高我国农村土地规划管理水平，为经济建设提供基础保障。
参考文献
【关键词】土地规划管理；问题；对策
引言
自20世纪90年代以来，全国大部分地区开展了土地利用规划与管理工作，20多年来，土地总体规划与管理工作对合理利用土地资源、强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构起到了积极的促进作用；尽管如此，土地布局尤其是农村土地布局依旧混乱并且被破坏的程度越来越严重，土地利用率不断下降，进而影响农业生产，经济稳定和人们生活。因此，日渐明显的土地规划与管理问题急需解决。
1现阶段中国土地规划管理工作的任务
面对土地供需的严峻形势，土地规划承担的任务十分繁重。一是要为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移动性的特点，因此土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好各行业用地矛盾，通俗的讲就是要解决好“四子”问题，即米袋子、菜篮子、钱袋子、好房子。任何一项没有解决好“四子”问题的规划都不是一个好规划。二是要统筹土地利用与布局（五个统筹）。国家提出要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹国内发展与对外开放的战略方针。在规划的编制过程中要自始至终给予体现。三是要参与宏观调控。国家根据经济发展的需要，将土地和金融作为调控经济发展方向和结构的两个重要手段，土地规划是实现这一手段的重要方式。如何更好地发挥土地的调控作用是土地规划需要解决的重要课题。
2当前土地规划实施中存在的问题及原因
2.1规划缺乏权威性，得不到有效的执行
规划实施中的最大问题是规划得不到有效的执行，还存在“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的错误思想。有些地方迫于政策的压力，虽然将土地规划的文本做得四平八稳，但土地的实际利用状况与土地规划文本上的内容相差甚远。无视土地利用的布局，往往在规划的农业用地区内建起了工厂，规划大片工业用地区的地方，也仅仅在沿路地带建设了少部分的工矿，造成用地布局的混乱。在个别地方甚至被认为是阻碍了经济的发展，使得土地规划社会地位和法律地位都没有达到应有的高度，权威性得不到充分体现。
2.2规划调整的随意性得不到有效遏制
在县、乡（镇）级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上，在招商引资中，开发商或投资者为了降低投资成本，往往选择拆迁量少，交通便利的农田进行投资开发；这样可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。
2.3规划方法滞后
土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期，传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显，但在经济快速发展的今天局限性就越来越明显，越来越显得不能适应客观实际发展的需要。规划方法的革新是目前制定起宏观指导作用的土地利用总体规划之前必须解决的首要问题。
2.4规划编制过程中，重编制，轻实施，缺评估，实施责任主体不明确
缺乏强制力与约束力，静态的规划观念根深蒂固，缺乏动态的评估调整机制，规划的社会公众知晓度和透明度不高，没有得到公众的充分理解和认可，影响了公众对规划的监督、维护。
2.5对农村居民点和农村道路网布局重视不够
当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石二鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。
3加强土地规划管理的对策思考
3.1改进规划方法
一是改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法;二是改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析,这就变成了定量分析的方法。显而易见,这种定量分析方法是以定性分析为基础的,实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断,以此为依据进行规划的方法。人们知道,经济和社会现象是一个过程,土地利用问题同样也是一个过程,是一个不断发展变化着的过程,所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化,所以,规划必须是动态的,能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。所以,要想求得具有动态特点的规划方案,必须采用动态的规划方法。
3.2规划的重点应由保护耕地向保护国土资源转变
前两轮土地利用总体规划突出强调了实现耕地总量动态平衡、基本农田保护和建设用地规模控制，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，在规划中制定全面保护政策措施。
3.3坚持《基本农田保护条例》的有关规定
做好基本农田保护区的调整划定工作，将城镇、村庄周围、铁路、公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高的耕地优先划入基本农田保护区。将规划指标具体分解落实到保护区和保护地块，实行分级负责、责任到人的保护制度，切实加强基本农田保护区的监督管理工作。
3.4完善土地利用总体规划内容
把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容。使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。规划的内容体系应由指标控制体系为主向宏观控制加空间布局相结合的方向转变随着政府职能的转变，土地利用成为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。土地利用总体规划应弱化单纯的指标控制和分配的功能，强化布局结构优化和用途管制的功能。对土地利用布局研究不只是前两轮规划存在的一个突出问题，也是土地用途管制难以严格履行的重要原因。本轮规划要认真研究建设用地布局，市级以下应同步编制，落实到具体的地块，使建设用地布局规划与实际用地需求尽可能相符合。还要研究基本农田和其他需要重点保护的用地布局，使其保得住、保得好。规划图件的编制可采用以行政境界为整体的规划挂图与分幅大比例尺规划图等相结合的模式，编制规划图集。
3.5构建完善规划管理信息系统
规划实施工作应由构建规划管理信息系统入手。以规划乃至整个国土资源管理的业务流程重组为核心，全面推进规划实施管理的信息化、规范化和现代化。推进规划管理的信息化，能够提高规划管理的效率，降低管理成本；能够加强对规划的宣传，有效地实施政府和社会公众对规划修编、调整和实施的监管；能够全面提高规划为公众服务的水平，进一步改善国土资源部门的形象，进而促进经济发展和各项建设。规划信息系统的建设应全面贯彻国土资源部《土地利用规划数据库标准》和《土地利用规划管理信息系统建设指南》的要求，确保共享和网络互联。在规划管理信息系统建设中，还要处理好内网与外网的隔离和匹配工作，构建省、市、县、乡统一的管理网络。
挂钩政策的由来
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
挂钩政策的内涵及意义
从挂钩政策的要求可以看出，实现挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理。因此，该政策的内涵为：在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
挂钩政策的实施，有利于加速农村城镇化、现代化的进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，为城镇建设发展拓展空间。
挂钩政策的实施有利于优化用地结构，提高土地集约化程度。通过挂钩政策的实施，将有效整合农村居民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度，而且有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地。
挂钩政策有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划实施以来，在落实土地用途管制、促进耕地保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露出规划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上，造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同步增长。要改变这种状况，必须通过按规划合理撤并农村零散居民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地利用总体规划确定的目标。
挂钩政策的可行性分析
农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可能。据统计，目前全国农村建设用地的总量约2．7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。
挂钩政策实施的主要阻力之一是村镇体系规划滞后。村镇体系规划是农村居民点建设宏观调控的关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划。村镇体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以指导。但由于种种原因，目前很多县域或乡域内的村镇体系规划都尚未进行。另外，大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划，一般村庄尚未进行。无规划可依，势必出现村庄建设的杂、乱、脏，难以进行有序的村庄整理，因此也就无法实现“挂钩”。
阻力之二是农村居民点整理的观念障碍。旧村改造，需要做长期的、艰苦细致的工作，不容易取得成绩，容易得罪人。村庄外延既可以减少村委的工作量，又能增加工作政绩，还容易得到村民的欢迎和拥护。在这种情况下，乡、村干部当然会放弃对旧村的改造和整理，而选择另觅新址建新村。
农民固有观念根深蒂固一时难以扭转。旧村改造，缺乏具体的法规支持与连续的政策保证，使这项工作处于随意和无序状态，无法持之以恒地坚持下去；根深蒂固的宅基地私有观念，也一定程度地影响了旧村改造；封建的风水地理观念也是一道无形的阻力，阻碍着旧村改造的步伐。
同时，农民作为最直接的行为主体会从自身利益出发追求利益最大化。虽然目前有一部分在外务工的农民已经通过自己的努力在城市中定居，但他们仍不愿放弃在农村的宅基地。而大批在农村居住的村民，都愿意拥有大的住宅，而居民点整理又不能带给他们较大的利益，因此大多数人抵制居民点整理。
推动挂钩政策的建议
打破城乡二元结构，编制科学合理的规划。城乡二元结构在我国已存在多年，由此带来的居民生活方式的差异已经成为阻碍我国进一步发展的症结。随着农村经济水平不断提高，城镇的生活方式逐渐荡涤农村旧有的生活方式，农村家居生活正朝着舒适型方向发展，尽早打破城乡二元结构的束缚已是大势所趋。土地作为一项重要的制约因素，更应该引起重视。因此，在编制土地利用总体规划时，应充分考虑如何优化城乡用地结构，合理预测城乡建设用地规模，促进城乡统筹。在总体规划指导下，因地因时对居民点内部进行总体平面规划设计，对居民点内部各项用地要作出近、远期总体布局和具体规划。
明晰土地产权，促进农村居民点整理。虽然我国宪法规定，农村的宅基地产权属农村集体组织所有，但在实际生活中农村宅基地产权却被人们误认为是一种私有财产，使农村居民点整理受到影响。因此，必须进一步完善农村宅基地产权制度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权属注销替换登记，切实做到国家（政府）收税、所有者收租、管理者收费，征收农村宅基地超占费，运用经济杠杆制止多占、超占现象，促进农村土地自由流转，建立公平的农村土地市场，改革传统的户籍制度，从而增强个人投资土地整理的积极性。
建立农村居民点整理资金保障体系。应建立农村居民点整理资金保障机制，以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，加大对农村土地整理的金融支持力度。
关键词：土地综合整治项目建设增减挂效益
一、引言
二、土地综合整治及建设用地增加挂的内涵
早期，我国是把土地整理、土地整治作为挖潜耕地资源，实现农村土地资源可持续利用的主要措施。但是对土地的改造并未能完善农村居民的生活质量和生活面貌，这就需要一个内容更加全面、可以完善农村面貌新措施的出现。土地综合整治在吸收了其他农村土地保护和改良手段的基础，恰好完成了别的途径无法实现的任务，即真正地实现了农民生产、生活等方面的根本性转变。实际上，土地综合整治是一个复杂的大概念，它包括利用、开发、保护、治理、规划、管理等诸多因素。概括地说，土地综合整治，是通过土地因素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合、农民、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活。其主要做法包括：土地综合整治（农田整治、村落整治等）、发展非农产业，进行体制和机制创新，通过建立农村集体土地流转市场、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。
土地综合整治的根本目的是统筹城乡，解决城镇化发展过程中对土地的需求，为了避免出现其他的各种问题，必须避免计划经济体制下“运动式”、“一窝蜂”，在一定的规则约束下，采取各种法律、经济、行政的手段，平稳地进行综合整治。这里所说的规则，就是完善的空间规划体系。完善的空间规划体系能够保证在实施土地综合整治时，各个部门形成合力，协同做好土地综合整治涉及的土地整理、城乡建设、产业布局，避免出现多头管理、政出多门以至于政策措施之间出现冲突，降低土地综合整治效果。
通过土地综合整治，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。农村宅基地或者其他建设用地等，实施综合整治项目建设，实现建设用地集约节约后，剩余指标部分，可以流转到城镇建设中使用，通过政策、经济、货币、流转（运转）等合理的手段，实现建设用地指标的增值和价值的货币体现，既可以解决经济发展和城市建设对建设用地的迫切需求，同时指标转移产生的巨大经济效益，通过科学、统一的规划使用，积极加大对农村建设的投入，为统筹城乡建设提出了新的出路。
三、切实做好农村土地综合整治工作
（1）大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、完善条件、提高质量要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依耕地分等定级技术规范和标准，严格土地综合整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，平稳提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。
（2）规范推进农村土地综合整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显完善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地综合整治示范建设。未批准开展项目建设用地增减挂的地区，不得将农村土地综合整治节约的建设用地指标调剂到城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。禁止以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。禁止在农村土地综合整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。
（3）积极组织实施农村土地综合整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》确定的农村土地综合整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为保证国家粮食供应提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。
四、严格规范项目建设用地增减挂效益
（1）坚决转变片面追求增加城镇建设用地指标的倾向
要根据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地综合整治活动，合理建新、拆旧项目区，保证项目区内建设用地总量减少、耕地面积增加、布局合理、质量提高，实现以城带乡、以工补农、城乡统筹发展的目标。要坚决转变在项目建设用地增减挂中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村，单方面解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。
（2）坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为
在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入项目建设用地增减挂。必须坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。禁止在试点之外，以各种名义开展试点或扩大试点范围；禁止在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用；禁止擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。
（3）禁止突破挂钩周转指标
各地要根据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地综合整治规划，合理安排项目建设用地增减挂的规模、布局和时序。试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。所在省(区、市)要严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目，禁止突破挂钩周转指标设立挂钩项目区，禁止项目区跨县级行政区域设置，禁止循环使用周转指标。各试点地区要对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，严格考核，保证项目建设用地增减挂严格控制在周转指标内。
（4）禁止盲目大拆大建和强迫农民住高楼
要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。禁止在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。
（5）禁止侵害农民的利益
开展项目建设用地增减挂，必须举行听证、论证。充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展项目建设用地增减挂。必须按照明晰产权、维护利益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，保证所获土地增值收益及时返还农村，用于支持农业农村发展和完善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。
五、保障措施
（4）严格监督管理。各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台建设，加强项目建设用地增减挂和农村土地综合整治项目管理信息化建设，实行全程监管；要完善项目建设用地增减挂和农村土地综合整治项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督；要做好项目建设用地增减挂效益和农村土地综合整治项目的可行性论证和立项工作，加强对项目实施的检查指导、评估考核以及项目实施后的验收等工作；要充分发挥国家士地督察和土地执法监察的作用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。