尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。根据宪法和立法法，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定、修改、解释和废止法律。法律是治国之重器，良法是善治之前提，立法是全面依法治国的基础。习近平总书记指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。
一、我国的立法体制和立法程序
（一）我国立法体制的发展变化
立法体制的核心内容是立法权限的划分。一是哪些国家机关具有什么性质、多大范围的立法权限；二是享有立法权限的各国家机关所制定的法律、法规之间是一种什么样的相互关系。
（二）现行立法体制
我国是统一的、单一制的国家，同时地域大、各地方的经济社会发展不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要，根据宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，立法法确立了我国统一的、分层次的立法体制，具体是：
1．全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法，全国人民代表大会负责修改宪法。修宪权是最高的立法权，只能由全国人民代表大会行使；全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
关于全国人大及其常委会的专属立法权，根据宪法规定和多年立法实践，立法法第八条规定了十一个方面的事项只能制定法律，涉及国家主权、基本政治制度、经济制度、公民的基本权利义务等方面。
2．国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
3．地方人大及其常委会制定地方性法规。一是，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。二是，设区的市、自治州的人大及其常委会根据本市、州的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。2015年修改立法法，赋予所有设区的市享有地方立法权，该立法权主体扩大到289个；30个自治州以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市也享有地方立法权。
4．自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。目前，全国155个民族自治地方共制定了130多件自治条例、700多件单行条例、60多件变通和补充规定。
6．国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。2015年修改立法法，对规章的权限作了进一步规范：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
7．立法法还对军事法规、军事规章作了规定。
（三）关于立法程序
根据立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。
1．法律案的提出
（1）有权向全国人大提出法律案的主体有：全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。
立法法规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。近年来，慈善法、民法总则、监察法都经常委会两次或者两次以上审议后，提请大会审议通过。
（2）有权向全国人大常委会提出法律案的主体有：委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员十人以上联名。
国家监察委员会成立后，应当考虑作为有权提出法律案等议案的主体。
2．法律案的审议
审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程，是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。
（1）全国人民代表大会审议法律案的程序。一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；四是宪法和法律委员会（即现行立法法所说的“法律委员会”，下同）根据各代表团的审议意见，对法律案进行统一审议。
（2）全国人大常委会审议法律案的基本程序。一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由宪法和法律委员会统一审议。
全国人大组织法、全国人大议事规则和立法法规定了统一审议法律案的制度。由宪法和法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，进行统一审议后，向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。有关的专门委员会的审议意见印发常委会会议。在法律案的审议过程中，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对法律草案进行修改，提出法律草案的修改建议稿，提交宪法和法律委员会统一审议。实践证明，这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究，也有利于统一立法技术规范，统一协调解决重点难点问题，维护法制的统一。
立法法规定了对法律草案的“三审制”。列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决，关于法律问题的决定和“打包修改”的法律案等通常都是一审通过，有的可以经两次会议审议后交付表决。如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。比如，常委会对物权法草案审议了7次才提交大会审议，行政强制法草案审议了6次，证券法草案审议了5次，食品安全法、监督法、环境保护法、预算法等法律草案审议了4次。此外，法律案经审议之后，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。
3．法律案的表决
列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。
4．法律的公布
法律的公布，是立法的最后一道程序。我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。签署公布法律的主席令，载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
（四）关于法律解释
法律解释是对法律规定的含义作出的说明和阐述。根据宪法和立法法，法律解释权属于全国人大常委会。法律解释主要针对两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过，由常委会发布公告予以公布。常委会的法律解释同法律具有同等效力。近年来，全国人大常委会针对刑法、刑事诉讼法、香港特别行政区基本法、民法通则、婚姻法等法律的具体条文作出了法律解释。
（五）关于保障法制统一
从立法上讲法制统一，包括三层意思：一是一切法律规范，都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间不能抵触。为了在分层次的立法体制中保障法制统一，立法法确立了以下重要规则：
1．明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
2．实行立法监督制度。立法法规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案；县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行备案审查。同时，监督法对规范性文件备案审查制度也作出了规定。
为了确保宪法和法律的实施，立法法规定，国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以书面向全国人大常委会提出审查的建议，并规定了全国人大常委会审查处理的具体程序。
近年来，全国人大常委会履行宪法法律监督职责，落实备案审查衔接联动机制，制定备案审查工作规程；建立备案审查工作情况报告制度，建立全国统一的备案审查信息平台，健全备案审查制度，实现有件必备、有备必审、有错必纠。对审查中发现与法律相抵触或不适当的问题，督促制定机关予以纠正，保证中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。
二、新时代立法工作应当遵循的基本原则
中国特色社会主义进入了新时代。牢牢把握新时代立法工作的特点，积极适应新形势新要求，是做好立法工作的必然要求。新时代立法工作应当坚持以下基本原则。
（一）坚持和贯彻党中央对立法工作的集中统一领导
（二）坚持以宪法为根本遵循，加强宪法实施
宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。宪法是所有立法活动的根本依据。立法法明确规定，立法应当遵循宪法的基本原则。立法工作中，要牢固树立宪法意识，自觉在宪法和法律框架内履行职责，无论是审议修改法律案、开展立法调研，还是进行制度设计、研究重大问题，始终坚持以宪法为依据，坚决把宪法精神贯彻到立法工作的各方面和全过程，努力使每一项立法都符合宪法精神。
习近平总书记强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在推动宪法实施方面，立法承担着重要角色、发挥着重要作用。通过立法，把宪法确立的国家重大制度、重大事项转化为具体法律制度，形成一系列行之有效、相互衔接和配合的法律规定，使宪法的精神、原则和规定得以实现和具体化。通过立法和法律实施，宪法在国家事业和社会生活各方面得到全面实施。立法过程本身就是保证宪法实施的过程。
（三）坚持以人民为中心加强和改进立法工作
习近平总书记在十三届全国人大一次会议上的讲话中指出：“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位”，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。坚持以人民为中心、充分反映人民的意愿，切实保障人民的利益，不断满足人民对幸福美好生活的期盼，是社会主义法治的本质要求，也是新时代立法工作的价值取向和工作重点。立法工作坚持以人民为中心，核心就是法律要体现人民利益、更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。人民群众对美好生活的获得感、幸福感，有不少是通过法治、通过立法来保证和感受体验的。
在立法工作中，要坚持国家的一切权力属于人民，坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。尊重和保障人权，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。十二届全国人大及其常委会深入贯彻以人民为中心的发展理念，遵循以民为本、立法为民的重要原则，将以人为本、立法为民、保障民生的理念融入立法实践，以人民群众普遍关心的问题为重点加强立法工作，持续推进社会、民生、文化、生态环境等领域立法。
要深入了解客观实际，科学分析立法需求，着力抓住人民群众普遍关心的热点难点问题，恰当确定立法项目。要完善立法工作机制和审议机制，充分发扬民主，广泛汇聚民智，努力做到民有所呼、我有所应。要把改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来，立符合实际的法，立有效管用的法，立百姓拥护的法，不断提升依法治理水平。
（四）坚持立法决策和改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要
（五）坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥人大在立法工作中的主导作用
党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”坚持科学立法，核心在于立足中国国情和实际，遵循和体现客观规律，增强立法工作的科学性、协调性和系统性，使制定出来的法律经得起实践和历史的检验。坚持民主立法，核心在于立法为了人民、依靠人民，拓宽人大代表和人民群众参与立法的途径，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。坚持依法立法，核心在于严格依照法定权限和程序行使立法权，完善立法体制机制，优化立法职权配置，维护国家法制统一。十二届全国人大常委会出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范；健全立法专家顾问制度，建立基层立法联系点制度，明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见；对每一部法律，建立实施法律案通过前评估制度，使立法更加科学缜密，确保法律规定立得住、行得通、真管用。
习近平总书记提出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制。”全国人大常委会不断健全人大主导立法工作的体制机制，把握好立项、起草、审议等几个关键环节。通过修改立法法，完善立法体制机制和程序，加强规划统筹，规范立法活动，明确人大在立法中要发挥主导作用。十二届全国人大及其常委会注重发挥人民代表大会立法职能，发挥人大代表主体作用，自2015年起，连续4年提请全国人民代表大会审议重要法律案，即2015年修改立法法，2016年制定慈善法、2017年制定民法总则，2018年修改宪法和制定监察法。建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，五年来组织起草或提请审议法律案70件次。充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度凝聚立法共识。
三、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系
党的十九大报告提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。十二届全国人大及其常委会着力加强重点领域立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，五年来共制定法律25件，修改法律127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，作出法律解释9件，立法数量多、分量重、节奏快、效果好。目前，除宪法外，我国现行有效法律265件、行政法规800多件、地方性法规9000多件、自治条例和单行条例700多件。下面简单介绍我国社会主义法律体系的7个法律部门。
（二）民法商法
民法商法，是指规范社会民事和商事活动的法律规范的总和。民法商法调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系。目前，我国在民法商法方面的有效法律30多件。在基本民事法律方面，制定了民法通则、民法总则、合同法、物权法、担保法、侵权责任法等；在知识产权法律方面，制定了专利法、商标法、著作权法等；在商事法律方面，制定了公司法、证券法、保险法、信托法、企业破产法等。编纂民法典是新中国几代立法工作者接续奋斗的艰巨任务。十二届全国人大常委会研究提出“两步走”工作思路：先制定在民法典中起统领作用的民法总则；再编纂各分编，争取到2020年形成统一的民法典。经过常委会3次审议和反复修改，十二届全国人大五次会议通过民法总则，完成民法典开篇之作，为编纂一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿的民法典打下坚实基础。目前，民法典各分编的编纂工作正在扎实推进。
（三）行政法
行政法，是指规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律规范的总和。行政法调整的是行政机关与公民、法人和其他组织之间因行政管理活动而发生的法律关系。行政法制建设的链条比较清楚，从实体到程序再到对行政行为的监督有一系列法律。实体法上，全国人大及其常委会根据行政管理的需要，相继制定了80多件现行有效的行政法律，涉及国防、外交、治安管理、司法行政、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等方面。从程序法上看，制定了行政处罚法、行政许可法、行政强制法等。从对行政权的监督上，制定了行政复议法、行政诉讼法等。
（四）经济法
经济法，是指规范国家对经济进行宏观管理或调控活动的法律规范的总和。经济法包括六个方面，现行有效的法律60多件。一是有关宏观调控方面的法律，如预算法、审计法以及有关税收方面的法律等。二是有关规范市场秩序和竞争规则方面的法律，如反垄断法、反不正当竞争法等。三是有关扩大对外开放和促进对外经济贸易发展方面的法律，如对外贸易法等。四是有关促进重点产业振兴和发展方面的法律，如农业法、铁路法、城市房地产管理法等。五是有关自然资源保护和合理开发利用方面的法律，如土地管理法、森林法、草原法、水法等。六是有关经济活动规范化、标准化方面的法律，如标准化法、计量法、统计法、测绘法等。
（五）社会法
（六）刑法
刑法，是指规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。1979年制定、1997年进行全面修订，我国已经形成了一部完整的刑法典，其后，全国人大常委会又相继通过了10个刑法修正案和13个有关刑法的解释。
（七）诉讼与非诉讼程序法
诉讼与非诉讼程序法，是指规范解决社会纠纷的诉讼活动和非诉讼活动程序的法律规范的总和。诉讼法调整的是在诉讼活动过程中产生的法院与诉讼当事人之间、诉讼当事人相互之间的法律关系。目前，我国已经制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法3大诉讼法。此外，针对海事诉讼的特殊性，制定了海事诉讼特别程序法，作为民事诉讼法的补充。为了处理国与国之间的犯罪引渡问题，制定了引渡法，作为对刑事诉讼法的补充。
仲裁，是平等主体之间发生民事纠纷的一种非诉讼解决途径。1994年制定了仲裁法，专门调整在仲裁活动过程中发生的仲裁机构与当事人之间、当事人相互之间的法律关系。此外，还制定了劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、人民调解法等。
党的十九大报告明确提出，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这为新形势下立法工作确定了方向和目标，提出了新的任务和要求。我们要全面贯彻党的十九大精神，在新的起点上加强和改进立法工作，推动以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系完善发展，为坚持和发展中国特色社会主义提供更加有力的法治保障。
（李飞：十三届全国人大常委会委员，十三届全国人大宪法和法律委员会主任委员）